中國城市公用事業公私合營模式的壟斷之謎

許夢博，張一楠

（吉林大學，吉林　長春　130012）

一、問題的提出

PPP是Public－Private－Partnership的英文首字母縮寫，中文譯為公私合作。公一般是指政府，私可以廣義的概括為社會資本。公私合營（PPP）的理念最早是由英國政府于20世紀80年代提出，由于能夠充分發揮政府和私人部門各自的稟賦優勢，并具有現金流充沛及穩定等特征，非常適合用來營建城市公用行業。PPP近幾十年內廣泛被各國應用并逐漸形成一種標準的模式，因而，凡是采用政府和社會資本合作進行城市公共基礎設施及公用事業項目運作的模式，都可以統一稱為PPP模式。

PPP模式是與我國城市公用事業特點相適應的營建方式。中國城市公用事業及基礎設施建設經歷了由計劃經濟體制逐步向改革開放后的社會主義市場經濟體制轉變的過程。改革過程中突出的問題可以概括為具有準公用品性質的產品、服務供給的嚴重不足與廣大城市居民日益增長的需求之間的矛盾。針對這一難題，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要發揮社會資本、民營企業的優勢并采用特許經營、政府監管的模式來分類推進公共資源配置的市場化。PPP模式通過積極引入社會資本，一方面對政府財政壓力可以起到緩解作用，有利于促進民營部門在市場經濟體系中的優勢發揮，另一方面也為基礎設施投資中存在的短期回報率較差的問題提供有效的解決途徑。

隨著PPP項目建設在中國的方興未艾，國內外有關于PPP模式的學術研究也層出不窮。許多研究圍繞著PPP的契約特質而展開。Francesconi和Muthoo（2006）提出理論（簡稱FM理論），即在不完全契約的條件約束下，強調公私兩部門在配置準公共物品時剩余控制權安排的重要性，并認為最優剩余控制權應根據不同的局限條件而變化。[1]我國學者安慧（2014）等人主張對不完全契約中公司雙方的合作剩余收益從定量角度進行分析。[2]還有學者王俊豪（2013）指出由于城市公用事業具有成本弱增性的特征，決定了它是自然壟斷行業，所以需要政府對PPP項目中的城市公用行業實行價格管制。[3]另外，湯吉軍，郭硯莉（2012）研究了自然壟斷行業具有的沉淀成本大、資產專用性強等固有經濟特點，并通過研究新古典經濟學的完全可競爭市場理想化模型指出了政府管制價格的合理性。[4]綜上所述，當前對PPP模式在城市公用事業領域內應用的研究大多集中在PPP的契約特征、自然壟斷屬性與政府監管等方面。本文從新古典經濟學的生產者理論出發，通過對上頭成本（overhead cost）、直接成本（direct cost）等概念的梳理，重新對傳統的自然壟斷行業屬性進行討論，并認為城市公用事業自然壟斷屬性嚴格地被市場范圍所限定。在此基礎上，本文還利用新制度經濟學中的交易費用與產權理論討論了地役權和政府參與城市公用行業之間的關系，并由此得到了一個關于PPP模式參與城市公用事業領域條件的一般范式。

二、城市公用事業的壟斷性與PPP模式

城市公用事業實際上是多個擁有共性行業的總稱，我國學者王俊豪具體地指出：“城市公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通和垃圾處理以及園林綠化等”。[5]

城市公用事業長久以來被新古典經濟學認為是具有自然壟斷屬性的領域，如供水、電力、煤氣、郵政等更被傳統認為是典型的自然壟斷行業。西方學者指出，由于自然壟斷有成本弱增性即是說多增加一單位的供應，所需要的邊際成本為零或幾乎為零，因而，市場上只需要一個或少數幾個經營者效益最高。一個或少數經營者雖然可以節約投資，避免重復建設，可自然壟斷也屬于“壟斷”，同樣會導致資源配置的無效率。新古典經濟學里的“壟斷者”不會按著邊際成本（MC）等于邊際收益（MR）的原則來制定價格，而是根據與自身相適應的產量為標準，這樣會造成“壟斷者”的實際收益大于生產成本，導致消費者盈余向生產者盈余轉化，并且當生產收入高于市場競爭的價格時還會造成無效率的“哈伯格三角”①哈伯格三角，指的是由于壟斷而造成的社會福利凈損失，在假定貨幣的邊際效用不變的條件下，反映在圖像上是需求曲線下方，價格線上方和價格軸圍成的三角形的面積?！叭恰钡睦速M必然造成資源配置的無效率，這也是傳統理論對壟斷市場結構的詬病，為政府對具有自然壟斷屬性的城市公用事業實行價格管制提供了理論依據。

有學者認為，城市公用事業就應該由政府來運營，或者設立專門的國有企業，以國家壟斷的形式來保證這些行業的公共服務職能。據此，新中國成立后的相當長一段時期里，對城市公用事業采取了國有企業壟斷經營的方式。然而，城市公用事業的管理體制在改革開放后已不適應發展需要，表現出普遍性地經營效率低下，單一的投資渠道造成投資嚴重不足等體制性問題。面對城市公用事業國有經營體制帶來的多重難題，國務院早在2005就發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，明確提出“放寬非公有制經濟的市場準入，允許非公有資本進入城市公用事業和基礎設施領域”。[5]在世界多國廣泛應用并有數個成功案例的公私合營模式（PPP模式），就在此背景下作為一種對傳統公共服務供給模式的替代性制度安排被引入中國。

由于公私合營（PPP）的本質是政府部門與民營資本之間的契約關系，使得PPP模式下的城市公用事業有別于傳統上政府與非公有制企業之間的關系。本文利用外部性理論討論了公私兩部門合作的基礎及制約條件。另外，PPP模式是否適用于所有的城市公用行業，更進一步說哪些特定的項目利用PPP模式營建會更有效率是本文考察的一個重點。2002年J·Plummer總結了PPP項目在英國的多種模式包括，TOT（移交－運營－移交）、DBFO（設計－建設－融資－運營），BOT（建設－運營－移交）等。[6]可以看出PPP模式是比特許經營更為廣泛的概念。

三、自然壟斷與生產者理論

（一）生產者理論

長久以來，城市公用事業的自然壟斷屬性曾經在經濟學家的研究中被認為是定義性的，然而，在經濟學的發展初期很少有關于“自然壟斷”這一概念的論著，直到新古典經濟學的開創者阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）在1927年出版的《經濟學原理》（第8版）中，第一次討論了壟斷與生產成本之間的關系。馬歇爾（Marshall）認為：“在那些隨著產量增加，成本不斷下降的產業中，壟斷或許是一種理想的市場結構，它比競爭性市場結構能使價格更低，產量更大”。[7]而后許多經濟學家都繼承發展了馬歇爾（Marshall）對自然壟斷理論的定義。例如，詹姆斯·邦布賴特（James Bonbright）認為，相對于邊際成本呈下降的狀態，即使單位成本處在弱增階段，由單個企業獨自提供服務對某些公共行業來說也是有經濟效率的。[8]以往新古典經濟學中有關生產成本的討論忽略上頭成本（overhead costs）的概念，使得對自然壟斷產業判定存在一定的誤區，本文接下來要加入上頭成本、直接成本等概念，對已有的城市公用事業的自然壟斷屬性重新討論。

（二）固定成本與可變成本

經濟學中的“成本”是一個重要且復雜的概念，實際上，包括生產成本在內的所有經濟學中的“成本”都是指機會成本。高鴻業在其《西方經濟經濟學》中指出：“在西方經濟學中，企業的生產成本應該從機會成本的角度來理解”。[9]馬歇爾（Marshall）把經濟學中的成本分為固定成本（fixed cost）與可變成本（variable cost），即在短期內無法改變投入的成本被稱為“固定成本”，而“可變成本”是指短期內可變投入的成本，二者之和就是總成本。[10]然而，短期（short－run）與“長期”（long－run）在新古典經濟學中至今還沒有明確的定義，更加矛盾的是如果經濟學中所有成本都是指機會成本，那么沒有選擇就沒有成本，短期內無法改變投入的所謂“固定成本”代表著沒有選擇，即固定成本根本就不是成本。

實際上，新古典學中的固定成本應該是指上頭成本（overhead costs）或沉淀成本（sunk costs）。張五常在《經濟解釋》中指出：“上頭成本必定要在作了生產投資，才可以存在。這些成本是指開始經營后，有些費用不生產也要支付”。[11]也就是說上頭成本的本質是在生產活動開始之前購買或租賃一定量的生產要素，被會計稱為固定資產。這些固定資產由于相對于生產時已經支付了費用，即成為了歷史上的花費，因而被弗里德曼（Friedman）稱為沉沒成本（sunk costs）[12]。實際上，這些已經支付了費用的固定資產在生產活動開始后無論出于何種原因需要把他們轉售或轉租出去所得獲得的收入才構成保留他們的成本，即從機會成本的角度看這才是這些上頭成本的成本（overhand costs）。

與上頭成本相對應的一個概念是直接成本（direct costs），是指生產活動開始后隨產量的變化而變化的支出，也可以理解為那些不生產就不需要支付的費用。弗里德曼（Fried－man）指出：“一旦廠商決定了生產多少產品和如何生產，它就必須要承擔一定的總支付額，這個總支付額稱為總契約成本。這些成本的大小取決于廠商的生產決策—有關生產多少以及如何生產的決策。一般將可避免的成本視為可變成本”。[12]實際上，直接成本（direct costs）就是馬歇爾（Marshall）所說的可變成本，上頭成本（overhand costs）與直接成本的關系如圖1所示：

圖1　

當一個企業進行了上頭成本的投資，根據自身的需要確定了生產目標，接下來在生產過程中所有的花費皆為直接成本或可變成本，它是隨產量的變化而變化的。如圖1所示，只要生產所獲得收入不低于邊際成本與直接成本的交點G，生產活動就不會停止。換言之，價格Pc以下的邊際成本曲線不會存在，因為低于直接成本企業會選擇關門停業。而企業出售其商品的價格Pm是企業的平均總成本，即曲線ATC。Pm與Pc之差即是企業的上頭成本，它由市場價格來決定。張五常（2012）認為“上頭成本要從租值的角度看。因為要入局的競爭者需要付出可觀的直接成本，入了局的上頭成本的租值由市場厘定，由市場維護，由市場攤分”。[11]圖1中曲邊梯形PmPcGH的面積即是企業的上頭成本，被馬歇爾稱為“準租金”①準租金是指從短期來看，供給固定且不存在其他用途的要素的報酬，即固定供給量的生產要素的收益。例如，在短期內，企業使用的專用設備的數量是固定的，且它們只能用于特定的生產。這些要素的報酬稱為準租金，因為供給固定和不存在其他用途這種特點與某些土地類似。準租金可表現為企業的總收益扣除總可變成本之后的余額。在總可變成本不變時，如果商品的價格和企業的總收益增加，準租金會相應上升；如果商品價格下降，準租金會相應減少；如果總收益與總可變成本相等，準租金為零，在這種情況下企業將停止生產。或“經濟租金”②經濟租金是要素收入（或價格）的一個部分，該部分并非為獲得該要素于當前使用中所必須，它代表著要素收入中超過其在其它場所所可能得到的收入部分。簡言之，經濟租金等于要素收入與其機會成本之差。，它還是福利經濟學中的生產者剩余。

新古典經濟學對自然壟斷行業的判定是根據企業的生產成本而定的，正如下式（1），（2）所示。若某城市公用事業市場需求量為Q，則市場需求量Q完全由一家企業供給所發生的各項成本記為C（Q）。假設以函數C為其它企業的成本，若此城市公用事業市場需求產量Q，現由N家企業共同提供，企業i的產量為，則N家企業生產Q產量的成本之和為：

而該公用行業在Q產量下存在自然壟斷性的充要條件是：

然而，通過以上生產者理論的分析我們知道企業的固定成本其實是上頭成本，實際上，隨著壟斷企業產品供給數量的增加其邊際成本卻不斷下降是因為邊際產量遞減定律的作用。因此，無論是傳統上所謂的規模經濟還是成本弱增性，其實都是供給企業的邊際成本還處在遞減階段，市場的容量很有限的情況下，只要有一家企業生產就完全可以滿足市場需求。因此可知，傳統理論有關城市公用行業的自然壟斷性的分析有誤區，看似具有壟斷性質的企業其實由市場容量決定的。事實上，凱森和特納（Kaysen and Turner）就曾強調：“規模經濟是一種相對的概念，它其實嚴格地被市場范圍所決定。規模經濟可能只存在于一個區域性的市場，或甚至可能存在于全國性市場。所以，對自然壟斷的判斷首先要認定市場的范圍”。[13]

綜上所述，本文對新古典經濟學中關于城市公用事業壟斷性的分析中的問題進行了澄清。筆者認為，邊際產量遞減定律適用于任何一種生產方式或結構，應該說所有生產活動都受到上述定律的約束，而把隨產品供給的增加，平均直接成本遞減定義為城市公用事業自然壟斷性的特征是混淆了個體與一般的關系，這只不過是忽略了市場范圍的學者們的觀察不足而已。

四、外部性與PPP模式

通過上文的陳述，說明傳統理論支持城市公用事業具有壟斷性的理由并不充分，而城市公用事業如果是競爭性的，那么直接利用市場機制來處理就可以有效地配置資源。按照此種推論城市公用事業并不需要政府參與其中，政府的運作也需要成本，即所謂的制度成本，也就是說考慮到公共部門加入可能產生的成本，城市公用事業采用PPP模式不一定是有效率的。但在國內外多年來無數的實踐表明了PPP模式的有效性，那么除了可以緩解政府財政上的壓力外，PPP模式也一定在某些方面節省了成本或是提高了營建項目的效率。經濟學之父亞當·斯密（Adam Smith）在《國富論》中把政府定位為“守夜人”①“守夜人”，出自亞當·斯密《國富論》，他詳細討論了政府如何以“守夜”為天職。根據他的論述，政府的職能主要有三項：一是保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；二是保護人民，不使社會中任何人受其他人的欺負或壓迫，就是設立一個嚴正的司法行政機構；三是建立并維持某些公共機關和公共工程。的角色，并指出“守夜人”的職責之一就是建設且維護大型的公共工程。[14]盡管如此，亞當·斯密（Adam Smith）并沒有對此給出合理的解釋。實際上，政府是有其存在的經濟學理由的，至少它可以提高某些項目的經濟效率。具體來說，城市公用事業由政府參與其中可以降低交易成本，使生產活動中的外部性內部化，進而提高工程建設效率。這也為城市公用事業采用PPP模式提供了有力的支持。

（一）城市公用事業與管網系統

根據上文的陳述城市公用事業需要大量的上頭成本投入，這些大型的設備及資產在邊際產量遞減定律的支配下，總會有一個生產時段邊際成本呈下降的趨勢。然而，要發揮出邊際成本遞減的優勢需要有多個業務環節組合在一起才能成事。通常情況下，城市公用事業都是由一套完整的業務系統，被業內學者稱為垂直供應鏈結構組成。而上頭成本的投資作為其中一個最基礎的環節被有些學者定名為網絡性業務，只有通過網絡性業務領域才能將產品或服務供給消費者。另外，城市公用事業是許多行業的總稱，按照其屬性與規模有狹義與廣義的區分，在這其中不是所有城市公用事業都有網絡性業務，或者說部分行業的網絡性業務表現的不是很明顯。本文以傳統的城市水務行業為例，來說明存在網絡性業務的公用行業的供應鏈結構。

圖2　城市水務行業的主要業務環節和生產流程

水務是最早誕生的城市公用行業之一，它主要包括居民日常生活用水供應與污水處理兩方面的內容，是比較典型的傳統城市公用行業。城市水務行業的基本業務流程如圖2所示。圖2根據居民日常用水生產與污水處理大體可分為上下兩部分八個模塊。上半部分的原水是指被選擇用來加工的從江河、水庫等地表水資源或地下水資源中抽取的水。然后經過制水，即是利用沉淀、過濾、消毒等加工工藝，按照不同需求分類制成成品水。通過自來水管道網絡系統分銷給各類消費者是輸配水環節。接下來是下半部分的污水處理環節。消費者使用后的污水排入下水道系統，通過管網收回、泵站提升輸送至污水處理廠，經過一級處理、二級處理或簡單處理后，形成可以回灌地下水或再次利用的再生水。以上的原水、制水、輸配水、排水、污水處理等八個模塊相互聯系且不可分割，這些各不相同的業務環節組成了循環往復的城市水務行業的整體產業鏈。值得注意的是除了城市水務行業以外，包括電力、電信、城市燃氣在內的多個傳統城市公用行業都具有這種多環節的，網絡性特征的技術經濟特點。

（二）外部性與地役權

1920年英國經濟學家庇古（Pigou）在他的《福利經濟學中》一書中初步建立了今天人們熟知的外部性理論。而后對外部性概念做出有重要理論貢獻的是科斯（Coase），1960年他在代表作《社會成本問題》中提出了通過產權界定和當事人談判或交易來矯正外部性的思路。[15]簡單來說，外部性是指一個經濟主體的行為所造成的影響不僅限于其自身，還涵蓋了其他經濟主體。這種影響按照增加了別人的收益或成本兩方面可劃分為正外部性與負外部性。應當說外部性是在社會經濟生活中普遍存在的，地役權的意義就帶有典型的外部性色彩。

地役權是一種用益物權，即屬于物權范疇。《根據中華人民共和國物權法》第一百五十六條規定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地。”[16]同樣地，申衛星（2004）指出：“所謂地役權，是指土地上的權利人，為了自己使用土地的方便或者土地利用價值的提高，通過約定得以利用他人土地的一種定限物權。”[17]因而可知，當土地所有人的經濟行為造成了外部性，就需要通過產權界定、訂立合約等方式使其外部性市場化，內部化。經濟學中的科斯定理為理解地役權提供了不同的角度：當需役土地通過交易獲得或創造的價值多過供役土地經過同一交易造成價值的減少時，雙方可以在一定的交易成本范圍內，簽訂合約達成交易。當然，就社會整體來說，也會通過此次交易提高土地的利用效率，增長社會財富。

（三）城市公用行業與行政壟斷

城市公用事業具有壟斷性，這種壟斷性并非是傳統理論提到的規模經濟或成本弱增性，而是因地役權的存在使公用行業的網絡性業務通過不同用途土地時，面對極高的交易費用，客觀上由一個經濟主體來營建耗費的各項成本最低。換言之，城市公共事業需要政府參與其中的主要原因是因為網絡性業務需要使用地役權，這是公私合作模式的基礎。學者王俊豪認為：“城市公用事業的自然壟斷性，就是主要體現在他們的網絡性，我們把城市公用事業的網絡性業務稱為自然壟斷性業務，而其他業務則是競爭性業務”。[3]

一般情況下，城市公用行業的管網鋪設需要通過的土地非常廣泛，而不同樓宇，園林下面的土地從屬于不同的產權主體。因此，供役地需要通過產權的分割或劃分把一部分土地的使用權通過契約的形式轉讓給需役地的產權主體，這正是科斯（Coase）提出的通過產權界定和當事人談判來矯正外部性方法的具體實踐。申衛星在《地役權制度的立法價值與模式選擇》（2004）中指出，地役權的使用應采用不以土地相鄰為限的原則，且建議供役地的產權主體為有償供應。[17]在地役權使用過程中的受害人有權提起有關地役權受損害的法律訴訟。由此可知，鋪設的城市公用管網系統要通過千家萬戶，而地役權又不以相鄰為限，在有償使用地役權的條件下，增大了談判協商的成本，致使要完成最終建設目標需要付出高昂的交易費用。這里較高的交易費用包括艱難的談判協商過程及由于不確定因素導致的法律訴訟等內容。正因為以上原因經常會暫時停止或拖延項目施工，影響工程進度。因而，如果由私人企業或單位來單獨建設施工會導致投資的無效率。所以，為了減少交易費用由政府參與城市公用事業的營建，并利用強制性的行政壟斷權可以提高營建項目的效率。

一些發達國家也有強制性使用地役權的做法，不同的是這些國家幾乎不用政府行政壟斷的方式，而是通過立法的途徑來解決地役權的爭端。例如，《意大利民法典》第1033－1057條規定：“各種適用于基本生產及人類生活領域的強制地役權包括強制排水役權、強制通行役權、強制供電及電纜鋪設役權。而為保護供役地所有權人的權益，地役權人行使役權須以支付補償金為條件，否則對方有權加以阻止”。[18]實際上，立法本身也是一項交易成本，在有關法律條文中也涉及到了不同民事主體之間的賠償問題。面對私人部門自身無法通過談判協商解決的地役權問題，究竟采用政府行政壟斷的方式，還是通過立法規范的方法強制性地執行地役權，要看哪種做法最終產生的費用較低而定。在我國通常的做法是由各級政府出臺相關文件，利用行政權力幫助營建單位協調降低交易費用。這正是城市公用事業需要政府部門參與其中的主要原因。

五、一般性結論與城市公用事業PPP模式的政策建議

綜上所述，本文通過引用上頭成本及直接成本的概念對新古典經濟學中關于城市公用事業的自然壟斷性進行了討論。由分析可知，傳統理論有關規模經濟、企業生產成本弱增性、固定資產專用性等判定城市公用事業壟斷性的原因都嚴格地被行業的市場范圍所限定。事實上，擁有網絡性業務，多環節供應鏈特征才是城市公用行業具有壟斷性的根本原因。因為外部性在社會中廣泛的存在，而營建這些網絡性設施需要通過不同業主的土地，因而造成了較高的交易費用。這種具有負外部性效應的現象在新古典經濟學中又被稱為市場失靈，市場失靈時政府可以通過行政手段使外部性內部化，減少交易費用，進而提高整個社會的經濟運行效率。

PPP模式是政府與社會資本兩大不同制度中主要角色的深度融合，當城市公用事業的網絡性業務造成負的外部性時，政府就應該扮演協調者的角色，這正是公共部門與私人部門合作的優勢。換言之，城市公用事業是多個行業的總稱，而對于那些具有網絡性特征的城市公用行業，應用PPP模式可以起到事半功倍的效果。因而，本文得到了一個關于PPP模式應用于城市公用領域條件的一般范式，即只有對于那些具有網絡性業務特征的城市公用行業，如水務，燃氣，電力等，PPP模式由于可以提高工程營建效率，而適用于此。另外，在PPP項目的多種形式中，如BOT（建設一運營一移交）、BOO（建設一運營一擁有）或TOT（移交—運營—移交），凡是涉及到還沒有進行網絡性業務上頭成本投入的公用行業，采用包涵有私人部門建設內容的PPP形式可以保證項目的經濟效率。

最后，筆者認為健全的法律法規體系與嚴格的政府監管是我國城市公用事業的PPP模式得以良性運行、協調發展的有效保障。完善的法律法規是社會資本進入城市公用行業領域的基礎條件。由于風險與不確定性總是存在的緣故，合作雙方很難在事就所有的未來事宜的處理辦法達成一份完美的契約。那么合作雙方就只能簽訂一份不完全地契約，在合作過程中雙方可能需要面對剩余索取權展開博弈。因此，還要進一步細化和完善《合同法》等現有法律法規體系，為政府部門與私人部門間產生的糾紛提供可行的法律解決途徑，為城市公用事業的PPP模式有效運用提供更加全面、詳細的法律依據。此外，由于涉及到了大量上頭成本投資且運營時間跨度大，因而需要有別于傳統政府對公用行業監管的全面綜合管理體系。具體來說，政府需要在橫向層面上以漸次提高政府的相對獨立性為目標，使政府監管職能從其他行政部門分離出來，打破原來多個政府部門分割監管權的格局，授予監管機構必要的權力。

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