中國基層公務員“職業倦怠”現狀及對策研究
——基于“心理工作環境”的視角

呂建華 羅穎

（中國海洋大學法政學院海洋發展研究院 山東青島 266100）

中國基層公務員“職業倦怠”現狀及對策研究
——基于“心理工作環境”的視角

呂建華 羅穎

（中國海洋大學法政學院海洋發展研究院 山東青島 266100）

基于云南省安寧市基層公務員職業倦怠現狀問卷調查的結果，即“在‘付出大于回報’的情況下，被測者的職業倦怠程度會更為嚴重”，以心理工作環境“失衡”為切入點，探析基層公務員職業倦怠的影響因素：在主觀“失衡”方面，個人對于“回報”期望過高而不知如何“付出”；在客觀“失衡”方面，一是組織制度設計不合理導致“保健因素”不高，“激勵因素”不足；二是偏低的社會公眾信賴度削弱了基層公務員的個人成就感。因此，有效預防和紓解職業倦怠需個人、組織和社會三方共同努力。

基層公務員 職業倦怠心理 工作環境

職業倦怠也稱“職業衰竭”、“職業枯竭”，指個體在職業環境中對長期的情緒緊張源或人際關系緊張源不能有效應對，而表現出的一系列心理、生理倦怠反應綜合癥狀。[1]近年來，我國公務員職業倦怠問題日益凸顯，懶政怠政現象屢禁不止。李克強總理曾指出：“身在崗位不作為、拿著俸祿不干事，庸政懶政怠政，也是一種腐?。　被鶎庸珓諉T作為公共產品和服務的直接提供者，政府與民眾的溝通人，其職業倦怠的危害不容小覷。因此，對基層公務員職業倦怠進行研究顯得尤為必要。

一、問題的提出

對于政府公職人員職業倦怠現象，國內學者采用了不同的研究方法和視角。張鵬（2008），繆國書（2012）分別從組織社會學角度和雙因素理論的視角對公務員職業倦怠的成因和對策進行了探討。高冬東（2006），王偉華（2009），張婷（2012）等學者多采用職業倦怠量表對我國公務員職業倦怠進行實證研究，分析職業倦怠的表現和原因，并提出相應的對策。朱燕（2007）則開創性地分析了職業倦怠、自我效能感和績效的聯系?？偟膩碚f，國內學者都認識到公務員職業倦怠不單是個人責任心不高的行政倫理問題，需要深入調查，運用多種分析方法，從個人、組織和社會層面進行綜合考量。然而，通過查閱文獻筆者發現，從心理工作環境角度對基層公務員職業倦怠問題進行分析的研究還有所欠缺。

心理工作環境，也稱職場社會心理環境，指的是個體在工作中感受到的各種心理和社會因素的影響，一般包括工作中感受到的壓力、自主性、人際關系、工作付出回報失衡狀態、內在驅動、在工作中得到的支持等。[2]不同心理工作環境下的職業倦怠感是否存在顯著差異？心理工作環境“失衡”如何影響職業倦??？基于此，本文結合一手調研數據，以心理工作環境為切入點，著力剖析基層公務員職業倦怠的影響因素并在此基礎上對癥下藥，提出有效預防和紓解基層公務員職業倦怠的良策。

二、基層公務員職業倦怠的表現及其危害

根據馬斯洛提出的職業倦怠三維度理論模型，筆者從情感衰竭、去人性化、個人無效能感三個方面對基層公務員職業倦怠的表現進行分析：情感衰竭主要指基層公務員喪失工作激情和活力、逃避工作，害怕工作；去人性化主要指基層公務員用消極、冷淡的態度對待服務對象，刻意與身邊的人和事保持一定的距離；個人無效能感主要指基層公務員的勝任感和工作成就感下降，認為工作枯燥無味，不能發揮自己的才能，遲到或早退甚至有跳槽的打算。總之，身心交瘁、冷漠焦躁、撞鐘度日、懶政怠政、不作為等是基層公務員職業倦怠的日常表現。

職業倦怠作為一種心理綜合癥，對公務員的身心健康和工作生活都會造成諸多消極影響。然而，相比于其他層級的公務員，基層公務員職業倦怠往往具有更為嚴重的負外部性。一方面，從數量上來看，基層公務員處于金字塔型公務員隊伍底部，人數眾多。塔基不穩，塔身何以能穩？如果基層公務員普遍存在嚴重的職業倦怠，那么整個公務員隊伍的精神面貌勢必會受到影響。這不僅會導致政府行政效率的下降，更桎梏了服務型政府的建構。另一方面，從權力的行使來看，基層公務員是政策的直接執行者。從某種意義上說，基層公務員代表國家面對人民?；鶎庸珓諉T在與民眾的互動中執行著國家的意志，而民眾也在這種互動中審視官僚的行為，形成對于政府的看法。有研究表明，民眾在對政府的滿意度進行評價時，更傾向于將個人經歷與特定的官僚組織相聯系，而不傾向于將政府各機構看做一個整體來進行總體的考量。[3]這就意味著由職業倦怠引發的基層公務員懶政、怠政在普通民眾眼中極易上升為整個國家機器的低效無能。因此，基層公務員職業倦怠絕不僅僅是公務員個人問題，它涉及政府運行效率和公民在享受公共服務質量上投入和產出的比例[4]，更關系到政府形象的打造和我黨執政合法性的穩固。

三、中國基層公務員職業倦怠現狀調查

為了從實證角度對基層公務員職業倦怠展開研究，筆者以云南省安寧市基層公務員為調查對象，通過發放調查問卷獲取第一手資料，借助SPSS 20.0軟件對問卷調查的數據進行分析。

（一）研究方法

1.調查對象

本研究采取分層抽樣的統計學抽樣方法，被測對象為安寧市主城區黨政機關公務員。調查共發放調查問卷110份，回收有效問卷98份。問卷調查的有效樣本結構如下表1所示：

表1 調查對象背景資料總表（N=98）

2.調查問卷

本次問卷共設計了三部分內容：

（1）第一部分是被調查者的基本信息，包括性別、年齡、文化程度、婚姻狀況、工作年限和職務級別。

（2）第二部分采用最為廣泛、最為權威的Maslach的MBI量表，通過15個小問題三個維度（情感耗竭維度、去人性化維度、個人無效能感維度）來測量被調查對象的職業倦怠程度。問卷采用7點計分法。其中，情感耗竭維度、去人性化維度兩個維度是正向計分，個人無效能感維度是反向計分。為了結果統計與研究方便，本文將該量表的得分劃分成0—3、3—5、5—6三段，分別對應低度、中度及高度倦怠感，并以此為基礎分析基層公務員職業倦怠的現實情況。

（3）第三部分為被測者心理工作環境的調查。付出-回報失衡模型（ERI）著眼于個體在工作中的付出與其在工作中獲得的回報（包括工資、尊重、職業保障與晉升等）是否相當[5]，是職業倦怠模型的有效補充。筆者借鑒ERI模型，將基層公務員心理工作環境簡單分為“付出大于回報”，“付出等于回報”，“付出小于回報”三種，通過設計“您認為您在工作中的付出與回報的是否對等？”這一問題，對被測者的心理工作環境進行調查，探究不同心理工作環境下的職業倦怠感是否存在差異。

（二）調查結果

對收集到的數據進行描述性統計分析、t檢驗、單因素方差分析，得到以下結果：

一是被測基層公務員在情感耗竭（M=3.28）、去人性化（M=3.18）和個人無效能感（M=3.93）維度均存在中度的職業倦怠現象，具體情況如下表2所示：

表2 調查對象職業倦怠感程度分布（N=98）

二是處于不同心理工作環境的被測基層公務員，其職業倦怠感存在顯著差異（P=0.049〈0.05）。進一步通過多重比較（LSD），結果發現僅“付出等于回報”與“付出大于回報”的被測者在職業倦怠程度上存在顯著差異（P=0.029〈0.05），在“付出大于回報”的情況下，被測者的職業倦怠程度更為嚴重。這與Siegristd理論相契合，即處于高付出低回報的狀態下，個體容易產生不良身心反應。對于這一調查結果的解釋，原因可能在于基層公務員付出與回報失衡所引發的“不公平”感會挫傷個體的工作積極性，降低職業滿意度與職業認同感，從而加劇職業倦怠。

四、心理工作環境“失衡”下的基層公務員職業倦怠影響因素分析

鑒于以上調查結果，即在“付出大于回報”的情況下，被測者的職業倦怠程度會更為嚴重，筆者擬以造成心理工作環境“失衡”的主客觀因素為切入點，從基層公務員個人、組織和社會三個方面來探析基層公務員職業倦怠的影響因素。

（一）主觀“失衡”：個人對于“回報”的期望過高而不知如何“付出”

從個人角度看，“付出與回報”的判斷具有很強的主觀性。兩者失衡一方面是源于個人對工作所能帶來的“回報”具有過高甚至錯誤的心理預期，即從業動機所引發的職業定位偏差。另一方面，則是源于基層公務員以往的思維和行動慣性在政府職能轉型過程中“水土不服”，基層公務員迷茫困惑，不知該如何“付出”。

1.個人缺少公共服務動機導致職業定位偏差

自1994年我國實行公務員公開招考以來，公務員報考人數總體呈上升趨勢?！扒к娙f馬”擠“獨木橋”、“公務員熱”背后的從業動機受到學界的普遍關注。李志等人通過對574名報考公務員大學生的問卷調查研究表明：大學生在報考公務員時的動機依次為追求工作待遇、緩解就業壓力、追求社會地位、追求社會期望、追求權利資源、實現政治抱負、實現素質與職位匹配。[6]而崔光勝等通過定性研究，認為公務員熱有其深刻而復雜的制度、社會、經濟原因，如就業形勢的嚴峻、社會保障體制的不足、“灰色收入”文化的盛行、公務員監督與約束機制的乏力等。[7]總的來說，公務員報考者缺少一種公共服務動機，更多的是基于一種“官本位”的功利意識，這主要體現在兩個方面：其一，公務員報考崗位冷熱不均?？忌驁罂贾醒雵覚C關職位，而氣象、地震、礦業、測繪、農林等多個所謂“清水衙門”和屬于艱苦行業的職位面臨報考人數太少而無法開考的局面。其二，隨著轉變作風、反腐倡廉、信息公開、權力清單等嚴格限制政府權力行為的改革舉措的實施，權力運行中所存在的利益漏洞得到了封堵，權力部門可見或不可見的獲利機會大為減少。一些基層公務員出現了等待、觀望情緒，庸政、懶政、怠政現象抬頭。而“公務員不好當”引發的“離職潮”在一定程度上也反映出部分準公務員和預備公務員的等待尋租的功利心態。

基層公務員作為“公共人”，其理想化的角色定位是個體恪守行政權力服務性原則，將自己定位于“社會服務者”，以公共利益為核心導向，以民為本，全心全意為人民服務。然而，“官本位”的功利性動機會導致基層公務員職業定位的偏差，促使基層公務員過多關注經濟利益和權力，對公務員職業持有不正確的職業期待，比如權力尋租、灰色收入等。一旦實際回報與預期的回報有所偏差，個體便會認為自身的“付出與回報”不相等，倦怠情緒由此滋生。

2.思維和行動的慣性導致個人在轉型期不知所往

從“官本位”到“民本位”，從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”再到“以改善民生為中心”，從“統治型政府”到“服務型政府”。隨著政府職能轉型的推進，基層公務員被不斷灌輸新的服務理念與執政理念。然而，一旦基層公務員思維和行動的慣性與轉型期的要求不相符，在短期內基層公務員便會感到迷茫困惑，不知所往，而其職業倦怠所表現出來的“不作為”可能是一時“不知如何作為”的反映，這在基層政府官員身上體現的尤為突出。一直以來，地方政府官員形成了一套以想方設法把經濟搞上去為目的，以“跑部錢進”、招商引資、土地財政等為手段的經濟發展慣性套路。然而，隨著中央釋放出的不唯GDP，明確限制土地財政，建設生態文明等信號，基層政府官員面臨著“慣性”失靈的困境。思維和行動慣性的破立需要一段時間，新的經驗模式尚未明確成型，重大決策終身責任追究又如同官員頭頂的“緊箍咒”。在這種情況下，基層政府官員不敢輕易決策，不知如何“付出”，甚至有了“少整事”、“別出事”、“別惹事”的心理，職業倦怠隨之產生。

（二）客觀“失衡”：組織和社會的“回報”供給不足

基層公務員心理工作環境的構建基于個體與組織和社會的互動。在這種互動中，個體實現著與外界系統的物質、信息交換。因此，基層公務心理工作環境平衡與否與外界系統客觀輸入的多少息息相關，而目前存在的組織和社會對于基層公務員“回報”供給的不足正是其職業倦怠的另一誘因。

1.組織制度設計不合理導致“保健因素”不高，“激勵因素”不足

從組織角度看，基層公務員的心理工作環境與組織提供的激勵機制密不可分。一個好的激勵機制能給予基層公務員充分的激勵，令其在主動付出的同時得到應有的回報。反之則會造成“能者不多得，庸者不少得”的局面，在破壞基層公務員心理工作環境的同時加劇職業倦怠。

根據赫茲伯格的雙因素理論，包括工資、福利等保健因素只能消除員工的抱怨情緒，并不會增加其工作積極的態度，達到滿意而激勵員工。要想對員工進行有效的激勵，需要在工作本身的激勵因素上（包括成就、賞識、成長和發展的機會等）下功夫。然而，一直以來我國基層公務員激勵機制在保健因素和激勵因素方面都有所欠缺。

（1）保健因素中的薪酬激勵缺位僵化

薪酬是基層公務員工作回報的重要組成部分，它不但直接影響到基層公務員隊伍的穩定性、基層公務員工作的積極性、公共行政管理的效率和公正性[8]，而且是導致基層公務員付出與回報的失衡的一個重要誘因。長期以來，我國基層公務員的薪酬制度存在著諸多問題。一是基層公務員薪酬水平總體偏低。從國際理論和實踐來看，公務員薪酬水平橫向對比對象是社會平均工資或國有企業職工平均工資。在實際情況中，其他部門人員的收入水平隨著我國經濟的高速發展已得到較大幅度的提高，而一些地區基層公務員的收入卻長期處于低位。[9]特別是條件艱苦、環境惡劣的基層公務員，其崗位價值體現不足。二是基層公務員薪酬的結構不合理。從基層公務員薪酬結構來看，職務和級別工資所占比率比較低，而各項津貼補貼所占比率則比較高，且津補貼所占工資總收入比例各地差異懸殊。1993年的公務員工資改革確定了職級工資由中央政府支付，而津貼補貼由地方政府財政自由安排。設立津貼補貼制度的目的在于平衡各地區自然資源狀況或經濟發展水平的差異，然而，現在卻成為某些地方或部門“自肥”的工具。[10]公平的要求決定了基層公務員不僅關心自己的工資水平，也關心和自己處于同等付出水平的他人的工資。由津貼補貼制度引發的同崗不同地區間的或同城不同崗位間的基層公務員收入差距如果過大，基層公務員便會產生一種相對剝奪感，心理失衡。三是基層公務員績效考核制度不完善，獎金激勵作用有限。雖然考核成績與獎懲掛鉤在我國公務員法中有所提及，但實際上由于具體實施過程遇到阻礙和實施力度等原因使其并不能與薪酬相掛鉤?；鶎庸珓諉T的年終考核絕大部分考核結果都是稱職以上，考核結果沒有區分度，個體的付出沒有得到應有的認可。這就導致了有些工作能力差、熬年頭的人，與那些兢兢業業做事情的人享受同樣的待遇，這無疑會挫傷后者的工作積極性，讓其感覺“不公平”。既然薪酬回報與個人的付出不相關，大部分理性經濟人便會選擇消極怠工，而這種不良的心理工作環境無疑會加劇個體的職業倦怠。

（2）激勵因素中的晉升激勵虛化

由于職位和權力可以為公務員開辟更廣闊的發展空間，決定或帶來相關利益，公務員的職位期待或權力需要遂成為公務員最主要的心理需要[11]，晉升對于基層公務員也是最具吸引力的“回報”。然而，我國金字塔式的政府組織結構升遷職位有限，基層公務員的晉升又缺乏統一、明確的標準，加之民主監督和法律保障不到位，“跑官要官”、“帶病提職”、任人唯親、拉幫結派等不正之風屢禁不止。官帽“僧多粥少”，晉升“回報”可望而不可求。不少優秀的基層公務員只能在科員、辦事員這樣較低的職位走完職業生涯，對職業前景的消極預期在一定程度上誘導了基層公務員職業倦怠的產生。

2.偏低的社會公眾信賴度削弱了基層公務員的個人成就感

查爾斯·霍頓·庫利認為，他人對自己的態度和評價是反映自我的一面鏡子，個人通過這面鏡子認識和把握自己。由于公務員崗位所創造的價值不能直接用經濟效益來衡量，社會公眾作為行政相對人，其對于基層公務員的態度和評價便是一面重要的幫助基層公務員認識自身職業價值的鏡子，也是衡量公務員的付出與回報是否對等的關鍵。

長期以來，基層政府中存在的“門難進，臉難看，事難辦”現象飽受社會詬病；“一杯茶、一根煙、一張報紙看半天”的刻板印象，讓公務員群體倍受輿論譴責。而近年來一些“官二代”負面新聞的報出，加之“老虎”、“蒼蠅”等腐敗官員的頻現，社會上更是產生了一種“仇官”心理，政府公信力每況愈下。面對熱點事件，只要是涉官、涉權的都會出現“不信—不信—就是不信”的怪圈，部分老百姓成了“老不信”。這使得基層公務員的公共形象和社會職業聲望受到了嚴重影響?；鶎庸珓諉T努力工作卻得不到社會公眾的支持，較低的社會公眾信賴使其極易陷入個人成就感危機，難免產生職業倦怠。

五、預防和紓解中國基層公務員職業倦怠的對策建議

（一）加強基層公務員自身建設

一方面，基層公務員應建立正確的職業期待，樹立正確的職業價值觀，摒棄“官本位”的狹隘意識，堅持“民本位”的服務意識。弗雷德里克森認為：“如果公共管理者是代表性公民，那么他們的角色就會有細微的而且是重要的差異；這樣的人會少一些高人一等的優越感和傲慢，而更多一些民主和信任感”。[12]基層公務員作為代表性公民，應樹立“服務導向”的新理念,以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標和考量[13]，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

另一方面，不破不立，基層公務員應擺脫以往的思維和行動慣性，與時俱進，樹立終生學習的觀念，培養終生學習的能力，及時更新知識技能，轉變工作理念，敢于探索、善于創新，以此來適應轉型期的各種新要求。此外，基層公務員應不斷提高和改進溝通技巧，改善其在民眾心里的形象。特別是在互聯網快速發展的自媒體時代，基層公務員應拓寬溝通渠道，積極利用微博等新媒體加強與社會公眾的雙向溝通交流，提高政府的回應力，建立良好的社會支持。

（二）優化組織制度設計

其一，完善激勵機制，激發組織活力。首先，應完善我國基層公務員績效考核制度，這不僅是保障組織公平的重要手段，也是有效激勵的前提。把績效考核做實做好要明確考核標準，科學量化指標，建立多重評估體制并完善考核結果公示與反饋機制。通過把考核結果與錄用、晉升、工資福利、獎金等掛鉤，使得基層公務員在付出得到科學、公正評價和應有回報的同時，了解自己在工作中的不足，促使其主動提高自身能力與素養，提高行政效率。其次，應建立科學的激勵機制，這是有效預防職業倦怠的重要保障。一方面，要健全基層公務員薪酬制度。推進薪酬制度改革重點在于調整工資結構，降低津貼所占比例，縮小地區、部門間工資差距，適度提高基層公務員待遇，建立公務員薪酬水平的平衡比較機制和正常增資機制。另一方面，要積極完善基層公務員的晉升制度。隨著《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的建議》（以下簡稱《建議》）的出臺，我國公務員制度實現了又一創新。《建議》開辟了職級晉升道路，讓那些不能晉升職務的公務員能夠通過晉升職級，獲得合理的待遇和尊嚴。政府只有不斷完善基層公務員職業晉升體系，拓寬職業晉升渠道，才能發揮晉升激勵的應有作用，使政府部門的活力得以保持。

其二，完善基層公務員選拔機制，引入動機測評。當前，我國基層公務員選拔機制注重考查報考者的行政能力，缺少對于報考動機的測評?；鶎庸珓諉T需要公共服務動機。公共服務動機是一種促使個體為公眾服務、維護公共利益的內驅力，能引導基層公務員成為一個合格的“公共人”。相關研究也表明，高公共服務動機的個體比其他人更傾向于選擇到政府部門工作，這些人一般績效更高，一旦在政府部門工作更傾向于對非功利性激勵作出反應。[14]因此，基層公務員選拔機制應以報考者的動機測評作為基礎性工作，嚴把入口關，選拔具有公共服務動機的人才，提高基層公務員隊伍的素質與行政倫理道德水平。

（三）實現社會對基層公務員群體的合理期望

基層公務員被寄予殷切的期望雖無可厚非，但社會公眾應正確認識公務員這一職業。基層公務員雖執掌公共權力，但其還擔負著管理社會公共事務，為民眾提供公共產品和公共服務的責任。基層事務繁雜瑣碎，其內心承受著很多壓力。不可否認，當前我國基層公務員隊伍確實存在一批撞鐘度日，不求有功但求無過，甚至以權謀私的人，但兢兢業業工作在崗位上的基層公務員卻占了大多數。如果沒有他們的辛勤付出，服務型政府的打造也只能是空談。再者，拋開公共人的角色，基層公務員也和所有社會公眾一樣是享有公民權利的“普通人”，他們也需要尊重、理解和支持。因此，社會公眾應建立對基層公務員的合理期望，破除對于基層公務員的刻板印象，建立良好的基層公務員社會支持體系。對于基層公務員做的好的地方社會公眾要給予認同和支持，尊重基層公務員的勞動成果；對于存在問題的地方則應主動“發聲”，積極行使“主人翁”的權利。

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D630.3

A

1007-9106（2017）05-0077-06

*本文為國家社會科學基金（12BZZ052）“我國海洋環境管理運行機制構建研究”的階段性成果。

呂建華（1964—），女，博士，中國海洋大學法政學院教授，碩士生導師，研究方向為海洋行政管理、公共部門人力資源管理、行政倫理；羅穎（1993—），女，中國海洋大學法政學院2015級行政管理專業研究生。