行政行為檢察監督制度的構建

胡佳文

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

【檢察建設】

行政行為檢察監督制度的構建

胡佳文

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

將“權力關進制度的籠子”，這是法治社會的核心問題。檢察機關作為法律的監督者，理所當然要對行政執法活動中的違法行為進行監督。文章圍繞“構建中國特色行政行為檢察監督制度”這一主題，針對我國行政行為檢察監督的現實困境，提出“完善立法、方式創新”建議，以更好地發揮行政行為檢察監督的作用。

檢察機關；法治政府；行政機關；行政行為；檢察監督

一、法治政府與行政行為檢察監督

英國思想史學家阿克頓曾經說過：“權力是對人具有腐蝕性，絕對的權力導致絕對的腐敗。”由此可見，權力是一把雙刃劍，一方面通過集權可以使國家安定，另一方面也誘發人類貪婪，沉溺于權力不能自拔。權力與生俱來的腐蝕性與擴張性，尤其行政權的擴張性遠超司法權、立法權。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中要求“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。因此，在社會日益增長的法治需求和權利訴求面前，如何有效監督行政權，建立法治政府已經變得越來越迫切。

(一)檢察機關與行政機關的關系

我國政體具有鮮明的社會主義特色，政府在社會管理、經濟建設等領域具有強大的調控力量，政府的行政權較其他軍事權、司法權等具有更加優越的權力地位。相對于龐大的政府權力，非權力的外部監督顯得十分渺小。檢察機關作為憲法明確規定的法律監督機關，對行政權的監督具有法定的責任。根據我國國家機構設置的結構圖可以看出，全國人民代表大會是最高的權力機關，而中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院是全國人民代表大會權力實現的三個具體運行機關，分別承擔著最高權力機關賦予的行政權、審判權和檢察權，三權的存在都始終以全國人民代表大會的“立法權”為中心運轉。這表明，“根據憲法規定，檢察機關和行政機關同出一源，職能獨立，完全是一種平行的規范關系”。但是檢察院在履行法律監督權時，與行政機關的關系會產生微妙的變化。人民代表大會作為“最高權力監督機關”，將部分監督權委托給檢察院行使，因此法律監督權相對于行政權有更優越的權源。當檢察機關行使法律監督權時，檢察機關的地位應該更優越于行政機關，這樣的法律監督才能符合監督的一般原理。法律監督權誠然非常重要，但最終不能代替人民代表大會的“最高監督權”，這也就決定了法律監督權不應該構成對行政權、司法權的實體處分，而只能督促其自行糾正違法行為或通過啟動法律設定的程序來糾正。在這種情況下，監督者的權能實際上是“降格”，只能基于法律規定采取降低層次的監督，不能要求被監督者按照自己的意愿進行糾正，至于要對被監督者采取實質性的懲處，可以交給更高層次的權力監督者。法律監督權處在這樣的權力架構中實際上具有相當合理性，不僅對于其他主體行使權力起到了有效的監督作用，而且也不構成對其他國家權力機關依法有效行使權力的根本妨害。

(二)檢察機關監督行政行為具有優異性

改革開放以來，我國行政法治建設可謂成績斐然。在“法治政府”的口號下，行政機關的執法工作有了明顯改進，法治意識和責任意識有了明顯增強，依法行政和服務行政的水平顯著提高。但是，隨著中國社會的轉型，舊的利益格局逐漸被打破，新的利益分配機制仍在醞釀之中，考慮到部門利益和私人利益，行政機關濫用職權、超越職權、以權謀私等現象層出不窮，各種矛盾不斷激化，甚至導致一些群體性事件爆發，影響了政府的公信力，破壞了國家和政府的形象，損害了社會的穩定。究其原因，最根本的在于監督制約機制的缺失。

那么由誰來承擔這個監督的角色最佳呢？盡管對行政行為的監督有多重渠道和形式，如人大監督、行政機關內部的層級監督、社會輿論監督等，但諸多監督均使得監督流于形式，使得對行政權的監督機制幾乎失靈。而檢察機關作為國家的法律監督機關，與人大監督所具有的權力性、決策性相比，檢察監督具有監督性質的法律性、監督對象的具體性、特定性。與行政層級監督的內部性相比，檢察監督具有外部性，屬于異體監督。與社會監督相比，檢察監督具有法定性、強制性。[1]具體而言，檢察機關對行政行為進行監督具有不可替代的優勢：檢察監督是一種獨立于行政權的監督，可以進行客觀、公正的監督；檢察機關可以就具體個案或行政行為進行監督，具有監督的最直接性；檢察監督以公共利益為核心，對行政違法行為的監督具有主動性、積極性和全面性；檢察機關擁有較為專業的法律隊伍，更能保證監督的質量。因此，作為專門的法律監督機關，檢察機關對行政行為進行監督，既是憲法的要求，也是其法律監督職責的合理回歸，可以有效地抗衡行政權行使中的恣意。

二、行政行為檢察監督對象辨析

從理論上講，與行政機關相對應的檢察監督主要包括兩個方面：一是檢察機關對行政訴訟活動的監督，即行政訴訟檢察監督，主要針對法院的行政審判工作，通常檢察機關以抗訴等方式對行政訴訟活動進行法律監督；二是檢察機關對行政活動的監督，即行政行為檢察監督，特指檢察機關對于行政機關及其工作人員的行政行為進行的法律監督，是一種對行政的直接監督。由此可見，并不能把兩者等同起來，并認為行政檢察監督的對象只限于審判權。然而，行政行為檢察監督的目的是出于對行政權監督的需要，而不是對司法權的監督。通過檢察機關對行政權的監督，可以防止行政行為失范、行政行為違法乃至行政不作為等問題，防止行政權力的濫用，并通過某種方式通知、建議或制裁作出特定違法行政行為的行政主體，從側面保護行政相對人的合法權益和社會公共利益，并使行政法律秩序得到有效維護。

實踐中，行政機關在履行職責過程中，根據具體情況的不同處理會產生不同的后果，主要包括行政違法、行政不當、行政效能三個方面的問題。行政違法是指行政主體及其公務人員違反憲法和法律規范，侵害行政關系而尚未構成犯罪的有過錯行政行為。[2]行政不當是指行政主體的行政行為雖然合法但不合理。行政效能則主要指行政機關在履行職責時能力水平、管理效率、效果、效益等方面的綜合反映。顯然，在這三類后果中，檢察機關作為法律監督機關只能依照法律規定對行政違法進行監督。

筆者認為，黨的十八屆四中全會《決定》中指出的“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責過程中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。” 這一表述即是針對行政行為檢察監督而提出。“由檢察機關對行政行為提出質疑，啟動糾正行政違法的法律程序，達到糾正行政違法的目的”不僅是對檢察機關新的職責要求，同時為確立行政違法行為監督制度奠定了政治基礎。

三、我國行政行為檢察監督的現實困境

(一)行政檢察立法的滯后性

在行政法律日臻完善的今天，檢察機關能夠在多大程度上保障和監督行政法治的實現，是衡量檢察機關法律監督屬性的重要標準。而縱觀我國現行行政立法，現有法律規定沒有體現出對違法行政行為的監督。在檢察機關監督行政訴訟的法律關系中，檢察機關是監督者，人民法院是被監督者，它體現的是法律監督權與審判權之間的對抗，其基本目標是通過監督糾正訴訟違法和裁判不公的問題。這樣的監督并沒有真正對行政行為起到監督的作用。盡管有人認為“檢察權和審判權在行政訴訟中是法律合作者，雖然所處位置不同但目標一致，都是為了保障依法行政，使行政權在法治軌道上運行”。[3]但現實情況表明，這只是一廂情愿，檢察監督沒有給行政審判撐腰打氣，更沒有形成法律監督權與司法權合力對抗的態勢，無法真正達到對行政權制約的目的，相反，法律監督權對行政審判產生諸多不當干涉，影響了行政案件的獨立審判。

因此，就行政立法而言，既沒有準確認定行政檢察監督對象，也沒有明確檢察權對行政權的監督與制約，同時也沒有具體行為法上的直接依據。加之，實踐中對行政檢察監督理論認識上的差異性，使得行政行為檢察監督無章可循。

(二)檢察機關法律監督權獨立性缺失

我國《憲法》第一百三十一條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”檢察機關的獨立性是保障檢察機關能否有效履行職責的基本前提。重新審視我國的法律監督權，不難發現法律監督權正處于一種“兩難”的境地，一邊是憲法和法律上的高期望，另一邊則是實際落實中的坎坷。尤其是在涉及行政檢察監督領域，檢察機關的法律監督權往往受到地方行政機關人事任免、物資經費、行政化管理等因素的鉗制，難以發揮行政檢察監督權的真正作用。

在法律上，司法是人大之下、行政之外的司法，是國家設在各地的司法；而在實踐中，司法卻成了人大之下、行政之內的司法，是由各地方人大產生并對地方權力機關負責的司法，是一個人、財、物均依賴于地方行政的司法。近年來的司法體制改革也正說明中央決策層面也注意到了司法獨立的重要性。行政檢察監督制度是規范法律監督權與行政權監督關系的重要制度，但是作為監督主體的檢察機關如果失去獨立性，甚至“依附于”行政機關，這種監督則顯得蒼白無力。

四、完善行政行為檢察監督制度的創新性設計

(一)完善立法：賦予檢察機關一種“有份量”的權力

實施法律監督必須有法律監督法。[4]一部科學完備的法律監督法，必須要重點解決三個問題：一是解決立法缺失問題，重點將行政行為的監督納入到法律監督體系中，將行政機關違法行為的監督方式、監督內容、監督標準進行法律上的規定，有利于確立行政檢察監督權的合理限度，同時為監督行政權的具體操作上提供法律上的支撐。二是解決立法規定過于分散問題。現行的法律監督被劃入程序法范疇，其立法主要散見于三大訴訟法中，而三大訴訟的法條比例中，監督方面的法條不到法條總數的3%。可見，法律監督規定之少、之散。三是解決立法滯后問題，要不斷審查各部分法律是否與社會需要相適應。行政檢察監督制度作為比較新的理論，原本可供借鑒的經驗較少，很多內容都是根據實踐的需要而逐步完善起來的。我國現行行政立法與行政檢察監督的現實需求嚴重脫節，這些立法上的缺陷已經成為我國行政檢察監督制發展與完善道路上最大的“攔路虎”。社會是不斷變化的，只有不斷審查法律是否符合社會發展需求，才能有效應對監督對象可能出現的各種違法行為。制定一部完善的《法律監督法》，將使法律監督權成為一種“有份量”的權力，可以更有效地維護憲法和法律權威，這對于我國行政機關依法履行職責具有重要的督促作用。

(二)方式創新：柔性司法與剛性司法的并用

目前，我國行政檢察監督主要以生效行政裁決的法律監督為依托，狹隘的監督范圍、監督手段致使法律監督職能不能得到有效充分的發揮，直接導致違法行政行為的滋生與蔓延。因此，行政檢察監督制度必須突破現有的監督范圍、監督方式等，多種監督方式并用，提升監督效果。

檢察建議，是一種典型的“柔性法律監督權”，指檢察機關在履行法律監督職能過程中，綜合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種工作方式，具有相對監督的彈性優勢。監督過程強調雙贏的博弈過程，注重對話與溝通，強調共識與認同，能夠最大限度地基于合意作出決策。隨著國家法治建設和檢察民主的推進，檢察機關的行政檢察監督工作可能更多地需要監督者與被監督者之間的對話，而不是對抗。然而，現實中“檢察建議”拖延回復或拒絕回復困擾著行政檢察監督的發展。筆者認為，可以創新一種方式，通過行政層級制度對行政機關予以施壓，即由發出檢察建議的檢察機關將“行政機關抵抗接收和回復檢察建議”的情形應及時向上級檢察機關或向地方人大常委會報告，引起重視。由當地檢察機關向地方人大常委會或由上級檢察機關向行政機關的上級部門通報后，提醒接收檢察建議的行政機關對檢察建議予以重視，從而保證法律監督效果，維護法律尊嚴。

“剛性法律監督權”，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。具體針對生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。如何處理好檢察建議與公益訴訟之間的關系是關鍵。 提起行政公益訴訟之前，應先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。

當然，檢察機關應避免濫用行政公益訴權。檢察機關的起訴權不同于公民、法人的起訴權，其在提起公益訴訟時要處理好主動維權與自我節制之間的關系，要分辨好“為”與“不為”的界限，不能沒有限制。只有在用盡檢察建議的情況下，當受侵害的行政相對人無法、不敢、難以起訴時，檢察機關才可以公共利益代表人的身份提起公益訴訟。反之，如果檢察機關過多地介入案件，就會影響公民自主行使權利，介入案件破壞審判權的有效性，違背訴訟自由的法律精神。

[1]張智輝.檢察權研究[M].北京：中國檢察出版社，2007.

[2]侯志山，侯志光.行政監督與制約研究[M].北京：北京大學出版社，2013.

[3]祁 菲.行政訴訟法修改與檢察制度的完善[J].國家檢察官學院學報，2013(2).

[4]蔣德海.控權型檢察制度研究[M].北京：人民出版社，2012.

ConstructionofProcuratorialSupervisionSystemofAdministrativeBehavior

HU Jia-wen

(BaodiDistrictPeople'sProcuratorate,Tianjin301800,China)

To put “power into the cage of system” is the core issue of the rule of law society. As the supervisor of laws, procuratorial organs should surely supervise the illegal activities in the administrative law enforcement activities. Centering on the theme of “constructing procuratorial supervision system of administrative behavior with Chinese characteristics”, the author puts forward the suggestion of “legislation improvement and mode innovation” in view of the practical dilemma of the supervision and inspection of administrative act in China to better play the role of inspection and supervision of administrative behavior.

procuratorial organ; government ruled by law; administrative organ; administrative act; procuratorial supervision

2017-09-09

胡佳文(1990- )，女，天津市人，天津市寶坻區人民檢察院民事行政檢察科助理檢察員。

DF83

A

1672-1500(2017)04-0035-04

王小英)