從“2 1 1工程”到“雙一流”：我國建設世界一流大學政策變遷的內在機理

王慶華，張　婷，張李斌

（吉林大學　行政學院，吉林　長春　130012）

在知識經濟時代，國家間的競爭不僅僅依靠軍事和經濟等硬性的指揮權力，文化教育、意識形態、政治制度等軟性的同化權力同樣重要，“可能因為其他國家希望追誰它，羨慕其價值觀，以其為榜樣，渴望達到其繁榮和開放的水平等”。[1]加快高等教育發展，建設世界一流大學，是實現科教興國和人才強國戰略的現實選擇，也是提升我國文化軟實力和綜合國力的關鍵途徑。從建國初期的重點大學建設到連續推出的“211工程”、“985工程”、“優勢學科創新平臺項目”、“中西部高?；A能力建設工程”、“高等學校創新能力提升計劃”以及“世界一流大學和一流學科建設”等都是為實現這一目標的具體舉措。不同時期實施不同的教育工程，反映出我國建設世界一流大學政策的與時俱進，這與國家規劃、執政黨理念、政府換屆和重要人事變動、新聞媒體、專家學者、社會大眾以及關鍵時機等因素緊密相連。

一、我國建設世界一流大學政策變遷的歷程

新中國成立后，我國高等教育事業進入了嶄新的時期。1954年教育部首次確立了中國人民大學等6所大學為重點大學，隨后幾經調整和優化，到1963年全國重點高等學校共有68所。1960年教育部在天津召開高等教育重點學校問題座談會，明確提出“全國性重點大學，應在3年到8年內，力爭成為世界上最先進的高等學府”，我國建設世界一流大學①文章所述“世界一流大學”并不完全等同于“雙一流”，是指我國建成高等教育強國的路徑選擇。在此意義上，與“重點大學”、“高水平大學”等同用。“211工程”、“985工程”、“2011計劃”等都屬于“世界一流大學”建設過程中的一個階段步驟。正式起航。1978年，國務院轉發教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，恢復了“文革”前確立的60所全國重點高等學校，并增加28所高校為重點大學，截止1981年全國共有重點大學98所。進入20世紀90年代中期，國家先后實施了一批教育發展重大工程，我國建設世界一流大學進入了高速發展時期。

（一）“211工程”階段（1991－2011年）

1991年4月，七屆人大四次會議批準的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》提出，有重點地辦好一批大學，加強一批重點學科點的建設，使其在科學技術水平上達到或接近發達國家同類學科的水平，這成為“211工程”建設的雛形。1993年，黨中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》提出，為了迎接世界新技術革命的挑戰，要集中中央和地方等各方面的力量辦好100所左右重點大學和一批重點學科、專業，力爭在下世紀初，有一批高等學校和學科、專業，在教育質量、科學研究和管理方面達到世界較高水平。同年，國家教委印發了《關于重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》，決定設置“211工程”重點建設項目，即面向21世紀，重點建設100所左右的高等學校和一批重點學科點，以此為契機，“211工程”建設全面展開。這也是新中國成立以來，由國家立項的高校領域規模最大、層次最高的教育工程，分三期建設，共涉及112所高校，其中四所高校實行兩地辦學模式。2008年教育部舉行會議，介紹“211工程”十年建設成就及開展三期工程建設情況，會議認為，我國“重點建設的學校整體實力有了顯著提高，縮小了與世界一流大學的差距”、“部分學科實際上已經接近或者達到了國際的先進水平”。2011年教育部表示不再設立新的“211工程”大學（見表1）。

表1　“211工程”階段

（二）“985工程”階段（1998－2011年）

1998年5月4日，江澤民同志在慶祝北京大學建校100周年大會上發表重要講話，提出為了實現現代化，我國要有若干所具有世界先進水平的一流大學，當年率先在北京大學和清華大學啟動一流大學建設。1999年，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，“985工程”建設正式啟動。這是我國在世紀之交做出的重大教育部署，我國建設世界一流大學進入了更高層次和更大影響的新階段，經過兩批次申報，共有39所高校入圍。2004年，根據《2003－2007年教育振興行動計劃》，啟動了“985工程”二期建設。2006年，實施了“985工程”優勢學科創新平臺項目，主要以國家或行業發展急需的重點領域和重大需求為導向，面向高水平行業特色型大學，從列入“211工程”建設的中央部屬高校中遴選，共有33所高校入選。2010年，根據《教育部、財政部關于加快推進世界一流大學和高水平大學建設的意見》，新一輪“985工程”建設開始實施。2011年，教育部部長表示，“985工程”已經關上大門，不會再有新的學校加入這個行列。2015年，中央全面深化改革領導小組通過決議，將對“985工程”、“211工程”等項目做出新的部署（見表2）。

表2　“985工程”階段

（三）“2011計劃”階段（2011－）

2011年，胡錦濤同志在慶祝清華大學建校100周年講話時提出，要積極推動協同創新，通過體制機制創新和政策項目引導，鼓勵高校同科研機構、企業開展深度合作，建立協同創新的戰略聯盟，促進資源共享，聯合開展重大科研項目攻關，在關鍵領域取得實質性成果，努力為建設創新型國家做出積極貢獻。為落實這一講話精神，2012年，教育部和財政部決定實施“高等學校創新能力提升計劃”即“2011計劃”，主要面向科學前沿、行業產業、區域發展以及文化創新四大類別，四年為一個周期，這是繼“211工程”、“985工程”之后，中國高等教育系統又一項體現國家意志的重大戰略舉措。同年召開的“全面提高高等教育質量工作會議”又將“協同創新”作為落實全面提高高等教育質量的重要支點。2013年，《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012－2030年）》發布，提出加快國家創新體系建設、健全協同創新和開放共享機制，探索建立高校、企業、科研院所、地方政府以及國際之間的協同新模式。目前兩批次共認定38家協同創新中心?！督逃?016年工作要點》提出，要持續推進“2011計劃”取得實效（見表3）。

表3　“2011計劃”階段

（四）“雙一流”建設階段（2014年－）

2014年5月4日，習近平同志在北京大學考察時提出，辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色。2015年國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》提出，加快建成一批世界一流大學和一流學科，提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力，實現我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越，與國家五年規劃同步實施，這是黨中央、國務院在高等教育發展方面做出的又一重大戰略決策。教育部2016年工作要點明確提出，加快一流大學和一流學科建設，制訂“雙一流”實施辦法。2017年1月全國教育工作會議提出全面啟動“雙一流”建設，培養拔尖創新人才，同年教育部工作要點提出要組織實施好“雙一流”建設，設立建設專家委員會，確定建設高校、學科遴選認定標準、程序和范圍，組織建設高校編制建設方案，建立信息公開公示網絡平臺。2017年3月，教育部部長陳寶生表示，“雙一流”的標準就是中國特色和世界一流的有機融合，不是“985”、“211”的翻版，也不是升級版，更不是山寨版，部屬高校和地方高校是平等的。同年9月20日教育部、財政部、國家發展和改革委員會公布了“雙一流”建設高校名單（見表4）。

表4　“雙一流”建設階段

二、多源流理論及其適用性

公共政策會受到政策環境的影響，當經濟政治、社會文化環境發生改變時，現行政策也需要進行調整，政策變遷就成了常規狀態，“所有政策本身就是一種變遷”[2]，探尋政策變遷的內在機理有助于更好把握政策運行規律和發展態勢。西方政策學界對政策變遷的認識始于林德布洛姆的“漸進主義”模型，但該模型被看作“不足以描述和解釋所有的政策變遷現象，需要有更細致的討論”[2]。

多源流理論（the Multiple Streams Framework）是美國公共政策學者約翰·W·金登在有關垃圾桶模型（Garbage Can Model）的基礎上提出的，該理論旨在解釋處于“模糊性（對于同樣的環境或現象有著多種思考方式的狀態）”[3]條件下政策是如何制定的。該理論認為，政策議程設置的參與者包括政府內部的參與者和政府的外部參與者，前者包括行政當局（狹義的政府），文官和國會，后者包括利益集團，學者、研究人員和咨詢顧問人員，大眾媒體，雖然他們之間的界限很難清晰劃分，但并非完全獨立，他們通過議程和方案的討論互動交織。金登認為，在政策過程中存在三種源流，它們對政策議程和備選方案產生重要影響：問題源流（問題如何被察覺和確認）、政策源流（專家提出政策方案或主張的過程）和政治源流（影響問題解決方案的政治活動、政治事件和政治力量），三種源流在關鍵點的結合將“政策之窗”開啟，進而把公共問題推上政策議程。

圖1　多源流理論模型示意圖

多源流理論為漸進主義者無法解釋非漸進決策提供了新途徑，也為理解政策變遷的內在機制提供了獨特視角。從政策過程理論的角度看，任何新的政策議程設置都可以看作是政策變遷的重要表現。當然，任何理論由于時代的限制不可避免地存在自身缺陷，應不斷修正完善。同時，理論適用性具有制度、文化和國別差異，應理性看待。

1．政治制度的差異情況。金登在論述多源流理論時所依據的案例全部從美國這樣成熟的民主政治制度里提煉出來的，沒有將政治制度作為核心變量來考察政策過程，即便他本人也注意到了制度的重要性，“制度安排和政府自主的重要性對議程建立施加了一種與眾不同的影響”，[4]但不同政治制度下多源流理論應該如何調試，金登并沒有給出明確的答案。我國的政治結構和制度安排與美國有很大區別，但改革開放近四十年，我國的民主化程度大大提升，民主政治建設深入推進，這為多源流理論的中國實踐提供了本質性條件。國內學者據此對我國教育、人口、住房、民族和社會救助等政策的出臺或變化進行了專門探討，綜合來看，該理論在我國具有適用性。

2．三個源流的獨立性問題。金登認為，問題源流、政策源流和政治源流之間是相互獨立的，遵循自身的規律發展變化。但現實生活中，任何一項政策的制定、變遷或終結都會使得三個源流產生互動關系，甚至一個源流的變化會導致整個政策過程發生根本性變化，“如果幾個源流被看作是相互依賴的……整個過程的目的性、戰略性也會更強”。[5]另外，扎哈里爾迪斯（Nikolaos Zahariadis）將政治源流中的國民情緒、利益集團和換屆整合為一個變量即執政黨的意識形態，而這種修正更符合我國現實情況和政策解釋維度。我國是單一制國家，實行中國共產黨執政和各民主黨派參政的政黨制度，中國共產黨的意識形態對我國的政策過程有特殊作用。

3．社會轉型對政策變動的影響。挪威學者斯坦因·U．拉爾森（Steinugelvik Larsen）認為，“當代所有的經濟體系都具有推動他們不斷走向內部整合的內在相互依賴，那種相互依賴表現在技術、經濟和社會三個層面，而工業化使得社會多樣性和復雜性日益增長”[6]，這種變化和依賴對公共政策議程尤其是政策變動有重大的影響。我國正處于社會轉型期，政策困頓與制度失范、“轉移性制度效益缺失”不可避免[7]，政策變動帶有明顯的轉型痕跡。我國目前存在六種政策議程模式并存：“關門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內參模式”成為常態，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。[8]因此分析我國政策變遷問題源流時，應特別注意我國建立的制度性信息反饋系統；分析政策源流時，應特別注意人大代表、政協委員的作用；分析政治源流時，應特別注意執政黨意識形態和民眾意愿等。

三、我國建設世界一流大學政策變遷的邏輯演進

基于多源流理論分析我國建設世界一流大學政策的變遷，有助于全面把握該政策的設計初衷、運行機制和變化規律，從而為政策優化提供可行性建議。

（一）建設世界一流大學政策變遷的問題源流

建設世界一流大學政策之所以引起社會廣泛關注，尤其是這一“問題”不斷進入新的政策議程，重要原因在于相應的教育指標發生變化、焦點事件引導和多種信息反饋。

1．建設世界一流大學政策的調整是對科教興國和人才強國戰略的回應

1995我國首次提出實施“科教興國”戰略，旨在促進科技、教育和經濟緊密結合，已經成為我國國家戰略和基本國策之一。1998年制定實施的《面向21世界教育振興行動計劃》是貫徹落實科教興國戰略的起始點，也是在這一年國家確定“985工程”建設項目。2002年提出“實施人才強國戰略”，2007年又將該戰略作為發展中國特色社會主義的三大基本戰略寫入黨的十七大報告，提出造就世界一流科學家和科技領軍人才，抓好以高層次人才和高技能人才為重點的各類人才隊伍建設。2012年正式實施“2011計劃”的重要原因是“解決教育、科技與經濟社會發展結合不夠緊密以及科研資源配置分散、封閉、低效等問題”以及把握“出創新成果出創新人才和全面提高高等教育質量”這個關鍵環節。目前正在實施的“雙一流”建設項目將總體目標確定為到21世紀中葉，基本建成高等教育強國，這與科教興國和人才強國戰略遙相呼應。

2．“985工程”、“211工程”等實施中存在的結構體制矛盾凸顯

自1993年開始實施的“211工程”、“985工程”等項目帶動了我國高等教育水平的整體提升。但是，諸如“競爭缺失、重復交叉”等結構性問題已經出現。我國建設世界一流大學遵循行政主導下的資源集中配置模式，哪些學?？梢赃M入重點建設行列，完全由政府指定，這所大學的地位因資源配置和權力賦予而逐漸固化并且形成了“馬太效應”：重點大學越來越強，普通大學越來越弱，因此“背離了大學學術生態與一流大學建設的天然聯系，忽視了合作競爭機制與學術生態的培育”。[9]另外，一流學科建設與學校管理體制也存在矛盾。一流學科建設一般以二級學科為口徑，但很多院系按照一級學科建立，把一流學科建設的執行單位放在院系或教研室是不合適的，一流學科建設需要整體規劃、點——面——線協調推進。再者，項目考核仍以結果為導向，注重成果產出，忽視過程評價，尤其是受眾對項目成效的感受常常被忽略。

3．“985工程”、“211工程”等伴隨的身份符號影響社會公平正義

教育公平是百姓最關心、最切身感受的重要問題，因此被賦予了社會公平正義起點意義。因“身份符號”帶來的教育不公平問題日益突出，這些符號“指明某些特征及其與事物及反映的關系……并在指示那些特征時把它們從其直接的環境中分離出來”。[10]我國高等教育正從精英化走向大眾化和社會化，高校與社會之間的聯系更加緊密復雜，呈現出競爭沖突或交換合作的特征?！?11工程”、“985工程”等被確定時就已經貼上了身份標簽，由此造成了諸如招生錄取、教師招聘、大學生就業等方面存在的嚴重不公平問題。高校研究生調劑工作，絕大多數高校都在顯著位置標明原則上只招收“211工程”、“985工程”和中科院系統的考生。高校招聘教師，不僅看最高學位是不是在這些學校獲得，還要求第一學歷的層次。用人單位甚至對畢業生薪酬“明碼標價”，盡管教育部多次表示“嚴禁發布含有限定985高校、211高校等字樣的招聘信息”，但成效不大。

（二）建設世界一流大學政策變遷的政策源流

我國建設世界一流大學政策自確定之時就處于爭論之中，爭論的焦點主要圍繞政策執行的偏差和由此帶來的負面影響。此后，該政策不斷地進行優化調整，在政府的頂層設計、研究人員的學術建議和大眾媒體的持續關注下發生多樣的變化。

1．政府的頂層設計影響政策變遷的主要方向

政府對建設世界一流大學的定位以及主要官員發表的重要講話在一定程度上直接影響到政策變遷的主要方向，在具有可操作性的步驟和促進社會公平的價值的思考下，具體政策被提上議程的概率就增大很多。就“211工程”戰略意義而言，時任國務委員的李鐵映強調，如果再堅持幾十年，不斷地發展下去，中國必然會產生在世界上優秀的、高水平的高等教育，這種理念和觀點影響著我國建設世界一流大學政策的發展。后來實施的“985工程”、“2011計劃”等項目在運行中存在的諸多問題同樣受到政府官員以及高校管理者的關注。河南大學校長婁源功認為，全國的本科院校有的是娘娘級別的，有的是貴妃級別的，有的是“答應”、“常在”級別的，等級色彩十分濃厚。全國政協委員葛劍雄認為“211工程”“985工程”不可能是個長期的政策，只是階段性的特殊的措施。教育部則明確表示將統籌推進世界一流大學和一流學科建設，不存在廢除“211工程”和“985工程”的情況，這一說法在2017年兩會上得到教育部部長陳寶生的印證。

2．研究人員的學術建議影響政策變遷的側重點

研究人員從宏觀到微觀提出了許多積極建議，通過課題研究、論文發表、編撰著作、學術會議、節目訪談等形式圍繞高等教育理論與實踐等傳達觀點。北京大學陳學飛在對“985工程”政策形成的宏觀背景研究發現，該政策目標較為模糊且實現目標的代價難以計算，政府能在多長時間內持續支持存在不確定性等[11]。學術研討會是研究人員探討問題、交流經驗、提出建議的常規重要形式，與會人員通過主題發言和分組討論，分析教育政策存在的主要問題并提出改善路徑。從教育部人文社會科學研究一般項目獲批的情況也可以看出研究人員對于我國建設世界一流大學的學術關切：我國高水平研究型大學發展戰略研究（2005年）、“中國特色、世界一流”大學建設的理論與實踐研究（2010年）、行業性特色大學學科體系的生成與發展研究（2011年）、協同創新中心內部治理機制研究（2014年）以及我國創建一流大學的實施路徑研究（2016）等，這些項目既反映出研究人員的學術旨趣和專長，也從一個側面影響著我國建設世界一流大學政策的變化。

3．大眾傳媒的持續關注影響政策變遷的速度

大眾傳媒對政策過程的影響不斷擴大，我們對政策問題的關注與媒體廣泛的報道和傾向性引導是分不開的。我國沒有形成類似于西方的“媒體利益集團”，但媒體的特殊作用使得政策變化的速度進一步提升。我們對“211工程”、“985工程”、“2011計劃”等政策內容的了解基本是從網絡上獲取的，對這些政策的討論也往往是網絡媒體推動的。如2014年關于廢除“211”“985”的討論最早源自中南大學新聞網，網站將校長張堯學在全?？萍脊ぷ鲿h上的講話錄音整理成文字，各大報紙、網絡等媒體廣泛傳播發酵后，教育部門作了說明。而后媒體關于“雙一流”建設展開了多維度討論，如“雙一流”和“985工程”、“211工程”的關系，高校挖人大戰，甚至根據ES最新數據——中國內地高校綜合排名情況，羅列出了“雙一流”建設高校名單等，但并沒有得到官方的確認。直到2017年9月20日，我們通過中央政府網站獲知教育部等正式公布“雙一流”建設高校名單，隨后該消息在微信等新媒體上迅速傳播開來。

（三）建設世界一流大學政策變遷的政治源流

我國國家性質決定了我國政治體制。中國共產黨作為執政黨，其意識形態的確立和演變對我國各項政策有著本質的影響，而政府換屆和重要人事變動對政策的影響最直接，民眾對黨和政府出臺并完善與其切身權益相關的政策充滿期待。

1．執政黨的意識形態關系政策變遷的原則

從代表中國最廣大人民的根本利益到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，無不體現出黨的為民情懷。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把人民利益放在至高位置：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”。黨的理念和意志在政策制定、執行、變遷等過程中發揮至關重要的作用。歷屆黨代會都會提出相應的政策主張，反映了黨對人民大眾需求的認知以及為滿足這些需求而進行的頂層設計。各民主黨派和無黨派人士是我國政策的特殊主體，他們通過調查討論、建議監督等方式參與政策過程，與執政黨密切配合。從“211工程”到“雙一流”建設的政策變遷，與每次黨代會提出的教育方針密不可分。黨的十六大提出，教育是發展科學技術和培養人才的基礎，在現代化建設中具有先導性全局性作用，必須擺在優先發展的戰略地位。黨的十八屆五中全會提出提高高校教學水平和創新能力，使若干高校和一批學科達到或接近世界一流水平。

2．政府換屆和關鍵人事變動關系政策變遷的時機

政府作為主要的政策主體，其換屆以及關鍵人事的變化對政策議程產生重大影響，也為政策變遷提供了恰當機會。我國建設世界一流大學政策與中央政府換屆和由此帶來的諸如總理、國務委員、教育部門等關鍵人事的變動是密切相連的?！?11工程”的獲批與李鵬（時任國務院總理）、李嵐清（時任國務院副總理）、李鐵映（時任國務委員）等領導的支持和組織研究是分不開的。1998年第九屆中央政府成立，“985工程”的實施就是為落實江澤民1985年在北京大學建校100周年上的重要講話精神。2003年和2008年第十屆、十一屆中央政府成立，胡錦濤任國家主席。為了落實胡錦濤在清華大學百年校慶上的重要講話精神，國家實施“2011計劃”。2013年第十二屆中央政府成立，習近平任國家主席，李克強任國務院總理。2014年習近平在北京大學考察期間，對發展具有中國特色、世界水平的現代教育做了深刻闡述，為貫徹落實這一重要講話精神，國家啟動了“雙一流”建設。

3．民眾的熱切期盼關系政策變遷的具體內容

民眾的期盼猶如種子，“種子可以來自任何地方，但是認識其發芽和生長的關鍵在于是否有肥沃的土壤或者對思想的初步接受”，[4]因此政府對于民眾的意見或建議的識別和重視影響著政策議程的變遷。政府通過多種途徑去了解民眾的意見或建議。國家領導人到高校視察和基層考察是獲取建議、傳遞政策內容的重要途徑。2014年習近平到北京師范大學看望教師學生，觀摩課堂教學和進行座談交流，強調要培養、造就、涌現一大批好老師，為發展具有中國特色、世界水平的現代化教育做出更大貢獻。重大公眾言論往往成為焦點問題爭論的導火線和政策內容變化的風向標。2014年11月13《遼寧日報》刊發《老師，請你不要這樣講中國》，文章細數了高校哲學社會科學老師缺乏理論認同、政治認同和情感認同及隨意抹黑中國等問題，這給我們思考教師道德、教師責任打開了空間維度，這與“雙一流”建設的指導思想“以立德樹人為根本”和建設任務之一“引導教師潛心教書育人、靜心治學以及加強對中華優秀傳統文化和社會主義核心價值觀的研究宣傳”是對應的。

（四）政策之窗開啟：簡政放權政策的持續實施和深入推進

當問題源流、政策源流和政治源流在關鍵時刻匯集在一起，也就是“最得意的解決辦法的機會”出現時，政策之窗便隨之打開。這個關鍵時刻就是觸發機制，“一種觸發機制就是一個重要的事件（或整個事件）……當一個事件把一種消極狀態催化為要求變化的政治壓力時，就會因觸發機制的持久性而發生性質的改變”，[12]觸發機制起到催化作用，建設世界一流大學政策變遷的觸發機制就是十八大以來實施的簡政放權改革。

2013年新一屆政府成立，開門第一件大事就是部署簡政放權工作，將其作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，先后九批次共取消和下放行政審批事項618項，其中涉及教育部門的事項對建設世界一流大學政策變遷起到了積極作用。2014年取消國家重點學科的審批，增強了高校自主性，提升了高校辦學活力。2015年提出嚴格控制針對各級各類學校的“三評一查”（項目評審、教育評估、人才評價和檢查事項），大幅減少總量，以減少對學校辦學行為的行政干預。2016年教育部宣布失效一批規范性文件，如《關于繼續實施“985工程”建設項目的意見》等7份關于“211工程”、“985工程”的文件，意味這些教育工程將不再以單獨的方式出現，“身份固化、競爭缺失、重復交叉”等問題已經被正視并有序解決，這是2016年正式實施“雙一流”建設的重要前提。這些措施的出臺和實施，都為“雙一流”建設掃清了體制機制障礙，推動著我國建設世界一流大學政策從“211工程”向“雙一流”的重大轉變。

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