基層檢察機關刑事申訴異地辦理機制探析

張 寶，李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

基層檢察機關刑事申訴異地辦理機制探析

張 寶，李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

隨著人們法律意識的增強, 刑事申訴案件不斷增加,程序正義的呼聲日漸高漲, 而現行檢察機關辦理此類案件的程序規定弊端日益凸顯,致使申訴人的合法權益得不到有效維護。文章建議通過建立刑事申訴異地辦理工作機制,明確刑事申訴異地辦理案件的具體工作流程，達到增強辦案的權威性和公信力，維護申訴人的合理申訴權。

基層檢察機關；刑事申訴；異地；辦理程序

為保障人民檢察院依法獨立公正行使法律監督職權，黨的十八屆三中全會提出了“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的改革構想，此項構想不僅作為異地管轄、異地辦理的理論依據，亦為檢察機關跨區域異地辦案的流程提供了改革依據。之后，黨的十八屆四中全會進一步提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件 ”，構建跨區域、異地法律監督的格局，切實解決司法地域化、司法行政化等突出問題，為檢察機關跨區域法律監督，成功辦理刑事申訴案件提供更為廣闊的空間和實現的可能。

一、檢察機關刑事申訴管轄的現狀及弊端

人民檢察院對刑事申訴案件一般采取的是屬地兼級別管轄的原則 ,即多數的刑事申訴案件由作出決定的原人民檢察院或作出生效刑事判決、裁定的人民法院的同級人民檢察院受理并復查 ,申訴人如對復查處理決定仍不服的,可繼續向上級人民檢察院申訴。如《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》第九條規定“ 基層人民檢察院管轄下列刑事申訴：(一)不服本院訴訟終結的刑事處理決定的申訴，本規定另有規定的除外；(二)不服同級人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定的申訴。”第十條規定“分、州、市以上人民檢察院管轄下列刑事申訴：(一)不服本院訴訟終結的刑事處理決定的申訴，本規定另有規定的除外；(二)不服同級人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定的申訴；(三)被害人不服下一級人民檢察院不起訴決定，在收到不起訴決定書后七日以內提出的申訴；(四)不服原處理決定、判決、裁定且經過下一級人民檢察院審查或者復查的申訴?！?/p>

這項管轄制度實施以來，各級人民檢察院積極履行法律監督職能，開展刑事申訴辦案工作，為保護公民的合法權益，促進社會公平正義，維護社會的和諧與穩定做出了重要貢獻。但是，隨著時代的進步、形勢的發展和人民群眾對司法救濟的期待不斷增強，這項管轄制度在一些方面已經難以滿足司法實踐的需要，在實際案件辦理過程中有一定的弊端,具體表現在:一是易受先入為主思想的影響。刑事申訴案件承辦人員在復查本院辦理過的案件時，由于案件是由本院作出的決定，有的案件的最終處理決定還是經檢察委員會集體討論通過的；同樣的，在復查不服人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定的申訴中，申訴案件往往經歷批捕、公訴、審判、審監等諸多環節的把關，因此，申訴案件的承辦人往往會存在這樣的心里：院檢委會的決定怎能出錯？經過這多環節的監督還能有錯誤？因此刑事申訴承辦人有時會不自覺地盡可能認同原辦意見，導致復查刑事申訴案件，自我糾正的難度很大。此外，即使在復查案件過程中發現疑點或是司法瑕疵，有的承辦人員會有一種心理負擔，認為如果提出，就是對原案承辦意見和辦案水平的否定，很有可能會導致原承辦人有不理解的看法，不利于團結和諧的人際關系的建立，這一點尤其在注重人際交往的基層地區尤為明顯。因此只要不是重大或是明顯的錯誤，刑事申訴承辦人員往往盡可能認同原辦意見，致使監督流于形式，申訴人的合法權益得不到切實有效的維護。二是因公信度的降低而形成越級上訪和纏訴。申訴人一方面認為判決不公，對基層司法機關不信任甚至是抵觸，傾向于到上一級或更高一級的部門去解決問題，希望上級司法機關提起抗訴使判決改判。然而上級檢察院通常會把越級的申訴批轉到基層去辦理，進而使申訴人對檢察機關辦理刑事申訴案件的程序和公信度產生懷疑。另一方面，從以往實踐來看，成功抗訴改判的案例畢竟是少數，一旦維持原判，申訴人往往會產生司法不公，官官相護的情緒，大大增加后期釋法說理、化解矛盾的難度，結果很有可能出現“信訪不信法”，繼續申訴上訪，難以徹底息訴。

二、構建基層檢察機關刑事申訴異地辦理機制的必要性

(一)辦理刑事申訴案件充分體現法律監督性質，迫切需要以異地辦理來增強辦案權威性和公信力

刑事申訴，是當事人不服已發生法律效力的司法決定而請求檢察機關再次審查處理的訴求。對申訴人而言，這是尋求再次獲得司法處理的一種司法救濟渠道，也是保障公平正義的最后一道救濟途徑。辦理刑事申訴案件，刑事申訴檢察部門面對的監督對象是法院、檢察院，監督內容是審查法院、檢察院已生效決定的正確性與合法性。在審查監督的內容上，涉及對刑事法律實體、程序以及政策的把握運用，要能發現并勇于糾正法院法官作出的判決裁定、本院檢察官、檢察長甚至檢察委員會作出的決定中可能存在的錯誤，需要辦案人員具有更高的業務素質和敬業精神。事實上，從近年來刑事申訴檢察部門的辦案狀況來看，辦理申訴案件維持原決定的較多，改變原決定的較少。實行檢察院異地辦理的領導體制是提高刑事申訴案件辦案權威性和公信力的有效途徑。

(二)申訴案件存在地區發展不平衡的受案特點，需要以異地辦理來化解檢力資源配備不足的矛盾

隨著社會經濟的發展，刑事申訴案件也呈現出兩個特點：一是“中國式上訪”的特點使得申訴信訪事項更多地向上級機關集中,越是級別高的檢察院受理的申訴案件量越大；二是由于經濟水平發展不均衡以及基層院刑事申訴檢察部門的檢力資源的差距，各地的刑事申訴案件受案數量差距很大。因此，在刑事申訴案件辦理過程中，上級院應合理安排、統籌調配各基層院的檢力資源，開展審查辦案工作。尤其是在作出立案復查決定后，既需要堅持和貫徹敢于碰硬、有錯必糾的精神，也更需要切實加強辦案力量、合理配備辦案人員。對于辦理難度大的案件，迫切需要采取異地管轄辦案等方式，切實避免監督自身執法問題不力的現象。

(三)因公信度的降低而形成越級訪和纏訴案件，迫切需要以異地辦理來化解矛盾，維護申訴人的合理申訴權

刑事申訴異地辦理制度將一些復雜重大案件由上級檢察機關指定其他同級基層人民檢察院辦理，增加了申訴人對人民檢察院的信賴程度，減輕了申訴人的思想顧慮，保護了他們本應享有的申訴權。在刑事申訴異地檢察院復查過程中，申訴人感覺到自己的程序權利和實體權利能得到較為及時地充分保護，因此會打消顧慮，充分表達自己的訴求和意愿。這不僅有助于查清案件事實，而且能夠促進復查結果公正公平；同時，由于異地辦理在群眾心目中樹立了法官和法院的威信、樹立了司法權威，使得落實善后息訴罷訪、做好群眾工作相對容易，從而有效地避免了纏訴、上訪情況的發生。建立刑事申訴異地辦理制度，將案件指定其他基層檢察院辦理，確保將矛盾消滅在基層。通過異地辦理機制引導當事人依法理性表達訴求，為化解社會矛盾、最終促進社會和諧穩定打下堅實的基礎。

三、在辦理刑事申訴案件中貫徹異地辦理機制的路徑

刑事申訴異地辦理是建立在一般管轄制度基礎上的，是對基本管轄制度的重要補充。建議在《刑事申訴復查規定》中完善異地管轄辦理相關制度，或是由最高人民法院、最高人民檢察院制定《關于刑事申訴案件管轄若干問題的規定》對刑事申訴案件辦理過程中案件管轄辦理等若干問題作出具體規定，明確通過異地辦理等方式阻止和排除不當干擾，確實提升申訴案件辦理的權威性和公信力。制定完善異地辦理相關立法應該遵守如下指導思想：(1)立法應著眼于社會轉型加速、社會矛盾突顯的階段性特征，適應司法實踐面臨的新情況、新問題。(2)立法應體現司法改革的方向。既堅持法律的原則和規定，又注意在法律框架內的靈活性和必要的前瞻性，以適應新情況、新形勢的需要。(3)立法應適應司法實踐的需要。辦理刑事申訴案件，核心價值是要發現可能存在的問題并糾正，更多強調的是維護實質正義。刑事申訴檢察工作具有典型的司法屬性，必須嚴格按照司法體制、司法規律、法定程序來進行。

根據刑事申訴形勢的發展和人民群眾對司法救濟的期待，關于申訴案件異地辦理機制啟動應該確定兩種途徑。第一個途徑是由基層受案人民檢察院啟動，即以案件重大復雜為由或者認為盡管有管轄權但是因為各種回避事由不宜行使管轄權，直接向上級人民檢察院申請，請求指定異地辦理;第二個途徑是由市、分、州級人民檢察院啟動，即市、分、州級人民檢察院對基層人民檢察院受理的刑事申訴案件，根據案件情況，可以指定本轄區其他同級基層人民檢察院辦理。具體指定轄區哪個基層人民檢察院辦理，可以參考借鑒英美法系上的“擇地起訴”制度，選擇刑事案件行為地、結果發生地、申訴人所在地、涉案財產所在地等人民檢察院辦理。

關于基層檢察機關刑事申訴異地辦理機制辦案流程，具體設想為：(1)對不服人民檢察院訴訟終結的刑事處理決定的申訴,由上一級人民檢察院指定下級人民檢察院將案件移送其他人民檢察院辦理,通過復查,認為應維持原處理決定的,由該檢察院直接作出決定。需要改變原決定的 ,報請上一級人民檢察院最終決定。(2)對不服人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定的申訴 ,由上一級人民檢察院指定下級人民檢察院將案件移送其他人民檢察院辦理 ,經復查,認為不應提請抗訴的,由該檢察院直接決定。需要提請抗訴的，按照刑事訴訟法的有關規定辦理 。

此外 ,要明確規定申訴的期限和次數。目前，由于立法對刑事申訴的限制性規定不明確 ,導致刑事申訴案件出現“三無限”現象:一是對申訴的時間限制不明確 ,對人民法院裁判的案件 ,無論何時都可以提出申訴。對不起訴的案件,規定7日以外提出申訴,卻沒有上限限制。二是對申訴的審級和申訴次數沒有限制,申訴人不僅可以向任何一級檢察院提出申訴 ,而且即使一次申訴被駁回 ,申訴人還可以無限制地多次提出申訴。三是對申訴的理由沒有限制,這無疑是造成當前刑事申訴案件居高不下以及案件久拖不決的主要原因。復查刑事申訴案件 ,建議實行兩次復查制,即不服下級人民檢察院的刑事申訴復查決定 ,向上一級人民檢察院提出申訴的,上一級人民檢察院的刑事申訴復查決定為最終決定。這樣既可以避免了纏訴 ,也可以提高異地辦理刑事申訴案件的效率。

四、刑事申訴案件異地辦理機制運行中應注意的問題

(一)要準確把握異地辦案機制過程中上下級院以及相關基層院之間的關系

在異地辦理刑事申訴案件時，需要通過上級院的領導指定其他基層院辦理，在正確理解和把握上級檢察院領導下級檢察院的實質的同時，要把握相關基層院的關系：一是辦案主體單位是受理并有管轄權的檢察院，而并不一定就是實際承擔辦案任務的檢察官所在檢察院；二是在異地辦理過程中，對外具有法律效力的法律文書只能由作為辦案責任主體的檢察院作出；三是要明確辦案責任歸屬。雖然運行異地辦理機制，但不能因此混淆辦案責任主體及其相應的辦案責任，按照責權利相統一的要求，嚴格區分因管轄原因沒有受案的責任和相關辦案責任。

(二)要完善異地辦理機制下的辦案業務考評體系

刑事申訴案件異地辦理機制打破了傳統的地方觀念、部門主義，但也對現行的辦案業務考評機制提出了新問題。這需要結合實際情況，科學厘清申訴案件考核的指標體系，將辦案效果、辦案質量等要素合理融入到整體的檢察業務考評體系中。對于受案人民檢察院的考核的重點在于否嚴格執行刑事申訴相關規定的受理條件，是否重點審查了當事人、利害關系人身份證明材料、申訴書、人民法院生效裁判文書、人民檢察院作出的決定等相關材料。對于辦案人民檢察院的考核重點在于辦案結果是否達到良好的法律效果和社會效果的統一，是否通過案件回訪和答復制度及時釋法說理，做到息訴罷訪維護社會和諧穩定的目的。

[1]陳衛東.刑事訴訟法實施問題對策研究[M].北京：中國方正出版社，2002.

[2]鮮鐵可.刑事申訴主體與案件管轄問題研究[J].人民檢察，2010(12).

2017-09-09

張 寶(1972-)，男，天津市人，天津市寶坻區人民檢察院控申科副科長；

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市寶坻區人民檢察院控申科助理檢察員。

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