官僚制組織邊界變化及其實(shí)質(zhì)

苗俊玲

（燕山大學(xué) 河北秦皇島 066004）

官僚制組織邊界變化及其實(shí)質(zhì)

苗俊玲

（燕山大學(xué) 河北秦皇島 066004）

任何組織都有邊界，官僚制組織也不例外。邊界是使組織區(qū)別于其他組織和環(huán)境的特質(zhì)。官僚制組織雖然從其產(chǎn)生之日起就是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，有著較穩(wěn)定的邊界；但是隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，官僚制組織由于受到信息技術(shù)、組織管理方式和組織任務(wù)的變化也使其邊界處于變化之中。官僚制組織邊界的變化表明組織對(duì)靈活性和穩(wěn)定性的追求，從而激發(fā)其生命力。

官僚制組織 組織邊界 新公共管理

一、官僚制組織邊界的概念及屬性

雖然對(duì)組織理論的研究始于20世紀(jì)中葉，但是組織的產(chǎn)生可謂是年代久遠(yuǎn)。每個(gè)組織都有自己的邊界，這是公認(rèn)的事實(shí)。霍爾明確地指出了組織邊界的存在。“邊界的概念暗示著有些東西是位于組織之外的——這就是組織環(huán)境，當(dāng)代組織理論的一大研究焦點(diǎn)。”[1](P35)“組織是有相對(duì)明確的邊界、規(guī)范的秩序（規(guī)則）、權(quán)威級(jí)層（等級(jí)）、溝通系統(tǒng)及成員協(xié)調(diào)系統(tǒng)（程序）的集合體……”[1](P35)根據(jù)主流的組織理論的基本原理,組織邊界往往被描繪成一個(gè)組織終止的地方和該組織所處的環(huán)境開(kāi)始的地方。[2](P118)朱敬恩認(rèn)為“邊界”一詞在漢語(yǔ)詞典中的意思是：地區(qū)和地區(qū)之間的界限。“界限”一詞的意思又有三種：一是“兩個(gè)地區(qū)分界的線”；二是“不同事物的分界”；三是“界限，即某些事物的邊緣、盡頭、限度等”。[3]根據(jù)各位學(xué)者對(duì)組織邊界的界定，可以看出組織邊界是其與他組織和周圍環(huán)境區(qū)分開(kāi)來(lái)的特質(zhì)或?qū)傩浴＝M織通過(guò)邊界來(lái)確定其核心任務(wù)。

從靜態(tài)的角度來(lái)看，組織邊界通常被劃分成四類：垂直邊界。這集中體現(xiàn)為等級(jí)制度的存在。水平邊界：即行政組織內(nèi)部各職能部門的劃分；外部邊界：行政組織與其他行業(yè)的關(guān)系；地域邊界：行政組織的實(shí)體位置。從靜態(tài)的角度看，組織的邊界是固定的，不存在模糊不清的地方。但是從實(shí)際來(lái)看，組織的邊界是變動(dòng)的、模糊不清的。也就是說(shuō)，僅從靜態(tài)的角度來(lái)劃分組織邊界是不夠的或者說(shuō)將組織邊界的確定看成是靜態(tài)的將無(wú)法概括組織邊界的實(shí)質(zhì)。朱敬恩認(rèn)為，組織邊界是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它的確定是一個(gè)目標(biāo)、能力和環(huán)境三者逐漸匹配的過(guò)程，這個(gè)匹配過(guò)程使組織邊界的確定成為一個(gè)動(dòng)態(tài)的流動(dòng)的過(guò)程。湯普森認(rèn)為組織面臨的任務(wù)環(huán)境的復(fù)雜性會(huì)迫使組織擴(kuò)展邊界來(lái)處理相應(yīng)的事務(wù)，“任務(wù)環(huán)境越是異質(zhì)，則對(duì)組織會(huì)造成越多的約束。在任一情況下，理性的組織都必須根據(jù)適應(yīng)性活動(dòng)的必要的量和范圍來(lái)設(shè)置邊界，并且通過(guò)建立專業(yè)化的結(jié)構(gòu)部門，在一個(gè)有限的約束集內(nèi)應(yīng)對(duì)有限范圍的偶然事件。”[4](P85)湯普森認(rèn)為組織的邊界必然是隨著任務(wù)環(huán)境的變動(dòng)而變化。因此，組織的邊界確定是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。

官僚制組織是人類歷史上的一種典型形態(tài)，它以政府組織為代表，盡管官僚制組織在古代就已存在，但是本文論述的是現(xiàn)代官僚制組織，即經(jīng)過(guò)韋伯總結(jié)概述的官僚制組織。官僚制組織自從誕生以來(lái)就因其金字塔式的科層結(jié)構(gòu)而成為政府行政管理的唯一結(jié)構(gòu)形式。丹尼爾雷恩對(duì)官僚制組織的結(jié)構(gòu)特征概括如下：1.實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)分工，明確規(guī)定每一個(gè)成員的權(quán)力和責(zé)任，并使之合法化。2.各種公職或職位按權(quán)力等級(jí)組織起來(lái)，形成一個(gè)指揮鏈或等級(jí)原則。3.根據(jù)通過(guò)正式考試或者培訓(xùn)和教育而獲得的技術(shù)資格來(lái)挑選組織中所有的成員。4.所有擔(dān)任公職的人都是任命的，而不是選出來(lái)的。5.行政管理人員領(lǐng)取固定的“薪金”，他們是“專職的”公職人員。6.行政管理人員不是他所轄的那個(gè)企業(yè)的所有者。7.行政管理人員要遵守有關(guān)他的官方職責(zé)的嚴(yán)格規(guī)則、紀(jì)律和制約。[5](P256-257)從官僚制組織的社會(huì)地位來(lái)看，它是社會(huì)組織普遍應(yīng)用的一種形式；從組織的發(fā)育來(lái)看，它是迄今為止發(fā)育最為成熟的組織形式；從規(guī)范化來(lái)看，它有嚴(yán)密的等級(jí)體系和規(guī)則體系，是最為規(guī)范化的組織。這種組織形式為工業(yè)社會(huì)創(chuàng)造了極高的效率，適合于政府職能相對(duì)簡(jiǎn)單，公眾的服務(wù)要求相對(duì)單一，社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢的狀況。官僚制組織依靠其高效、穩(wěn)定而獲得了極高的社會(huì)地位。

官僚制組織作為組織的一種，它也是有邊界的。從官僚制組織的論述中可以總結(jié)出這種組織邊界的特征：第一，官僚制組織內(nèi)部有明確的權(quán)力等級(jí)，人員領(lǐng)取固定的薪金，通過(guò)考試來(lái)選拔官僚。這可以說(shuō)是官僚制組織的邊界，這使官僚制與企業(yè)相區(qū)別，企業(yè)以營(yíng)利為目的，沒(méi)有明確的權(quán)力等級(jí)。第二，官僚制組織的邊界是較為穩(wěn)定的。官僚制組織邊界的存在直接導(dǎo)致了組織的封閉性，也使其與其它的組織形式相區(qū)別。

官僚制組織邊界的存在使其具有自主性和獨(dú)立性。“管理學(xué)視野中的邊界，就是組織邊界——任何社會(huì)組織都有一條并不嚴(yán)格的界線將組織與其社會(huì)環(huán)境分離開(kāi)來(lái)。它有兩個(gè)基本作用：一是過(guò)濾作用，將組織的投入與產(chǎn)出進(jìn)行篩選；二是緩沖作用，使組織免受環(huán)境的干擾而保持某種自主性和獨(dú)立性。因此，組織邊界在一定程度上規(guī)定了組織的范圍、職能及作用領(lǐng)域。”[6]在現(xiàn)代官僚制的發(fā)展歷程中，我們看到了對(duì)官僚制的種種責(zé)罵，政府的種種超作為、亂作為和不作為現(xiàn)象導(dǎo)致了政府公信力的下降。其實(shí)，對(duì)政府的埋怨也表明了政府的職責(zé)范圍的模糊，很大程度上政府對(duì)自身的職責(zé)范圍并不清楚，也就是說(shuō)政府職責(zé)的邊界無(wú)法準(zhǔn)確界定。這說(shuō)明了在社會(huì)環(huán)境的多變情況下，將官僚制組織作為一個(gè)靜態(tài)系統(tǒng)來(lái)看待已不合時(shí)宜，它是一個(gè)與外界交流資源和信息的系統(tǒng)，也是隨著環(huán)境變化而變動(dòng)其職能和邊界的系統(tǒng)。因此，看到官僚制組織邊界的變化才是理解官僚制組織的根本。

二、官僚制組織邊界變化的影響因素

（一）信息技術(shù)拓展了官僚制組織的邊界

信息技術(shù)的出現(xiàn)直接拓展了官僚制組織的邊界，使人們誤以為組織與社會(huì)之間沒(méi)有界限了。在信息技術(shù)的背景下，它直接沖擊官僚制組織的有形的實(shí)體的邊界，使官僚制組織邊界模糊。

官僚制組織典型的辦公方式是在固定的場(chǎng)所通過(guò)固定的人員實(shí)現(xiàn)其常態(tài)化的運(yùn)作。但是信息技術(shù)的出現(xiàn)改變了政府的靜態(tài)化的工作方式。信息技術(shù)在政府內(nèi)部和外部創(chuàng)造了四通八達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，政府將重要的信息通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)公之于眾，使政府沖破了固定的場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)的全方位的滲透。現(xiàn)在人們要了解政府動(dòng)態(tài)不用親自跑到政府大院來(lái)打問(wèn)，也不用通過(guò)閱讀報(bào)紙來(lái)找到政府的動(dòng)態(tài)。只要打開(kāi)電腦，移動(dòng)幾下鼠標(biāo)，政府辦公的一切信息就會(huì)跳入眼簾。在信息技術(shù)出現(xiàn)之前，政府是神圣的，老百姓對(duì)政府的了解也是非常少的，但是信息技術(shù)的出現(xiàn)打破了政府的神秘面紗，人們對(duì)政府的了解也逐漸增多，政府的管理者角色已然成為服務(wù)者角色。政府辦公方式的變化或者說(shuō)人們獲取政府信息的方式使人們感覺(jué)到靠圍墻來(lái)圈定的政府邊界不存在了。

近年來(lái)各地政府門戶網(wǎng)站的建立更是實(shí)現(xiàn)了政府職能部門辦公的一體化。人們只要去政府的門戶大廳就可以辦理相關(guān)的多項(xiàng)業(yè)務(wù)。這使人們感覺(jué)到政府內(nèi)部“柏林墻”的倒塌。人們常說(shuō)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門林立，辦事效率低下。但是“柏林墻”的倒塌使政府實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫隙辦公。也就是說(shuō)政府通過(guò)部門邊界的拆除實(shí)現(xiàn)了整體化的運(yùn)作方式。這種整體化的運(yùn)作對(duì)人們傳遞的是持續(xù)一致的信息，它打破了原來(lái)部門零碎信息的傳遞，而是以整體的連貫一致的形象呈現(xiàn)在人們面前。在門戶網(wǎng)站面前，人們感受到的是一體化的運(yùn)作方式，感受到的是部門邊界的拆除，感受到的是一體化的組織邊界。

信息技術(shù)不僅創(chuàng)造了一體化的組織邊界，而且直接模糊了組織邊界。政府門戶網(wǎng)站的建立只是讓人們感覺(jué)到組織之間的整合，感受到的組織內(nèi)部邊界的拆除。而政務(wù)微博的開(kāi)通直接為民眾參政議政提供了便捷的渠道。按照官僚制的等級(jí)體制，處于金字塔最低層的官僚要見(jiàn)金字塔頂端的官僚是非常困難的，老百姓要評(píng)判國(guó)家事務(wù)，提建議那也只能是民間的街頭巷議。官僚制注重的是自上而下的命令傳遞，自下而上的信息傳遞是缺乏實(shí)現(xiàn)渠道的。但是借助于信息技術(shù)而開(kāi)通的政務(wù)微博為民眾表達(dá)心聲提供公開(kāi)化的渠道，實(shí)現(xiàn)了老百姓的參政議政。政務(wù)微博的開(kāi)通使很多人認(rèn)為真正的民主的到來(lái)。人民群眾能不能當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)民主選舉和民主管理成了社會(huì)主義民主的本質(zhì)內(nèi)容。政務(wù)微博將官僚制組織森嚴(yán)的等級(jí)體系打破，讓民眾親自參與到社會(huì)事務(wù)的管理中，因此，官僚制組織邊界也由封閉變?yōu)殚_(kāi)放，組織邊界因此得到延伸，人們感覺(jué)到的是官僚制組織功能的無(wú)處不在。

（二）組織管理方式的變化帶來(lái)了組織邊界的變化

官僚制組織雖然曾經(jīng)帶來(lái)了高效率，并因此成為工業(yè)社會(huì)政府運(yùn)作的唯一標(biāo)準(zhǔn)化的組織模式。官僚制組織在對(duì)社會(huì)的管理中采用的是直接管理的方式，即政府對(duì)公共事務(wù)的管理直接提供，并且大包大攬。比如我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府就是一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不能的形象，連民眾的吃飯穿衣甚至娶妻生子也要一并納入政府的計(jì)劃范圍。政府的這種直接管理方式使政府自身陷入瑣事之中而無(wú)法脫身，政府重要的管理和計(jì)劃職能因此而不能得到有效執(zhí)行。西歐的福利國(guó)家也因政府事無(wú)巨細(xì)的管理而陷入困境。全世界范圍內(nèi)對(duì)官僚制組織的謾罵則是因其在效率至上的名義下帶來(lái)的無(wú)效和低效，官僚組制織因其管理方式的直接性而使其限于瑣碎事務(wù)，而且在直接管理的過(guò)程中丟了效率。新公共管理將矛頭直指官僚制組織。新公共管理是20世紀(jì)90年代發(fā)起的一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，目的是提高官僚制組織的運(yùn)作效率，減少政府浪費(fèi)，改善政府形象。新公共管理的核心內(nèi)容如下：政府掌舵而不是劃槳；將公共服務(wù)外包給社會(huì)；通過(guò)信息技術(shù)來(lái)建立電子化政府；引入企業(yè)家精神，講求效果。

新公共管理使政府管理方式發(fā)生了變化。新公共管理引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將公共服務(wù)外包給私人部門或第三方組織，從而為社會(huì)提供更好的產(chǎn)品或服務(wù)。而政府減少直接生產(chǎn)或者直接提供服務(wù)的機(jī)會(huì)，保留監(jiān)管者的角色。新公共管理使政府僅保留其核心職能，即決策和監(jiān)督的職能，服務(wù)職能則提供給社會(huì)，由有競(jìng)爭(zhēng)力的組織和個(gè)人去承擔(dān)。“因?yàn)橐右蕾嚦邪套鍪虑椋哉畬?shí)際上已經(jīng)‘腹中空空’”。[7](P44)因此，政府離開(kāi)了私營(yíng)部門和非盈利部門，政府活動(dòng)可能無(wú)法展開(kāi)。隨著社會(huì)活動(dòng)的日益多樣化，人們對(duì)政府的要求也多樣化，政府為滿足民眾多樣化的要求也必須更大力度地依賴其他部門，因此，政府需要外包的職能具有越來(lái)越多的趨勢(shì)。政府將其職能外包，直接模糊了組織的邊界，本來(lái)政府承擔(dān)的任務(wù)現(xiàn)已由第三部門在承擔(dān)，因此政府的邊界不是收縮了，而是在不斷膨脹。因此，政府已不限于傳統(tǒng)的“政府大院”工作，其邊界已沖出固定場(chǎng)所。

新公共管理直接改變了政府的管理方式，從而使組織邊界也發(fā)生了變化。但是新公共管理所主張的管理方式仍是零碎的、分隔式的管理。鑒于新公共管理的不足，出現(xiàn)了無(wú)縫隙政府。無(wú)縫隙政府主張政府采用一體化的管理模式，與新公共管理相似的是它仍然堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。主張政府采用無(wú)縫隙組織形式，要求放棄零碎分割的工作方式，采用整體的、全盤的、聯(lián)合的方式來(lái)工作；主張用職能交叉的工作團(tuán)隊(duì)來(lái)取代單一鼓勵(lì)的個(gè)體，用通才取代專才。無(wú)縫隙組織要求將相應(yīng)的部門組織起來(lái)協(xié)同工作，追求工作的整體效率而不是其個(gè)體效率。無(wú)縫隙組織的整體性工作思路使組織邊界的變化呈現(xiàn)出更多的流動(dòng)性，“無(wú)縫隙組織的形式和界限是流動(dòng)的和變化的，具有滲透性，有時(shí)又是無(wú)形的。在很多時(shí)候，一個(gè)組織的消亡和另一個(gè)組織的興起的界限是不明顯的。”[8](P17)無(wú)縫隙組織對(duì)組織邊界的概括是精準(zhǔn)的。組織邊界在變動(dòng)中變化，有形中蘊(yùn)含著無(wú)形，無(wú)形中孕育著有形。

（三）組織的任務(wù)環(huán)境決定了組織邊界的調(diào)整

官僚制組織有明確的任務(wù)導(dǎo)向，盡管組織生存并不是直接以任務(wù)為標(biāo)志，但是任務(wù)的存在使官僚制組織具有效率。所以，官僚制組織的任務(wù)導(dǎo)向使官僚制組織穩(wěn)定性增強(qiáng)。官僚制組織對(duì)于任務(wù)的解決是采取程式化的模式的，“行政管理理論首先要求對(duì)于任務(wù)的專門化，繼而將它們集合到不同的部門，依據(jù)控制范圍的原則或者授權(quán)的原則來(lái)固定責(zé)任，然后依據(jù)計(jì)劃控制行動(dòng)，以便使得效率最大化。”[4](P7)官僚制組織不論任務(wù)如何變化，對(duì)任務(wù)的解決方式都按照固定的模式來(lái)進(jìn)行。

組織只有解決任務(wù)，才能維持組織的生命力。官僚制組織解決任務(wù)盡管有固定的程式，但是這套固定的程式是在社會(huì)環(huán)境同質(zhì)化程度較高的情況下產(chǎn)生的，在組織面臨的任務(wù)環(huán)境比較復(fù)雜的時(shí)候，組織依據(jù)固定的程式來(lái)解決問(wèn)題顯然就不行了。任務(wù)環(huán)境“即指那些與目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)現(xiàn)相關(guān)的或者潛在相關(guān)的環(huán)境組成部分”[4](P34)。組織的任務(wù)執(zhí)行離不開(kāi)一定的場(chǎng)所、資源和環(huán)境支持，組織為實(shí)現(xiàn)其任務(wù)必然會(huì)向周邊環(huán)境索取各種資源，組織需要周邊環(huán)境的供給但是周邊環(huán)境并不會(huì)主動(dòng)輸送其所擁有的資源。因此，組織必然采取某種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)任務(wù)。但是，組織面臨的任務(wù)環(huán)境既可能是單一的，也可能是多元化的。組織的周邊環(huán)境如果是相對(duì)穩(wěn)定的，組織完成其任務(wù)就毫不費(fèi)力，那么組織邊界就會(huì)比較明晰。但是如果周邊環(huán)境是多元化的，那么意味著組織會(huì)遇到比較復(fù)雜的情況，組織索要的資源可能是一個(gè)環(huán)境無(wú)法提供的，它需要很多相關(guān)的任務(wù)環(huán)境來(lái)支持組織的發(fā)展，組織對(duì)多元化的任務(wù)環(huán)境可能無(wú)法把握，換言之，它對(duì)多元化的任務(wù)環(huán)境究竟能提供組織多少資源以及是否提供資源，組織自身無(wú)法確定。所以在多元化的任務(wù)環(huán)境中，組織必須根據(jù)環(huán)境的變化來(lái)調(diào)整組織的邊界，組織既可能使其邊界擴(kuò)大，也可能使其邊界縮小，以便組織應(yīng)對(duì)不確定性。

三、官僚制組織邊界變化實(shí)質(zhì)

官僚制組織從其產(chǎn)生之日起就被視為一個(gè)有著明確等級(jí)控制的封閉系統(tǒng)。在此系統(tǒng)內(nèi)，官僚制組織通過(guò)權(quán)力和崗位的交叉體系對(duì)組織人員實(shí)施控制。官僚制組織的邊界更是為組織體系的穩(wěn)定設(shè)了一堵圍墻，它將組織內(nèi)外的活動(dòng)截然分開(kāi)。但是，官僚制組織已意識(shí)到其無(wú)法離開(kāi)周邊環(huán)境而獨(dú)自生存，它不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，而是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)。通過(guò)組織邊界來(lái)與外界進(jìn)行交流。“如果承認(rèn)組織本質(zhì)上是個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，那么它們的邊界就一定是個(gè)篩網(wǎng)而不是甲殼，能夠阻擋不適宜或有害的要素，但允許需要的進(jìn)入。”[9](P172)所以，實(shí)現(xiàn)信息和要素的流動(dòng)才是組織邊界的實(shí)質(zhì)。官僚制組織邊界不能在封閉狀況下來(lái)進(jìn)行，其會(huì)受到各種因素的影響，因此，其邊界是變化的、流動(dòng)的。官僚制組織邊界變動(dòng)有時(shí)是為應(yīng)對(duì)周邊環(huán)境被動(dòng)發(fā)生的，有時(shí)是其為增強(qiáng)自身實(shí)力而主動(dòng)實(shí)施的。不論組織邊界是被動(dòng)實(shí)施的還是主動(dòng)靈活作出的，組織邊界的變化都是一個(gè)事實(shí)。

組織邊界的變化表明了偶然事件的存在。如上文所述，組織面臨的任務(wù)環(huán)境可能是復(fù)雜的，任務(wù)環(huán)境對(duì)組織的支持或中斷可能都使組織面臨偶然情況。因此，在多元化的任務(wù)環(huán)境中，組織必須盡可能考慮到一切偶然情況。“任務(wù)環(huán)境越是異質(zhì)，則對(duì)組織會(huì)造成越多的約束；任務(wù)環(huán)境越是動(dòng)態(tài)，則對(duì)組織會(huì)造成越多的偶然事件。”這些偶然事件必然會(huì)束縛組織的手腳，制約組織對(duì)環(huán)境的依賴。在組織環(huán)境越是動(dòng)態(tài)、偶然因素越多的情況下，組織必須根據(jù)多變的情況來(lái)重新設(shè)置邊界，將盡可能多地偶然情況包繞在組織邊界之內(nèi)，“在任一情況下，理性的組織都必須根據(jù)適應(yīng)性活動(dòng)的必要的量和范圍來(lái)設(shè)置邊界，并且通過(guò)建立專業(yè)化的結(jié)構(gòu)部門，在一個(gè)有限的約束集內(nèi)應(yīng)對(duì)有限范圍的偶然事件。”[4](P85)

組織之所以重新設(shè)置組織邊界就是為了將偶然情況都能按組織的常規(guī)處理方式處理好。組織在常態(tài)下處理事情是有一套明確的組織程序的，按照權(quán)責(zé)明確、層級(jí)分明的原則來(lái)分配事務(wù)，依靠穩(wěn)定的規(guī)則和法律來(lái)處理事務(wù)。而且，官僚制組織的處理方式是程式性的，處理穩(wěn)定的環(huán)境是游刃有余的。但是，官僚制組織面臨的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)最顯著的特征是其不確定性和復(fù)雜性，自然事故和社會(huì)事故的頻發(fā)表明了人類無(wú)法掌控自身的生活。官僚制組織也必須面對(duì)這種新的社會(huì)環(huán)境。在這種情況下，官僚制組織僅依靠規(guī)則和程序已無(wú)法完成對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，而官僚制組織也不會(huì)因此而自我滅亡。所以，面臨這種多變的社會(huì)，它只能通過(guò)重新設(shè)置邊界來(lái)保護(hù)自身不受或者少受外在環(huán)境的沖擊，從而免于一蹶不振的狀況。官僚制組織通過(guò)重新設(shè)置邊界就是為了處理偶然事件。一旦偶然事件被處理好，組織自身的穩(wěn)定性就會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)。“而邊界擴(kuò)展部門的關(guān)鍵問(wèn)題，是針對(duì)組織無(wú)力控制的約束和偶然事件進(jìn)行調(diào)整。”[4](P95)因此，組織設(shè)置邊界的目的之一是為了保護(hù)其不受外界的沖擊。

官僚制組織邊界變化不僅是為組織應(yīng)付偶然事件，也是組織對(duì)靈活性的探求。官僚制組織是為了應(yīng)付工業(yè)社會(huì)的大規(guī)模生產(chǎn)而產(chǎn)生的，它一以貫之的思維方式是通過(guò)確定性的思路來(lái)應(yīng)對(duì)工業(yè)設(shè)計(jì)的一切問(wèn)題。其解決問(wèn)題的思路適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)相對(duì)確定的社會(huì)環(huán)境，對(duì)確定性的追求也成了官僚制組織的最顯著的特征。但是，在人類進(jìn)入21世紀(jì)的時(shí)候，社會(huì)環(huán)境已變得人類自己無(wú)法掌控，所以對(duì)靈活性的追求成了官僚制組織新的目標(biāo)。行政活動(dòng)必須是確定性和靈活性相結(jié)合，只有確定性，那么偶然事件和復(fù)雜性事件無(wú)法正確處理，從而會(huì)影響社會(huì)秩序；同樣，只有靈活性而無(wú)穩(wěn)定性，行政會(huì)由于標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)于靈活而喪失其可信度。所以，今天的官僚制組織在追求穩(wěn)定性的同時(shí)也必然追求靈活性。“如果行政的基本職能是向一個(gè)調(diào)配的移動(dòng)靶射擊，而移動(dòng)靶的幾個(gè)成分也在移動(dòng)，則行政過(guò)程的主要特征在于對(duì)靈活性的探尋。”[4](P173)

組織邊界的變化即組織隨著任務(wù)環(huán)境的變化而對(duì)組織邊界的調(diào)整就表明了組織活動(dòng)需要靈活性。對(duì)于官僚制組織來(lái)說(shuō)，行政活動(dòng)既不完全是環(huán)境的結(jié)果，也不是某個(gè)或某幾個(gè)人就能完全實(shí)施的，行政活動(dòng)是由不同層級(jí)組織和成員交織的活動(dòng)過(guò)程。所以，行政活動(dòng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的自上而下的命令傳遞，它可能包含著命令下達(dá)、組織溝通、意見(jiàn)反饋、決策修改的一個(gè)復(fù)雜過(guò)程。在組織活動(dòng)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)候，組織對(duì)環(huán)境的交流就會(huì)變得復(fù)雜，這時(shí)，組織必須通過(guò)靈活性的思維來(lái)應(yīng)對(duì)各種多變的環(huán)境。因此，組織作為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)在與外界環(huán)境的相互影響中不斷改變組織邊界就是組織靈活性的體現(xiàn)。官僚制組織會(huì)通過(guò)邊界的擴(kuò)大或縮小來(lái)使其靈活性隨之變化，組織通過(guò)邊界的伸縮會(huì)找到管理外界的最合適方式。所以，組織邊界的變化包含著組織靈活性的探尋。

組織邊界變化的實(shí)質(zhì)是在尋求合作。不論是對(duì)偶然事件的處理還是對(duì)靈活性的追求都需要官僚制組織尋求一種新的治理模式。傳統(tǒng)意義上的以官僚制組織為主導(dǎo)的治理模式因其僵化和封閉已不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的要求，它必須尋求內(nèi)外的合作。政府組織與非政府的合作共治表明了政府組織與非政府組織的合作，在這種模式中，官僚制組織的邊界被模糊。伴隨著網(wǎng)絡(luò)的蓬勃發(fā)展，虛擬政府的出現(xiàn)則使政府組織邊界無(wú)限放大。虛擬（virtual）在當(dāng)代語(yǔ)境中的現(xiàn)代用法直接產(chǎn)生于計(jì)算機(jī)科學(xué)，其本義是指“在一定條件下沒(méi)有實(shí)體，但又有實(shí)體功能的一種技術(shù)。”[10]虛擬政府則是政府借助這種技術(shù)在虛擬空間實(shí)現(xiàn)的功能模擬，因此虛擬主要是對(duì)政府功能的模擬，“將那些沒(méi)有關(guān)聯(lián)的、權(quán)限上分離的、地理上經(jīng)常分散的組織或者服務(wù)整合起來(lái)以至于表面看來(lái)天衣無(wú)縫，虛擬指的就是這樣一種功能。”[11](P23)所以虛擬表明政府因功能的整合進(jìn)行的組織邊界的變化。所以，虛擬政府也只是合作共治模式中的一種形態(tài)，虛擬政府的邊界變化實(shí)質(zhì)仍是政府組織與多元社會(huì)治理主體的合作。

四、結(jié)語(yǔ)

官僚制組織邊界由于受到了信息技術(shù)、管理方式和組織任務(wù)環(huán)境的影響而使其處于變化之中，組織邊界的變化表明了官僚制組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，官僚制組織在信息社會(huì)背景下已呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展的一面，它通過(guò)組織的邊界變化也在追求靈活性，在增強(qiáng)自身的能力。官僚制組織的邊界變化是研究官僚制組織動(dòng)態(tài)發(fā)展的一個(gè)重要維度，通過(guò)對(duì)組織邊界變化的研究，我們認(rèn)為官僚制組織將會(huì)繼續(xù)保持其運(yùn)轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)。

［1］［美］理查德·H·霍爾.張友星等譯.組織：結(jié)構(gòu)、過(guò)程及結(jié)果［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003.

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［10］陳相光.網(wǎng)絡(luò)生活的虛擬關(guān)系指導(dǎo)［J］.社科縱橫，2011（12）.

［11］芳汀，邵國(guó)松譯.構(gòu)建虛擬政府［J］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

D63

A

1007-9106（2017）05-0072-05

*本文為河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“信息技術(shù)對(duì)政府組織邊界的影響及實(shí)質(zhì)研究”（201603120405）。

苗俊玲（1976—），女，燕山大學(xué)文法學(xué)院行政管理學(xué)系副教授，中國(guó)人民大學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>