關于提升機關事業單位效率的思考

任理慶

（長治行政學院，山西 長治 046000）

關于提升機關事業單位效率的思考

任理慶

（長治行政學院，山西 長治 046000）

機關事業單位是社會核心與榜樣組織，長期以來，一些機關事業單位存在低效能痼疾，其重要根源包括效率觀不強、管理機制和效率考評機制的不健全。迫切需要通過建立和完善科學的管理、考評機制，把機關事業單位打造成現代高效能先進組織。

效率；評價；改革

支撐一個部門正常運行的主要資源包括人力資源、物力資源和財力資源，各資源要素的利用率與其內部運行狀況密切相關。機關事業單位大多屬于財政供養部門，有工資和辦公經費的基本保障，導致大多數單位員工效率觀念相對薄弱，對完成一定工作的資源投入量往往不甚計較，投入與產出比的觀念模糊，資源消費模式相對粗放，浪費現象比較明顯，有的甚至還相當嚴重。一些機關事業單位在人力資源的管理上存在不少漏洞和缺陷，人浮于事現象屢見不鮮，一些地方人頭財政難題長期得不到解決。在現代高度競爭社會，為了實現社會更高質量的發展，克服機關事業單位的低效率問題迫在眉睫。

一、機關事業單位存在的低效率問題

多數機關事業屬于“鐵飯碗”或準“鐵飯碗”單位，基本經費有保障，資源投入量與工作完成量之間的聯系不緊密，存在資源浪費傾向，一些機關事業單位長期處于低效率狀態、有的還相當嚴重。

1.從人力資源上看，人力資源的浪費是機關事業單位資源浪費中的重中之重，從清理吃空餉的情況可見機關事業單位人力資源浪費情形之一斑，事實上，一些機關事業單位仍存在準吃空餉和半吃空餉的問題，表現在機構重疊、崗位設置過多過細、出工不出力、有效工作時間不足等，雖然在崗實則與吃空餉并沒太大的區別，或多或少存在半出工狀態、因人設崗、用非所長等情況，一些比較辛苦的崗位在編在崗人員不愿意干，不得不另雇臨時人員；有些單位不謀求激活內部閑置、半閑置人員，而是更注重不斷地引進新人。

2.從物力資源上看，機關事業單位物力資源浪費現象主要表現在物力資源共享度低，管理封閉，與市場隔絕，圍繞物力資源價值的充分發揮缺失相應調濟機制。附屬于某個單位的固定資產分配不均，隨著時間的推移和任務的變化，具體單位對物力資源的需求不斷變化，但物力管理機制僵化，流動難度大，有的富余、有的不足。由于物力資源所有權與管理權的僵化，一些固定資產長期淪為沉淀資源，難以發揮任何作用，有的固定資產長期閑置，有的固定資產利用率很低。特別是近年來一些機關事業單位辦公條件追求豪華，造成辦公用房總建筑面積大幅度超過實際需要，近年來雖然嚴格限制了辦公用房的配置標準，但許多會議室、接待室、庫房等建筑設施閑置率仍居高不下，且管理僵化、條塊分割，有些資源即使長期處于閑置或半閑置狀態，也很難進入調劑環節，這些固定資產不能發揮應有的經濟社會效益。還有的囿于傳統思維，擔心產生麻煩，寧肯閑置，缺乏設法盤活固定資產、使之發揮應有效益的積極性。

3.從財力資源來看。財力資源的浪費主要表現在合規性浪費上。由于財政經費有限，財政包養單位較多，經費的絕大部分用于支付工資和維持水費、電費、電話費等基本支出，保障基本開支后已所剩無幾，能真正能用于核心業務的往往只占很小的一部分，推進工作的經費捉襟見肘，財政經費大部用來養人，形成所謂人頭財政現象。此外，經費使用上還存在著不講效率的問題，有限的經費沒有用在刀刃上，存在經費使用中的平攤現象和過多地追求政績等表面性事務、追求形式、照顧平均利益等使用效率低的問題。

二、機關事業單位低效率現象的成因分析

機關事業單位的低效率現象，成因是多方面的，其中編制固化、運行管理和考評機制不科學是其中的重要因素。

1.鐵飯碗觀念根深蒂固，編制固化。除自收自支和部分自收自支的單位外，多數機關事業單位由財政負責，特別是工資由政府財政統籌，單位用人的數量多少一般不關單位的痛癢，人員的閑置或半閑置情況常有發生，多用人反而可以方便單位的工作，因此助長了一些單位能多用人則盡管多用人，由此產生了一定的人力資源浪費和事實上的超編現象。事實上，機關事業單位員工占有編制的固化性是人力資源浪費的深層因素。人力資源的使用量不是從工作需要出發，而是從編制出發，就給一些人提供了鉆編制空子的機會，有的單位編制名額是考慮到將來發展的需要，當下并不需要那么多人，但由于編制有余，就盡可能占滿編制，作為單位負責人，由于員工的工資支出均由財政支付，用人多少與用人成本是不必多考慮的，只要考慮工作做的怎么樣就行，這樣就造成單位負責人并不在意用人效率問題。隨著形勢的變化、工作任務和流程的改進、技術手段的進步，完成等量工作所需要的人力資源不斷地變化，編制的固化往往跟不上形勢發展的變化。由于編制固化，也導致崗位的固化、職級與薪酬的固化，合理的兼職很難真正實現，本來有不少人的工作量較少，屬于半閑置態，可以根據其業務水平，兼職完成一些其它工作，但由于不能增加合理的薪酬，多承擔工作的積極性不高，形成了人力資源的低效率狀態。

2.對行政事業單位的效率考核缺失。現實中對機關事業單位的考核往往存在一定的片面性，存在重成績、輕投入和以一蓋全的傾向，這種傾向助長了低效率、低效益、懶政墮政現象，不科學不完善的考評體系致使勤奮工作與消積怠工在個人收入上區別甚微，只要不出大的問題和差錯，干不干實際工作、干多干少并不重要，只要能夠應付形式上的考核就萬事大吉。

由充滿活力與創新力的組織為細胞才能構成創新社會，才能更好地推進社會進步。重視效率與效益并對效率與效益進行科學考評是培育創新組織高效率組織的必由之路。樹立高效率的價值觀，營造重視效率的氛圍，從而調動人的主觀能動性、提升敬業精神、充分發揮人的深層潛力。行政事業單位雖然已有不少考核指標，但對效率與效益方面的考核還遠遠不夠，僅有的一些考核多停留在形式上，如有的單位考核，不是看工作人員做了什么實質性工作，而是把重點放在簽到情況，查崗情況，造成一些工作人員只是應付簽到與檢查，在完成實際工作上并不努力。因此必須進一步完善和改進對機關事業單位的考核，提高考核與評價的全面性與科學性。

此外，思想觀念與管理水平落后也是造成低效率的重要原因，效率觀念薄弱，有惜私不惜公的思維傾向，什么東西只帶著公有的屬性，就不象私有物品那樣珍惜，就可以相對揮霍一些，這種潛在的思想觀念影響廣泛而深遠，表現也是多方面的。

三、提升機關事業單位工作效率的若干思考

提升機關事業單位的工作效率要從管理創新找出路，完善科學的內部管理機制與外部約束機制，強化效率觀，把現代組織效率理念融入機關事業單位的深化改革中，從而把機關事業單位打造成高品質的先進組織。

1.構建和完善人力資源庫，強化人力資源調配功能。通暢的人力資源流動渠道是人盡其才、才盡其用的基本條件。高效率組織具有開放性和流動性特征，其中人力資源的開放性要求人力資源能夠在組織中與組織間合理流動。人力資源配置固化是造成低效率的重要因素，人力資源的低效率不僅浪費了資金、浪費了人才、埋沒了人力資源的潛在價值。為此必須進一步完善人力資源庫建設，強化人力資源的調劑功能。

機關事業單位的具體職能與工作量都是一個變量，具體到一個單位而言，一定時期內可能需要的人力資源較多，另一段時間可能需要的人力資源較少，機關事業單位可以根據實際工作的需要，把暫不需要的人力資源交由人力資源調配部門，安排新的工作任務；也可以根據工作任務的需要從人力資源庫調取新的人力資源，解決人力資源的暫時性短缺。

2.健全人才與用人單位的雙向選擇渠道。雙向選擇能夠取得雙贏效果，一方面用人單位可以更合適的具體崗位人選，另一方面，人才可以更好地找到適合自已的崗位。健全雙向選擇渠道，增強組織要素的流動性，是提升組織活力和效率的重要途徑。

強化人力資源的流動性和雙向選擇性，不僅可以激勵個人，還可以實現人力資源的科學合理配置。為有源頭活水來，人力資的充分流動，有利于組織重構與組織的成長。通過完善人才流動機制，克服一旦進入某一單位就難以調動的弊端，人力資源的流動性差，不利于人才的成長，不利于人才潛能的發揮。人的素質、知識、興趣、愛好都有所不同，何種崗位更合適自身，常常需要有磨合試驗的過程，提供更多重新選擇的機遇，是培育人才所必須的。

完善科學的用人機制，就是本著人盡其才、才盡其用的用人原則，最大限度地消除人力資源流動的障礙，建立利于人才成長和發揮潛力的良好環境，增強待遇與貢獻的關聯性，避免拼資歷、靠老本的現象。千方百計地創造條件，為人才提供充分施展的平臺與空間，對于一些稀缺人力資源可以根據工作需要實行資源共享，如醫生、教師、科研人員等，可以實行相對靈活的管理機制，陽光化合理兼職。

3.推進編制管理科學化，實行多層次編制和分類編制。編制是控制機關事業單位用人數量的硬杠杠，只有占用編制才有公共財政的工資保障，編制是控制機關事業單位用人數量的紅線，但是長期以來，編制固化，使已占有編制的人穩定性強，在行政事業單位中形成有編和無編二元結構。占編制者即使工作不太努力，成績平平，只要不犯大錯，一般可以保證工資基本待遇；而無編制者即使工作很努力也難以保障工資待遇；事實上存在的對已占編制者無過即可的例行習慣思維，滋生了培養懶漢的土壤，這是制約機關事業單位工作效率提高的重要因素之一。因此，亟需改進現有的編制管理制度，探索科學的編制管理制度，例如彈性化、動態化的編制管理機制，把編制與實際需求緊密掛鉤，根據具體單位在一定時期內的實際用人需求調節編制數量。

通過優化編制管理，進一步改變小單位大社會的低效率模式，實現專業化、共享化、網絡化，合理配置資源，優化組織結構，動態化編制管理制度符合現代組織人力資源科學配置理論的基本要求。編制可分為現行實際編制和預期編制上限，現行實際編制是當下所需要的人力資源數量，而預期編制上限是將來隨著事業的發展編制增長的上限，不能把預期編制上限與實際編制混為一談，防止有些單位利用編制上的漏洞，不考慮是否出于工作需要，把編制上限占滿；動態化的編制管理能有效解決編制內人員顯著不足的燃眉之急。

分類編制管理，即把編制分為相對穩定的專業編制部分和相對靈活的一般性編制部分，專業編制屬于相對穩定的專業崗位編制和核心管理崗位編制，以保證單位框架與核心力量的穩定性；對于非專業性工作崗位以及技術含量不高的普通工作崗位，可占用相對靈活的一般性編制；對于一些特殊性的崗位，可以試行兼職編制形式，使一些有益的兼職正常化和陽光化，當然兼職崗的工資待遇標準相對于同檔次的專職崗可以實行一定的折扣率，特別是一些專業技術崗實行合理的兼職編制，既能節約公共資金又能充分發揮人才的潛能還可以提高個人的合理收入，如專業技術人員、律師、教師、醫生等崗位等，這樣既能滿足不同單位對人才的需求，又能節約每個單位的支出費用，還有利于個人能力的發展與經驗的積累，是一舉多贏的舉措。此外，對于一些臨時或短期的人力資源需求，可從人力資源庫申請調用，也可從社會上短期聘用，這樣可以大幅度地縮減固定編制人數，從而切實減輕財政負擔，提高財政資金的利用效率。

4.構建多方位的社會化辦公支持服務體系。辦公支持服務體系是由專業化辦公支持業務部門構成，具有專業性強，服務水平與服務質量好的特點，市場化條件下，公辦支持體系資源配置合理、工作效率高，能夠提供高品質的辦公支持服務，社會化辦公支持服務行業是現代高端服務業，體現了現代社會專業化、共享化、高效化的理念。建立社會化的辦公支持服務體系是現代社會專業分工、協調合作的必然要求，有利于行政事業單位把主要精力集中在自身的主業上，是保持行政事業單位高效率工作的必然要求。建立科學的分工、合作運行機制，不僅使各項工作井然有序，而且可以提高各行各業的專業化水平，提高社會總體資源利用效率，有利于推進各項事業的健康發展。

5.改進辦公經費管理使用機制。經費是完成工作的必要保障，沒有足夠的經費則會嚴重制約工作的順利開展，但也不是經費越多工作就做得越好，經費與工作成果間的關系是一個非線性的關系。以相對較少的經費支出取得較大的成績是理想狀態，也就是資金的利用效率高。因此要樹立少投入多辦事，促進工作效率提升的導向，加強經費的科學管理，經費的使用不僅要合規，而且要注重高效益，避免無謂的浪費。長期以來，行政事業單位的辦公經費使用主要是考察的是合規性，經費使用后的效果卻很少有人關注，這就造成辦公經費的使用與工作實績脫鉤，一定程度上制約了機關事業單位財力資源的效率提升。

健全監督管理機制。財力與物力、人力資源同樣都是社會發展的動力源泉，應當珍惜和高效利用。財力資源是發展的必要基礎，沒有財力的支持，許多事情都寸步難行，我國雖然財力資源總量龐大，但仍遠不能滿足各方面的需要，因此倡導節約與高效利用十分有必要，行政事業單位應當帶頭講效率、做節儉的模范。特別是在經濟轉型期，一些地方經濟面臨很大的壓力，轉型發展的財力資源遠遠不夠。如近年來，山西省煤炭資源型地區的經濟衰退嚴重，一些基層政府甚至保工資也有困難，針對這種情況，改革就更加迫切，通過改革激活沉淀于單位內部的各項資源，充分發揮資源的潛力，為開拓事業提供更多的財力支持，更好地推進經濟轉型升級，本著節約高效的理念，創新工作機制，使有限的財力發揮更高的效能。

6.強化機關事業單位之間的協作共享機制。在通信和交通條件高度發達的當今社會，協作共享是降低資源成本、提高工作效益的重要途徑，協作聯合可以實現在社會組織間互相利用對方資源的功能，對某些資源不求所有、但求所用，使各種資源要素實現利用最大化和成本最小化。面臨工作環境的是益復雜化和工作任務目標的變化，每個單位都不可能預先備有充足的各類資源，特別面臨一些臨時性任務，通過單位間的縱向和橫向協作，往往能事半功倍，況且許多單位在業務上存在一定的交集，日常工作離不開相互協作配合。在現實中仍存在條塊分割、各自為政的現象，一些遲遲得不到解決的難題原本是可以通過單位間的協作共享途徑有效地解決。

協作共享是提升工作效率的重要途徑，通過協作共享能夠盤活各類資產，減少閑置與浪費，實現共羸。協作共享機制實質上相當于在一定范圍內構建行政事單位資源調節庫，加強了各類資源的流動性，可以靈活地在各行政事業單位之間進行有效的資源調節，充分發揮資源的功效，打破資源固化，釋放出潛在的能量。充分提高行政事業單位的資源利用效率，節約出更多的人力資源、物力資源和財力資源，調動出更多有生力量投入到實際工作中去，投入到創新創業中去，促進各項事業的蓬勃發展。

7.構建并完善效率與效益評估與考核體系。效率是衡量組織先進性的重要指標，效率的高低體現了組織的品質，對效率和效益的科學評價是促進組織革新發展的驅動力，評價信息的反饋可使組織通過自我調節功能不斷優化組織結構，使組織品質得到不斷提升。機關事業單位是構成現代社會的核心組織，具有不可替代的表率作用，對社會的引領有舉足輕重的作用，構建和完善效率與效益評估考核體系對機關事業單位保持先進性意義重大。

構建科學的評價體系，首先要明確考評主體、劃分考評的類型、制定科學的評價流程和方法。由于客觀存在的復雜性，一些指標的定量考核難度較大，需要做模糊評價或半模糊評價，半模糊評價介于模糊評價與定量評價之間。如關于資金利用效率評價、人力資源利用程度評、設施設備利用程度評價、資源的共享程度評價等。因此要構建分門別類的評價體系，并且逐步培育專業化評價機構，形成多層次、多方位、多角度的科學評價體系，使效率與效益評價科學規范，能夠客觀地反映實際情況，從而對社會對單位起到積極的導向作用。

同時還要注重把考評機制與激勵獎懲機制相結合，在法規制度框架內，把考評結果與個人收入和單位榮譽聯系在一起，評價考核的作用就會得到強化。

科學的評價與考核辦法的設計，要避免片面化、表面化和簡單化傾向，如關于出勤率的考評就不宜一刀切，有些崗位要求嚴格的出勤率，特別是一些窗口崗位，有些工作應更加注重于其所完成的實質性工作量，因此對于不同的崗位考核要具體對待；特別是一些考核指標屬于難以定量評價的，如對科學研究和意識形態方面工作的考核與評價要遵循其特有的規律。具體評價指標的設定與評價方法需要深入研究，如一些評定指標可細分為可量化部分與不可量化部分，對不可量化部分再制定模糊評判的科學方法和標準，并根據工作的質量與影響度分別乘以一定的系數，以得到盡可能客觀的評估結論。科學的效率與效益評價與考核是一項復雜的系統性工作，不能急于求成，必然是從探索研究和試點直至成熟的漸進過程，通過持續不斷的探索實踐，才能使效率與效益考評逐步進入科學化、法治化與常態化軌道。

綜上所述，提高機關事業單位的效率意義重大、勢在必行，通過從觀念的提升與管理機制的有效改革，切實提升機關事業單位的效率，從而引領高效型和節約型現代文明社會的建設。

責任編輯：郭麗娟

B502

A

1674-1676（2017）03-0026-05

任理慶（1958- ），男，山西沁源人，長治市委黨校長治行政學院教授，研究方向為電子政務、社會管理學和招投標理論。