美國TMDL制度發展及啟示

謝　偉

（1.廣東財經大學　法學院，廣東　廣州　510320；2.廣東財經大學　法治與經濟發展研究所，廣東　廣州　510320）

每日最大負荷總量（Total Maximum Daily Load，TMDL）是清潔水法規定的一項水質控制制度，是指對某種污染物而言，在確保一個水體始終保持法定的水質標準的前提下可以接受的最大污染物排放量。TMDL制度和美國的NPDES制度共同構成美國控制水污染、保證水質的主要法律制度，近年來發展很快，成為完善美國流域水質控制的主要法律制度，研究TMDL制度的主要內容可以為我國水污染防治提供借鑒和參考。

一、每日最大總量控制制度的概念和主要內容

（一）概念

每日最大負荷總量控制制度是清潔水法中的一個管制術語，描述了如何恢復一個受損害水體的計劃，對已經鑒別出的受損害水體，在保證滿足水質標準的前提下，能夠接受某種污染物的最大數量。清潔水法第303（d）規定了每日最大負荷總量控制制度，這是該制度的法律依據；聯邦行政法典第40章第130.2明確規定了TMDL的定義，所謂TMDL，是指針對點源的污水負荷分配和針對非點源、自然排放源的負荷分配的數量之和。具體而言，一個TMDL是計算一種污染物在一個水體中允許的最大量，即該水體含有該種污染物的最高值，在此數量該水體可以滿足水質標準，因此，TMDL可以確定一種污染物的削減目標，并進而在污染源之間分配必要的污染負荷削減量，其公示表達是：

TMDL＝ΣWLA+ΣLA+MOS

其中，WLA是點源的污染負荷分配量，LA是非點源和自然排放源的負荷分配量，MOS代表安全范圍。

對點源污染源，主要接受污染負荷（Wasteload Allocation，WLA），對非點源污染源，則主要接受負荷分配（Load Allocation，LA）。為實現污染負荷有效分配之目的，點源包括所有受制于國家污染物排放消除系統項目許可證的排放源，例如污水處理設施、雨水排放設施和集中式動物飼養場等，非點源則包括所有現存的除點源之外的污染物排放源和自然排放源。除此之外，TMDL也必須說明水質在季節上的差異，也就是要有一個安全范圍，從而解釋預測污染物削減能夠在多大程度上滿足水質標準的不確定性。

導致水體受損害或威脅的每一種污染物都被稱為一種水體／污染物組合，而一個典型的TMDL就是為每一個水體／污染物組合量身定做的。例如，如果一個水體受到三種污染物的損害或威脅，則可為該水體制定三個TMDL。不過，也有一個TMDL文件可以指定為應對幾個水體／污染物組合，清潔水法或聯邦環保局行政法規都沒有界定或限制TMDL的大小，一些州已經制定了流域基礎上的TMDL，這樣的TMDL可以覆蓋多個流域。

（二）污染預算

根據清潔水法的規定，各州必須針對本州管轄范圍內的水域建立適合本州的水質標準，這些標準指定特定水體的用途，例如娛樂用途或保護水生生物，建立水質準則來保護水體，采納一些法定制度來保護和維持健康的水體。根據清潔水法第303（d）的規定，各州、領地和得到授權的部落應對本行政區范圍內的水域進行評估，根據所有可得到的與水質有關的數據和信息，確定那些不滿足水質標準的水域，包括那些現在滿足水質標準，但在下一個報告期可能超出水質標準的水域，確定其主要污染物，然后各州必須對不達標的每一種污染物或水域制定一個每日最大負荷量制度，其中的一個必要組成部分是計算該種污染物在該水體中能滿足水質標準的最大含量。在TMDL制度中，各州應分配這個最大含量給流入該水域的各個不同的點源和非點源。

因此，按照清潔水法的規定，每個州必須鑒別出該州管轄范圍內那些受損害水域，因為對這些水域實行以技術為基礎的法規控制和其他要求的控制尚不足以實現可適用的水質標準，這樣的水體就是所謂“水質限制水域”。每個州必須建立一個水質限制水域的名單，列出先后順序，考慮這些水域的污染嚴重性和這些水域的用途，這個列出先后順序的名單被稱為“303（d）名單”。每個州都應該根據先后順序對303（d）名單上的每個水質限制水域建立TMDL制度，TMDL設定了一種污染物可引入一個接受水體且不會超出可適用的水質標準的量，且考慮了季節性差異和一個足夠的安全幅度。每個州應每兩年更新和重新提交其受損害水域名單，這個過程應確保受污染水域持續受到監測和評估，直到可適用的水質標準得到滿足。

每個州都必須對其管轄范圍內的水域確定受損害名單并為其制定TMDL，因此，TMDL又被稱為“污染預算”。

TMDL的執行是一個合作聯邦主義的范例。按照清潔水法的要求，州環保機構對受損害水域建立TMDLs，而聯邦環保局評估這些TMDLs并決定批準或不批準這些方案，如果州沒有采取行動制定TMDLs，或者聯邦環保局沒有批準州制定的TMDLs，則聯邦環保局有責任發布替代性的TMDLs。

二、TMDL的執行

按照清潔水法的規定，TMDL應該有三個執行步驟：一是鑒別出哪些水體在適用了技術標準控制之后仍然不達標，不能實現水質標準；二是把這些水體按照污染的嚴重性列出優先順序；三是為這些水體建立TMDLs，以滿足可適用的水質標準，同時由于對污染排放和水質在一定程度上的不確定性，需要考慮季節性差異和安全范圍。

（一）鑒別受損害水體，設定優先順序

1．鑒別水質限制河段

每個州都應該對其管轄范圍內的水質限制河段進行鑒別，鑒別的標準和程序如下：一是按照清潔水法第301（b）、306、307或該法其他規定，使用以技術為基礎的排放限制；二是按照清潔水法第501規定，或者聯邦法律、法規或條約規定，州或地方政府要求施加更加嚴格的排放限制；三是采用了州、地方政府，或聯邦政府要求的其他污染控制要求（例如最佳管理實踐）之后，仍然還不能嚴格到足夠執行任何可適用于這些水體的水質標準。

2．熱排放控制

每個州還應該鑒別前述名單上的水質限制河段，根據清潔水法第301條或州、地方政府的要求，控制熱排放尚不足以嚴格到確保本地貝類、魚類和野生生物種群的保護和繁殖之間的平衡。

3．水質標準的界定

為列出第130．7（b）規定的水體名單，這個術語“可適用于這些水體的水質標準”和“可適用的水質標準”是指根據清潔水法第303條規定建立的水質標準，包括數字化標準、敘述性標準、水體用途和反退化要求。

4．名單內容

按照 130．7（b）（1）和 130．7（b）（2）的要求，名單應包括所有列入名單的水質限制河段的優先順序，考慮到污染的嚴重性，這些水體的用途，以及引起或預計引起違反可適用的水質標準的污染物；在接下來兩年里，優先順序名單應特別包括對以制定TMDL為目標的水體。

（二）數據信息資料的處理

1．水質數據和信息

每個州應該收集和評估所有現有的和可以獲得的與水質有關的數據和信息，這些數據信息資料包括但不限于下列種類水體的所有現有的和可獲得數據信息：（1）由州在其最近發布的305（b）報告中鑒別的水體，該水體部分滿足或不滿足指定用途或受到威脅；（2）使用稀釋性計算或預測性模型說明可適用的水質標準不達標的水體；（3）水質問題已經由地方政府、州或聯邦機構報告的水體，由公眾成員報告的水體、或由學術機構報告的水體。這些組織或團體應該積極地進行研究。例如，大學研究人員、美國農業部、國家海洋和大氣管理局、美國地理調查局、美國漁業和野生動物管理局等都是現場數據很好的來源；（4）根據清潔水法第319條或在評估的更新中，提交給聯邦環保局的非點源評估報告中由州鑒別的、作為受損害或受威脅的水體。

2．文獻提交

每個州應該向聯邦環保局分區局長提交支持州把本州的水體列入或不列入名單的決定，這個文獻應該和130．7（b）（1）和 130．7（b）（2）規定的名單一起提交給分區局長，應至少包括以下信息：（1）制定名單使用的方法描述；（2）鑒別水體使用的數據和信息的描述，包括州按照 130．7（b）（5）要求使用的數據和信息的描述；（3）對130．7（b）（5）中描述的任何一種水體種類，做出不使用其現有的和可獲得的數據和信息的任何決定的理由；（4）任何其他由分區局長要求的合理信息。根據分區局長的要求，每個州必須說明不在名單上納入水體的正當理由。這樣的正當理由包括但不限于：更加近來的或準確的數據；更加復雜的水質模型；導致水體被列入130．7（b）（5）的名單的初始分析的缺陷；或者條件的變化，例如新的控制設備或排放的消除。

（三）確立具體的TMDL執行方案

1．水質限制河段的TMDL

每個州都應該按照優先順序為水質限制河段建立TMDL執行方案。

（1）建立方法：TMDL可以使用一個“污染物到污染物”（Pollutant－by－Pollutant）或生物監測方法建立，多數情況下，這兩個技術都是需要的，只要是在可能的情況下都應該使用特定環境的具體信息。

（2）建立范圍：TMDL應該對所有阻止或預計阻止按照本法規定鑒別水體的水質達標的污染物建立，建立TMDL的計算方法應該按照州的持續規劃過程界定的公眾評論方法實施。

2．熱負荷的 TMDL

每個州應該對依法鑒別的水質限制河段評估其TMDL方案，其中熱負荷的TMDL不應超標，目的是確保本地生的貝類、魚類和野生生物種群在保護和繁殖之間的平衡。這樣的評估應考慮正常的水溫、流速、季節性差異、現有的熱輸入源和鑒別水體的耗散能力。評估還應該包括計算能夠排入水體的最大熱輸入，并包括一定的安全范圍，主要是考慮因缺少對鑒別水體中保持本地貝類、魚類和野生生物種群在保護和繁殖之間平衡的熱水質基準制定有關的知識。

3．TMDL 的制定方法

通常用于對特定水體或流域制定TMDL的方法主要由五個因素組成：一是考慮污染物的選定；二是評估水體的吸收能力，也就是負荷能力；三是評估排入該水體的所有污染源的污染物負荷；四是分析現有的污染物負荷，確定為滿足吸收能力而需要削減的污染物量；五是在考慮安全范圍的前提下，在不同的污染源之間分配污染負荷，條件是滿足水質標準。TMDL方案應該清楚地鑒別出在水體用途受損、損害原因和為達到可適用的水質標準而必須削減的污染負荷之間的聯系。

（四）TMDL執行中的公眾參與

聯邦TMDL行政法規要求在制定TMDL過程中提供公眾參與的機會。一般而言，當地公眾對當地流域要比州行政機構了解更多，而這些知識對制定TMDL方案時極其有用的，公眾通常會告知關于受損害水體的有用的數據和信息，公眾通常能夠提供改善其社區的真知灼見，這對確保一個污染物削減戰略的成功至關重要，公眾參與和公眾提供的信息能夠提高TMDL的質量，能夠最終加速受損害水體的清潔或拯救受威脅水體。公眾在TMDL制定過程中的主要作用包括：一是給州行政機構提供必要的數據和信息；二是對受損害水體名單進行評論和審查；三是對擬議的TMDL方案進行評估和審查；四是幫助制定具體TMDL執行方案。

三、TMDL在防治水污染中的作用

根據聯邦環保局的統計，目前雖然在最大可實現的程度上采用了以技術為基礎的排放限制，但是美國水體的水質狀況仍然不容樂觀。據不完全統計，尚有2．18億美國人生活依賴受污染的水體，總長度達到10英里，各州已經初步鑒別出大約2．1萬個受污染河段、湖泊和河口，有超過30萬英里長的河流和岸邊，超過5百萬英畝的湖泊面積受到污染損害，其中沉積物、富營養化和有害微生物是主要原因。特別是隨著經濟的發展，污染源有較大改變，通過NPDES（國家污染物排放消除系統許可證）等技術控制，點源污染源得到較大的控制，而非點源污染逐漸成為影響水環境質量的主要因素。僅在1998年聯邦環保局發布的污染源構成中，非點源污染已經占到了43%，點源污染僅僅只有10%，二者結合的污染則有47%。而目前應對非點源污染和復合型污染并沒有顯著有效的辦法，通過水質標準管制是一個實踐證明比較有效的方法。

實際上，TMDL方案是一個主要的信息工具，它可以用作執行鏈條中的一個不可替代的重要連接環節，包括聯邦管制的點源控制、州或地方政府負責的點源和非點源污染削減、評估所有這些措施對水質的影響，最終達到實現水體水質的目標。[5]正是認識到TMDL在執行鏈條中的關鍵鏈接作用，聯邦法規要求NPDES許可證中排放限制必須和批準的TMDL方案中任何可獲得的污水負荷分配的設計和要求保持一致。

圖1　TMDL和NPDES配合管制流域水質流程圖

四、借鑒美國TMDL制度，完善我國排污總量控制制度

（一）改進排污總量指標確定方法

總量控制指標確定方法主要有環境容量控制和目標總量控制兩種類型，前者根據環境本身容納污染物的能力來確定向環境中排放的污染物的數量，以環境質量標準為控制基點，從污染源可控性、環境目標可實現性兩個方面進行總量控制負荷分配；后者根據某一時期環境污染狀況來設定向環境排放的污染物的數量，以排放限制為控制基點，從污染源可控性進行總量控制負荷分配。當前我國采用的總量控制方法一般是目標總量控制為主，環境容量控制為輔。雖然根據環境容量確定的總量控制指標是比較科學的方法，無疑是一個發展方向。但是，由于研究環境容量難度大、時間長，加之國內目前的環境質量狀況，總體上是污染負荷遠遠超出環境容量，當務之急是削減現有的污染負荷，努力恢復環境容量，所以采取目標總量控制比較實際，也比較可行。[2]因此，盡管根據環境容量確定總量控制指標更為科學，也更符合立法目的，但考慮到我國現實情況，現階段采用目標總量控制的指標設定模式具有其合理性。我國在實務層面一直使用的也是目標總量控制。[3]

實踐中主要遵循《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》的做法。該計劃對主要污染物的篩選原則是：對環境危害大的、國家重點控制的主要污染物；環境監測和統計手段能夠支持的；能夠實施總量控制的。這一原則一直延續到之后的污染物總量控制計劃和實踐中。根據以上原則，“九五”時期，國家規定了十二種重點控制的污染物；“十五”期間，國家規定了五種重點控制的污染物；“十一五”期間，國家規定了兩種重點控制的污染物；“十二五”期間，國家規定了四種重點控制的污染物。[4]

由此可見，我國在排污總量確定上實際是采取行政手段在全國范圍內實行目標總量控制，而且對初次確定的排污總量指標也缺乏規范科學的審核及管理辦法，目前環保部只頒布了《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》，適用于各級環境保護主管部門對建設項目（不含城鎮生活污水處理廠、垃圾處理場、危險廢物和醫療廢物處置廠）主要污染物排放總量指標的審核與管理。其中，主要污染物是指國家實施排放總量控制的污染物，“十二五”期間的水污染物是化學需氧量、氨氮。

前已述及，當前以行政區域為主的水質管制模式顯然不能適應水環境保護的需求，應實行流域為主、行政區域為輔的管制模式，即以流域范圍內的相關各行政區劃聯合設立流域管理機構，通過平等協商機制組建流域管理機構管理人員，具體負責流域水質保護。

流域管理機構對排放總量指標的確定，需要注意以下幾個因素：

1．流域污染源解析

根據流域各水段環境功能區劃的設定，以不同水段水環境質量標準為依據，確定造成流域某水段水質不達標的主要污染物，以主要污染物為起點，分析該水段的主要污染源。在此階段需要特別注意的是，不僅考慮點源，還應該考慮非點源和自然排放源。比如，水土流失引起的水質超標、城市雨水徑流、建筑場地雨水徑流、礦山雨水徑流等。

2．以技術標準和水質標準相結合

20世紀90年代之前，我國主要實行的是水污染物排放標準為主的濃度控制方式，90年代之后到目前主要采用總量控制和濃度控制結合的控制方式，但由于我國確定污染物總量的方法不科學，不能實際反映出水污染的真正來源和主要影響因素，因而污染控制效果并不理想?？山Y合我國現在實行的工程減排、結構減排和管理減排方法，采取技術標準和水質標準相結合的污染控制戰略。

首先，應完善現有水污染控制技術體系，構建與水污染物排放標準體系相適應的控制技術體系。我國已經頒布了《石油煉制工業污染物排放標準》、《無機化學工業污染物排放標準》等污染物排放標準，但卻沒有規定實現這些排放標準的技術，導致實踐中難以保證這些排放標準的有效實施。可以借鑒美國水污染排放標準最佳可實現控制技術（Best Practicable Control Technology，BPT）、最佳常規污染物控制技術（Best Conventional Pollutant Control Technology，BCT）、最佳可得技術（Best Available Technology，BAT）、新源行為標準（New Source Performance Standards，NSPS）新源預處理標準（Pretreatment Standards for New Sources，PSNS）、現有污染物源的處理標準（Pretreatment Standards for Existing Sources，PSES）、最佳管理實踐（Best Management Practices，BMPs）等，以技術上可實現為抓手，根據不同行業的不同污染物處理設施、針對常規污染物、有毒污染物等不同種類的污染物、技術實現的成本效益、非水質環境影響等因素設定不同的技術標準或體系。

其次，完善現有水質標準體系，應根據不同水段、不同水環境功能、豐、平、枯水期的不同水量等因素設定差異化的水質標準，在水質標準中應包含實現水質標準的技術手段和保障手段。比如，美國水質標準一般主要由以下幾個部分組成：一是水體的指定用途；二是保護指定用途的準則；三是保護現有用途和高質量水體的抗退化要求；四是處理執行問題的一般政策。其中，第二部分是水質基準，我國尚未制定水質基準，亟需根據中國國情參考借鑒美國清潔水法制定水質基準的經驗制定我國的水質基準；第三部分的反退化政策也是我國極為缺乏的，反退化政策對那些將導致水質變化的擬議行為做出決策規定了框架，主要目的是幫助州保護水公共資源，保證水質比建立的水質準則水平更好，以及確保允許水質下降的決定是通過公眾方式做出和服務于公眾需要。與制定反退化政策一起，還包括如何執行政策的方法。審視我國《地表水環境質量標準》（GB 3838－2002）雖然按照水環境功能和保護目標規定了五類水質標準，但并沒有規定如何實現這些水質標準的技術手段或保障手段，即便在水質評價中，僅規定了“地表水環境質量評價應根據應實現的水域功能類別，選取相應類別標準，進行單因子評價，評價結果應說明水質達標情況，超標的應說明超標項目和超標倍數?！?/p>

3．季節性設置和預留指標

美國在制定TMDL制度中，充分考慮了季節性變化和預留一定的安全幅度范圍。比如，在河流的豐水期和枯水期，由于水量的不同，河流的自凈能力差異較大，在保證水環境質量標準的前提下，排污源的排污量在不同季節可以有不同的排污量。我國在設定排污總量時，也應考慮到季節性差異，按照差異性環境容量設置動態化排污總量。同時，應考慮到各種計算方法的誤差、環境統計的缺陷等因素，以及經濟社會未來發展的需要，在確定排污總量控制指標時，預留一定的排污總量指標，以作為平衡誤差、補足差額和不時之需。

4．排污總量指標應加入生態保護的約束性指標

水污染防治必須和水生態保護相結合，實現水環境生態平衡，維護水的生態功能，保證水資源對人的健康、娛樂和生態需求。排污總量的控制目標應強調水環境生態功能的保護和加強，可以結合各地劃定生態保護紅線的規定和要求，結合各地自然生態環境及社會經濟發展水平，確定水環境生態保護紅線，在生態紅線的限度內確定排污總量指標。

（二）加強部門之間、制度之間的協調配合

在建立流域TMDL過程中，美國一般采用四個步驟：一是聯邦環保局通知主要的流域管轄主體進行污染負荷分配；二是每個管轄主體制定一個分階段的流域執行計劃，描述了該主體如何實現污染物的目標分配；第三步是聯邦環保局評估各管轄主體的污染再分配和最終流域執行計劃，以確定是否滿足流域范圍和主要河流流域分配的污染負荷。在這個過程中，聯邦環保局和各個管轄主體、流域管理機構之間密切配合，共同完成TMDL的污染預算確定。我國在排污總量控制過程中，涉及到相關的監管部門包括經信、住建、環保、水利、交通海事、海洋監管等多個部門的協調，更加需要各部門之間的協同，應在流域管理機構設立部門協調機制，以操作性為目標，具體規定各部門在制定和執行流域或區域排污總量控制過程中的職責分工和實施步驟、方法。

其次，還應注意相關制度之間的協調配合。以美國制定流域TMDL為例，在制定過程中，除了相關管制機構之間的密切配合之外，還包括制度之間的協調。比如，TMDL的制定必須確保NPDES許可證和污染負荷分配的設計、要求一致，使得TMDL制度實施和NPDES許可證實施協調一致，為非點源削減提供合理確保，通過可信賴或可強制執行，或有約束力的戰略實現和保持非點源削減。我國在制定排污總量目標過程中，首先注意和排污許可證的協調一致。排污許可證制度是實施排污總量控制的主要手段，排污許可證和排污總量配合才能有效發揮兩種制度的作用，可以實施以技術標準限制為基礎的排污許可證和以水質標準限制為基礎的排污總量控制制度的有機結合；其次，注意排污總量控制制度和環境影響評價制度、三同時制度、生態保護紅線制度等有機銜接。環境影響評價是專項規劃和建設項目的環境準入門檻，在設定和分配排污總量時，應考慮到環境影響評價的結論，與三同時制度相結合，保證排污總量指標的有效執行。生態保護紅線是排污總量設置的最高限制，排污總量指標的設計和分配必須考慮保證環境資源的生態功能的保持和優化，特別是涉及到重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區的排污總量設定，要在保證生態紅線不可逾越的前提下設置和分配排污指標。第三，應注意相關技術、方法之間的協調配合。對工業廢水排放，美國聯邦環保局設定了幾個以技術為基礎的數字化排放限制，分別設定了不同的排放水平：最佳可實現控制技術（BPT）、最佳常規污染物控制技術（BCT）、最佳可得技術（BAT）、新源行為標準（NSPS）、新源預處理標準（PSNS）、現有污染物源的處理標準（PSES）、最佳管理實踐（BMPs），每一種技術適用不同的對象，反映出不同的控制水平，考慮到成本效益因素、技術的可實現性等因素，在適用時應結合污染源的不同情況選擇性適用，從而最大程度上實現排污總量控制指標。我國現在在設計排污限制標準時缺乏種類多樣、適合不同情況和特點、不同種類污染源的污染控制技術，從而導致很多不同種類的排污標準沒有相適應的技術或方法可實現。

（三）增強違反排污總量控制的違法處罰力度

目前我國對超過水污染排放總量控制指標的處罰，主要有《環境保護法》、《水污染防治法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》等規定，主要是行政處罰，包括限期治理、罰款、限制生產、停產整治、停業、關閉等行政處罰措施。近年來又增加了區域限批和約談等新的執法方式，但這些責任追究方式顯然過于放松。審視美國清潔水法的TMDL制度，該法確定每日最大負荷總量控制制度對污染物負荷分配的方案是按照點源污染和非點源污染分別執行，對點源污染負荷分配是根據清潔水法第402條規定，通過NPDES許可證執行，該條要求點源排放源應把以水質為基礎的排放限制納入許可證中，通過頒發給該點源的許可證控制點源污染物排放，在NPDES許可證中以水質為基礎的排放限制必須和聯邦環保局批準的TMDL方案中制定的污水負荷分配的設計和要求保持一致。在該法規定的民事責任中，違反402許可證任何條款規定的排放限制是由法院判處按日連續處罰，每天不超出25000美元；在該法規定的刑事處罰中，故意違反402許可證任何條款規定的排放限制應受到每天5000～50000美元的罰款，或者監禁不超出三年的刑事處罰，或二刑并用。如果違法者是再犯，則罰款可上升到100000美元／天，或者監禁不超出6年，或二刑并用。

我國應把追究行政責任、民事責任和刑事責任并重，強化民事責任和刑事責任運用。近年來，我國頒布了關于污染環境罪的刑法修正案和司法解釋，降低了入罪門檻，但是在認定“嚴重污染環境”的十四條追究刑責標準中，卻沒有超出排污總量控制指標的規定，這顯然不利于從根本上改善環境質量，在當前濃度控制已經基本奏效，環境質量改善主要依靠排污總量控制的現實背景下是極不合適的，建議在污染環境罪的認定標準中增加超出排污總量控制指標的規定，同時在環境民事侵權立法和環境公益訴訟立法中也增加對超出排污總量控制指標的民事責任追究和處罰機制。

（四）強化排污總量控制過程中的公眾參與

美國公眾參與TMDL制定的全過程。道理很簡單，當地公眾對當地流域要比州行政機構了解更多，而這些知識對制定TMDL方案時極其有用的，公眾通常會告知關于受損害水體的有用的數據和信息，公眾通常能夠提供改善其社區的真知灼見，這對確保一個污染物削減戰略的成功至關重要，公眾參與和公眾提供的信息能夠提高TMDL的質量，能夠最終加速受損害水體的清潔或拯救受威脅水體。公眾在TMDL制定過程中的主要作用包括：一是給州行政機構提供必要的數據和信息；二是對受損害水體名單進行評論和審查；三是對擬議的TMDL方案進行評估和審查；四是幫助制定TMDL方案。我國在排污總量控制過程中的公眾參與程度很低，應增大公眾參與的途徑和力度。

1．排污總量控制過程的信息公開

排污總量指標的制定、執行，包括排污許可證申領、核發、監管流程應該全程公開，企事業單位污染物排放和環境保護部門監管執法信息也應及時公開，應通過便于公眾知悉和獲取的途徑實施，比如固定的網站信息公開、手機短信等方式，為公眾參與創造條件?？紤]到我國的國情，公眾的環境科學知識和環境法律知識等均比較欠缺，政府主管部門應建立公眾參與培訓機制，設立專門的工作機構和人員負責培訓公眾，提高其參與能力和水平，可以通過公益性培訓班、網絡課堂、學習軟件、參與競賽等方式不斷提高公眾參與水平和能力。

2．排污總量指標制定和執行過程中的公眾參與

應允許公眾參與排污總量指標確定和執行方案的全過程。以美國制定切薩皮克海灣TMDL方案為例，在這個方案制定過程中，聯邦環保局把許多利益相關者，包括地方政府納入切斯皮克海灣的TMDL制定過程，從2008年起，聯邦環保局官員就和該流域的許多社會組織舉行了超過400多次會議，討論制定TMDL方案。聯邦環保局也和地方官員相互協調，更好地制定TMDL以適應地方政府的執行需要。聯邦環保局還提供了30萬美元的技術援助，幫助各管轄主體實施一系列試驗性項目，做為其流域執行計劃的一部分。聯邦環保局通過公眾會議、網絡討論會、專門網站等簡化了聯邦環保局和七個流域管轄主體、關鍵的利益相關者之間的持續的討論過程。在每個流域管轄主體范圍內都進行了兩輪公眾會議，有超過2000人參加，聯邦環保局為切斯皮克海灣TMDL建立了一個專門的網站，這個網站持續發布最新的海灣TMDL的新聞和信息，加上事實頁、問題和回答，幻燈片和其他內容，成為最廣泛的和公眾交流的工具之一。

我國完全具備這樣的條件實現排污總量全過程的公眾參與，如果現階段還無法實現公眾全方位參與，至少應允許利益相關者的廣泛參與和監督執行。

3．排污總量控制引發的環境公益訴訟

對因排污總量超標排放可能引發的環境污染損害或生態破壞，應賦予公眾通過環境公益訴訟維護環境公益的權利。目前我國在民事訴訟法、環境保護法已經規定了環境公益訴訟，最高人民法院也已經公布了環境民事公益訴訟的司法解釋，全國建立了數百個可受理環境公益訴訟的環保法庭，但我國當前環保法庭的公益訴訟案件數量很少，主要原因是有資格起訴的環境公益組織極為稀缺，應積極發展環境公益組織，促進公眾通過司法手段維護環境公益，保證排污總量控制指標的有效實現。

[1]OLIVER A．HOUCK．The Clean Water Act TMDL Program：Law，Policy，and Implement[M]．Washington：Environmental Law Institute，2002．

[2]施問超.中國總量控制實踐與發展態勢[J].污染防治技術,2010,(2).

[3]王金南．“十二五”時期污染物排放總量控制路線圖分析[J].中國人口·資源與環境,2010,(8)．

[4]王春磊．污染物總量控制制度實施中的若干問題研究[J].政治與法律,2016,(12):66－67．

[5]Pronsolino v．Nastri，291 F．3d 1123，1129（9th Cir．2002）．