論政黨協商的雙重屬性與內在張力

肖建平

（湖北省社會主義學院，武漢430062）

論政黨協商的雙重屬性與內在張力

肖建平

（湖北省社會主義學院，武漢430062）

中國政黨多黨合作制度的包容性決定了政黨協商同樣會兼具多重屬性，具體體現為大眾民主屬性和精英民主屬性。而政黨協商的雙重屬性決定了政黨協商在制度設計與實踐運行中存在內在張力：制度設計與實際功能之間的矛盾、黨委期待與民主黨派參政議政能力之間的矛盾、民主黨派參政議政意愿與黨委現實態度之間的矛盾。在開展政黨協商時，要合理調適政黨協商的雙重屬性，確保二者之間的平衡協調：堅持政黨協商的大眾民主屬性，擴大民主黨派的政治參與度；發揮政黨協商的精英民主屬性，提升民主黨派的參與實效；根據實際條件，選擇差別化的政黨協商發展模式。

政黨協商；雙重屬性；內在張力；差別化發展

近年來，政黨協商日漸成為中國政治的熱點和亮點。中國共產黨十八大、十八屆三中全會相繼對社會主義協商民主及政黨協商的發展進行了戰略部署，提出了 “廣泛多層制度化”的發展理念。 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》《關于加強社會主義協商民主的實施意見》《關于加強政黨協商的實施意見》以及 《中國共產黨統一戰線工作條例 （試行）》等政策、條例相繼出臺，從頂層設計層面對政黨協商進行了制度部署。在政黨協商的地方實踐中，許多地方紛紛制定了政黨協商規程，出臺了政黨協商年度工作計劃，雙月座談會更是成為政黨協商的一張亮麗名片，政黨協商正成為中國一種新的民主政治形式而蓬勃發展。盡管政黨協商承擔了過多的期待與希冀，地方層面的政黨協商實踐卻碰到了諸多難題，尤其是 “上熱中溫下冷”的局面，其來有自。造成這一局面的原因是什么？為此，重新審視政黨協商的內在屬性，有利于探尋其中深層次的原因，破解政黨協商發展中的難題，為政黨協商健康發展提供理論支持。

一、中國政黨制度的包容性

中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。作為國家的一項基本政治制度，中國多黨合作制度規定了中國共產黨和各民主黨派在國家政治生活中的地位、作用和相互關系，這是政黨協商存在和發展的制度依據。

從歷史形成來看，民主黨派成立之初，其社會基礎是民族資產階級、城市小資產階級以及同這些階級相聯系的知識分子和其他愛國分子，有著反帝、愛國、民主的政治要求，是中國社會的進步力量。中國共產黨與各民主黨派在爭取民族獨立與人民解放的過程中建立了親密的合作關系，為實現中國的和平、民主而共同奮斗。在抗日民族統一戰線和人民民主統一戰線形成與發展以及協商建國的歷史進程中，就蘊含著中國政黨制度巨大包容性的制度基因。建國之后以至新世紀新階段以來，各民主黨派作為各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟，將各方面力量凝聚在中國共產黨的領導下，共同致力于中國特色社會主義事業，體現了中國政黨制度的廣泛覆蓋性和巨大包容性。

從制度內涵和外延來看，其一，“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”的中國多黨合作制度的基本內涵規定了中國共產黨依法執政，各民主黨派依法參政，跳出了西方國家競爭性政黨制度的排斥性，體現了執政黨與參政黨合作共存的包容性。其二，中國共產黨與各民主黨派的合作具有豐富的內容——政治協商、參政議政、民主監督，這體現了合作內容的廣泛性。其三，中國多黨合作制度與人民代表大會制度相適應，實現人民當家作主，而不是少數人的民主，這體現了中國政黨制度在中國政治制度體系中的兼容性。

從功能價值來看，中國首創的多黨合作和政治協商這樣一種新型政黨制度，其價值和功能主要體現在政治參與、利益表達、社會整合、民主監督和社會穩定上。在這一政黨制度下，對執政黨來說，兼有代表最廣大人民群眾根本利益的政治屬性和黨員先進性所體現的精英性。對參政黨而言，在政治屬性上體現為代表性。民主黨派作為 “參與性政策主體”“是作為體制內政治主體深度介人和直接參與到國家政權建設和公共政策過程之中”［1］。民主黨派代表所聯系部分群眾的利益和聲音，即在多黨合作和政治協商的政治框架下，經過充分的政治協商，既尊重了多數人的意愿，又照顧了少數人的合理要求，實現不同利益的協調與整合，確保社情民意進入黨和政府的決策之中。在實踐屬性上則體現為專業性。民主黨派歷來具有精英薈萃、智力密集的傳統優勢。中國共產黨十八屆三中全會在提出構建程序合理、環節完整的協商民主體系時，尤其強調要 “加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，從政策導向層面來看，民主黨派承擔著 “智囊團”的功能。以此而言，中國政黨制度從功能和價值層面充分體現了制度的包容性。

二、政黨協商的雙重屬性

中國政黨制度的包容性決定了依托這一制度而運行的政黨協商同樣會兼具多重屬性，政黨協商的多重屬性是政黨制度包容性的具體呈現。

將政黨協商定性為中國特色社會主義協商民主的重要形式和中國特色社會主義協商民主的政治優勢，這一點在學界已達成共識。但這些抽象而宏觀的論述，未能從更深的層面把握政黨協商的獨特內涵，因而不足以全面而準確地揭示政黨協商的內在屬性。也有少數研究者試圖從政黨協商的內在屬性入手，以準確闡釋政黨協商的全貌。有學者指出，政黨協商具有兩大基本屬性——統一戰線屬性和新型智庫屬性，這兩重屬性決定了政黨協商具有多重功能：精英吸納、決策咨詢、政治參與、利益表達和社會整合五大功能［2］。筆者認為，僅從功能層面界定政黨協商的多重屬性是不全面的，還應從政黨協商所依托的制度內涵、運行的內在機理、功能價值等多維度審視其內在屬性。具體而言，政黨協商這一協商民主形式體現了大眾民主屬性和精英民主屬性，是民主集中制的又一表現。簡言之，政黨協商具有大眾民主與精英民主的雙重屬性。

（一）政黨協商的大眾民主屬性

從大眾民主的角度看，政黨協商體現了一定的代表性。民主黨派作為各自所聯系的社會群體的代表，“既參與公共利益的表達，又代表本黨派成員和各自所聯系群體的具體利益”［2］。在中國社會結構和利益結構分化的背景下，客觀上存在著利益主體與利益訴求的多樣性，而民主黨派作為一部分社會主義勞動者、社會主義建設者和社會主義愛國者的聯盟，則勢必既代表這部分群體參與國家治理與公共利益的表達，又代表其所聯系群體的聲音。這一利益表達功能，是大眾民主的具體呈現。也有研究者提出了 “協助代表人民利益”這一代表性的觀點，內涵有三點：一是民主黨派反映表達自己成員及所聯系群體的具體利益要求；二是民主黨派協助弱勢群體等其他社會群體表達具體利益要求，民主黨派在代表弱勢群體等其他社會群體具體利益上處于輔助這些群體的地位；三是民主黨派協助中共代表中國最廣大人民的根本利益，民主黨派在代表最廣大人民的根本利益上處于輔助中共的地位。“協助代表人民利益說”認為民主黨派在人民的根本利益、具體利益表達上所處的地位，是協助中國共產黨代表人民根本利益，協助其他社會群體代表他們的具體利益［3］。但是，不管是傳統的政策取向和觀點，也不管是 “協助代表人民利益”說，這背后隱藏著一個毋庸置疑的問題，即民主黨派代表著社會部分群體的利益和聲音，通過政黨協商的平臺，使這一群體的利益和聲音納入黨和政府的決策范疇，整合各方面利益訴求，團結各種社會力量，凝聚社會共識，形成政治認同，以實現有效的國家治理。這一切都充分體現了大眾民主的特色，即中國政治及其發展是面向人民群眾的，社會主義民主政治就是要貫徹人民當家作主這一立國之本的。所以說，政黨協商具有大眾民主的屬性。

（二）政黨協商的精英民主屬性

政黨協商從參與主體來說，體現了精英民主的屬性。從中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的產生及確立來說，該制度本身就是精英民主的具體體現。在政黨協商產生及成長的歷史階段，在中國政壇留下佳話美談的民主黨派成員參政議政的經驗表明，政黨協商是精英民主在當代中國的具體體現。無論是 “窯洞對”還是協商建國，中國共產黨在建立統一戰線的基礎上，將社會賢達及各界精英納入新中國的政治體系，都體現了中國精英民主的特色。“精英吸納功能是政黨協商的統一戰線屬性的體現。”［2］新時期以來，隨著老一輩民主黨派人士的離去，政黨協商在發展中仍然體現了精英民主的延續。在政黨協商的過程中，參政黨扮演著新型智庫的角色，承擔著決策咨詢功能，執政黨在經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題上，在決策之前和決策實施之中向參政黨進行決策咨詢，既凸顯了參政黨在中國政治生活中的重要作用，又推進了執政黨重大決策的民主化、科學化。這一政治過程，充分反映了政黨協商的精英吸納、決策咨詢功能，具有鮮明的精英民主的特色。

政黨協商的雙重屬性決定了政黨協商在制度設計與實踐運行中存在內在張力。為此，必須從政黨協商的雙重屬性上準確把握民主黨派參與政黨協商的政治方向與發展趨勢。

三、政黨協商的內在張力

近年來，我國從政策和實踐層面對政黨協商做了大量的嘗試與探索，希望以政黨協商助推社會主義協商民主順利發展。但是從對政黨協商的政策定位及實踐效果方面的分析中可以發現，政黨協商在政策層面與實際運行中存在一定落差，在黨委和政府對待政黨協商的態度與舉措上，在民主黨派的認知與參與上，在政黨協商中存在一定的張力。這一內在張力，其深層次的原因，在于對政黨協商的大眾民主屬性與精英民主屬性之間的認識與行為選擇的分歧之上。

（一）制度設計與實際功能之間的矛盾

從制度設計的層面來看，執政黨基于 “協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”的認知，試圖構建 “廣泛多層制度化發展”的協商民主體系。政黨協商作為社會主義協商民主的重要組成部分，政策層面將其視為六大協商體系之一。十八屆三中全會確立的 “堅持協商于決策之前和決策實施之中”，以及在協商民主體系下要 “加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，這一系列的文件論述，表明執政黨在政策選擇層面賦予政黨協商兩種功能，既要實現大眾民主，讓政黨協商體現黨的群眾路線，支持民主黨派在政黨協商中積極表達特定群體的訴求與聲音，監督黨和政府的政策實施，以期匯聚力量，形成社會整合力，又要實踐精英民主，支持民主黨派在政黨協商中積極建言獻策，起到決策咨詢作用，以優化決策、改進工作。而在政黨協商的實踐運行中，在中央層面的政黨協商，盡管也要反映群眾利益訴求，追求大眾民主的功能，但不可否認的是，其精英民主的屬性更加明顯；在地方層面的政黨協商，由于各種因素的合力，地方在推行政黨協商方面，則游移于大眾民主與精英民主之間，尤其是在市級和縣級層面，其精英民主的屬性盡管也得到一定程度的體現，但由于民主黨派人才的局限性及參政議政能力的限制，其更多地呈現出大眾民主的屬性，而地方黨委和政府與民主黨派無論在態度和行為選擇上，不可避免地產生較大落差，從而造成對于如何推進政黨協商的選擇上，態度模糊，思路不清，措施不力。在政策選擇與實際功能之間的這種矛盾，正好解釋為什么政黨協商發展中呈現出 “上熱中溫下冷”的局面。

（二）黨委期待與民主黨派參政議政能力之間的矛盾

近年來，從中央到地方層面，在政黨協商方面均進行了大量嘗試，尤其是地方，政黨協商的各種模式競相迸發，比如武漢市的雙月座談會堅持了30多年。由于區域發展不平衡，地方黨委和政府結合本地實際，創新發展政黨協商，促進了政黨協商的制度化、規范化和程序化運行。但是，許多地方黨委和政府在政黨協商的實踐中也遇到了難題。如，地方黨委和政府按照中央政策的規劃和部署，滿懷期待，積極推進政黨協商，但由于地方民主黨派人才匱乏，從而在參政議政能力方面略顯不足，造成黨委和政府的積極性受挫。筆者在調研過程中發現，市級層面對此反響尤為強烈。市級黨委和政府期待甚多，但是由于高端人才十分稀缺，在可供發展的有限的高學歷人才隊伍里，民主黨派吸納能力有限，造成黨派高端人才儲備不足，影響了民主黨派參政議政能力的提升。同時，在現有成員范圍內，由于受專業和工作崗位等因素影響，在政黨協商中，針對協商內容，難以提出有效的對策或建議，反過來又影響了黨委和政府對政黨協商的熱情。于是，黨委期待與民主黨派參政議政能力之間的矛盾凸顯出來，而這一矛盾進而引發了下一個問題，即民主黨派參政議政意愿與黨委現實態度之間的落差。

（三）民主黨派參政議政意愿與黨委現實態度之間的矛盾

新時期以來，民主黨派成員的參與意識不斷增強，在全國推進政黨協商的熱潮中，他們有意愿積極投身其中，行使參政議政的政治權利。但是，由于受協商能力的限制，他們在政黨協商中的作用與地位未能得以充分展現，黨委和政府因此呈現出來的某種程度的消極態度，又使政黨協商的推進有所不足，進而引發民主黨派成員態度的變化。可以說，民主黨派參政議政意愿與黨委現實態度之間形成一定程度上的距離感，這正是政黨協商雙重屬性作用的結果，即在現實條件下，地方政黨協商在走大眾民主的路子還是走精英民主的路子之間存在認知與選擇上的模糊而造成的結果。

因此，在地方層面的政黨協商中，某種程度上陷入了這樣一個怪圈：制度設計——參政能力所限——黨委和政府推進模式上的游移——民主黨派參與政黨協商的訴求得不到較好滿足。這一困境正是基于對政黨協商雙重屬性認識與選擇上的模糊或不確定而產生的。政黨協商由于其雙重屬性而造成一定的內在張力，這一張力，將是我們健全和完善政黨協商制度、推進和發展政黨協商的邏輯起點。

四、合理調適雙重屬性，差別化發展政黨協商

基于政黨協商的雙重屬性和內在張力，筆者認為，在發展政黨協商時，要正確處理好政黨協商的大眾民主屬性和精英民主屬性之間的關系，確保二者之間的平衡協調；根據本地實際，可以有所側重，選擇適合本地經濟社會發展的政黨協商模式。處理好這二者的關系，才能更好地堅持政黨協商的政治方向，確保政黨協商健康有序發展。

（一）堅持政黨協商的大眾民主屬性，擴大民主黨派的政治參與度

現代政治是大眾民主，人民民主是社會主義的生命。政黨協商是人民民主的重要內涵，是大眾民主的有機組成部分。堅持政黨協商的大眾民主屬性，首要的就是讓民主黨派參與到政黨協商中來，發揮民主黨派表達特定群體的利益訴求的功能，對接黨和政府的決策過程。在政黨協商的地方實踐中，在黨派人才有限的地方，不必苛求政黨協商的精英民主屬性。黨委要積極支持民主黨派參與政黨協商，將政黨協商提上黨委和政府的重要議事日程，確保政黨協商成為黨委和政府常態化的決策機制之一，推動政黨協商制度化、規范化、程序化發展。讓民主黨派參與到政黨協商中來，彰顯政黨協商的大眾民主屬性，這一點就可以大有作為。

（二）發揮政黨協商的精英民主屬性，提升民主黨派的參與實效

中國民主政治發展走的是漸進式發展道路，在這一過程中，有利于保持改革發展穩定三者之間的平衡和協調，有利于最大限度地避免民主政治探索過程中的失誤與陷阱。可以說，精英民主是中國民主政治發展難以逾越的階段。實踐證明，政黨協商是適合中國具體國情和政治制度的精英民主的有效實現形式，是統一戰線和國家治理現代化的連接點。通過政黨協商，廣泛整合力量，把不同的思想觀念、價值取向、行為方式和利益要求整合起來，多渠道匯集民意，通過協商、對話、溝通、交流，吸收民主黨派的真知灼見，凝聚成共謀中國特色社會主義建設大業的共同推力。地方各級黨委和政府應根據需要，健全體制，形成機制，定期開展政黨協商，就有關重大政策措施和關系國計民生的重大建設項目等，聽取民主黨派意見建議。可以以民主黨派成員和無黨派人士為主體，組建黨外人士人才庫，聘任政府參事，發揮他們建言獻策、決策咨詢的作用。同時，民主黨派要積極加強自身建設，提高 “五種能力”，從 “基于價值認同的政治把握能力、基于政黨本質的利益代表能力、基于政治定位的決策參與能力、基于目標指向的團結合作能力”［4］著手，發揮民主黨派智力密集、人才薈萃的精英屬性，切實提升政黨協商能力，增強政黨協商實效，助推政黨協商健康發展。

（三）根據實際條件，選擇差別化的政黨協商發展模式

開展政黨協商，既要體現制度設計和政策要求的普遍性，也要體現因地制宜的特殊性，不能搞“一刀切”“一窩蜂”的發展模式。發展不均衡是當代中國的客觀國情，正視這一客觀現實是有效推動政黨協商的基本前提。在參政黨人才相對密集的地方，可以在充分發揮政黨協商大眾民主屬性的基礎上，廣泛聽取社情民意，推動社情民意進入黨和政府的決策和實施過程，以凝聚共識；同時，又可通過實質性的決策咨詢，發揮參政黨精英薈萃的人才優勢，以優化決策。在參政黨人才相對缺乏的地方，尤其是市級和縣級層面的政黨協商，在服務決策這一功能難以實現或實施效果不顯著的情況下，則可以選擇發揮政黨協商代表性功能的發展模式，鼓勵民主黨派將社情民意傳導進入決策系統。至少來說，政黨協商作為一種新的權力運行模式，對權力運行具有客觀約束作用，對黨和政府的決策來說具有規范功能，有助于黨和政府的決策更好地體現社情民意。

政黨協商是中國多黨合作事業發展的需要，是民主政治建設的重要內容。發展政黨協商，不能因其大眾民主屬性而否定其精英民主屬性，也不能因其精英民主屬性而否定其大眾民主屬性，片面地堅持政黨協商的某一方面，都不是發展政黨協商的政策本意所在。在堅持二者平衡的基礎上，調適大眾民主和精英民主的雙重屬性，創造性地探索差別化的政黨協商模式，促進政黨協商健康發展，是堅持政黨協商正確政治方向和良性運轉之所需。

［1］黃天柱.參與性政策主體：民主黨派在中國公共政策過程中的制度定位新探［J］.政治學研究，2013（02）：20-28.

［2］宋儉.關于政黨協商若干理論問題的思考［J］.中國政協理論研究，2015（01）：28-33.

［3］朱世海.協助代表人民利益——關于民主黨派代表性問題的實證研究［J］.探索，2009（04）：69-72.

［4］吉秀華.提升參政黨協商能力的理論思考與路徑選擇［M］//黃利鳴.湖北省社會主義學院2016年招標課題論文集.武漢：湖北人民出版社，2017：168.

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.05.020

D665

A

1672－0911（2017）05－0020－05

2017-05-31

肖建平 （1981-），男，湖北省社會主義學院教師。

（責任編輯：周 鳳）