整合式吸納：在華境外非政府組織管理的機制創新及其實踐

趙 環，高 麗

（1. 華東理工大學社會與公共管理學院，上海，200237；2. 上海高校智庫社會工作與社會政策研究院，上海，200237）

整合式吸納：在華境外非政府組織管理的機制創新及其實踐

趙 環1,2，高 麗1,2

（1. 華東理工大學社會與公共管理學院，上海，200237；2. 上海高校智庫社會工作與社會政策研究院，上海，200237）

《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》將境外非政府組織在華活動納入法治軌道。然而，該法在回應境外非政府組織合法性困境的同時，存在著實施細則欠缺、管理理念滯后、人才儲備有限、監管難度升級等現實問題，這與長期以來堅持以管控為本位的管理體制密不可分。結合新的歷史形勢，嘗試提出從管控為本的管理取向邁向一種整合式吸納取向，應成為政府對在華境外政府組織進行管理的機制創新。在此基礎上，提出以法治化建設為管理基石、柔性化行政為管理手段、社會化治理為管理創新“三位一體”的實踐路徑，促進在華境外非政府組織健康有序發展。

整合式吸納；境外非政府組織管理；法治化建設；柔性化行政；社會化治理

境外非政府組織的在華活動，有利于我國科技、民生、公益等事業的發展，對我國社會組織培育以及社會治理方面產生了積極影響；但也有少數組織以非政府組織名義從事違法活動和政治滲透，給我國的國家安全和社會穩定帶來了一定的威脅與挑戰。長期以來，我國并無針對境外非政府組織的專門立法，導致執法難度加大；同時，也使得在華規范活動的境外非政府組織遭遇到身份模糊、支持不足等合法性困境。2016年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議通過《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》(以下簡稱《境外非政府組織境內活動管理法》)，并于2017年1與1日起正式實施。該法共7章54條，包括總則、登記和備案、活動規范、便利措施、監督管理、法律責任和附則等多項內容，體現了保障和支持境外非政府組織在我國境內依法開展活動的指導思想，明確了境外非政府組織可以在經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保等領域以及濟困、救災等方面開展有利于公益事業發展的活動；同時，也嚴格規定境外非政府組織在我國境內不得從事或者資助營利性活動、政治活動，不得非法從事或者資助宗教活動。[1]該法的出臺，使得在我國合法開展活動的境外非政府組織獲得了正式的合法性身份，在其權責邊界、法律保障等方面得到了明確的厘定，也為依法懲處以非政府組織名義從事違法犯罪活動的行為提供了執法依據，標志著我國對境外非政府組織管理的全面升級，具有重要的里程碑意義。同時，也應該客觀地認識到，在一部法律正式面世之后，完善執行系統過程的艱巨性。可以預見，境外非政府組織的管理工作將是一項具有長期性與復雜性的系統工程。基于此，本文試圖從《境外非政府組織境內活動管理法》出臺之后面臨的一系列艱巨的任務和挑戰為切入點，重新思考當前在華境外非政府組織的管理機制及其實踐邏輯，并嘗試提出一種新的替代性解釋范式及可能的行動路徑。

一、《境外非政府組織境內活動管理法》出臺后面臨的多重挑戰

(一)配套的司法解釋與實施細則相對滯后

《境外非政府組織境內活動管理法》的頒布，使得我國對境外非政府組織的管理實現了從無法可依到有法可依的轉變，原有的合法性困境得以解決。該法界定了境外非政府組織的概念內涵，對其在華境內活動的登記備案、活動規范、便利措施、監督管理以及法律責任等方面作出了表述，[1]基本形成了管理境外非政府組織的制度框架，大大提升了依法監管的現實可行性。但是，就該法的執行層面來看，目前還缺乏明晰的司法解釋、實施細則及行動指引，也存在法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強、且相關條款彼此缺乏銜接等問題。如該法指出“國務院有關部門和單位、省級人民政府有關部門和單位，是境外非政府組織在中國境內開展活動的相應業務主管單位”，并規定境外非政府組織在境內開展活動同時受到登記管理機關和業務主管部門的雙重監督管理。[1]該法并未指明具體的業務主管部門且對職責的規定比較模糊，加上境外非政府組織的特殊性、涉及領域及服務內容的繁雜多樣性，有可能在實際工作中出現“踢皮球”“監管缺位、越位、錯位”等現象。

(二)“剛性執法”理念亟待轉變

長期以來，在傳統社會管理體制下，我國對社會組織包括境外非政府組織的監管，主要偏重于單一的剛性執法方式。負責監管的登記主管部門和業務主管部門大多采用單一管控式行政管理手段，有時甚至還出現“運動式執法”、“粗暴執法”和“簡單執法”等問題。[2]《境外非政府組織境內活動管理法》中明確規定，縣級以上人民政府公安機關和有關部門在各自職責范圍內對境外非政府組織在中國境內開展活動依法實施監督管理、提供服務。[1]在此形勢下，公安及其他政府部門將面臨全新的任務要求，必須及時轉變工作作風、執法手段、管理模式，以新的形式、新的面貌、新的策略投入到具體執法工作中。

(三)以公安為核心的監管部門缺乏專業人才儲備

《境外非政府組織境內活動管理法》中明確規定，公安機關作為境外非政府組織的登記管理機關，要為其開展境內活動提供必要的服務與指引。[1]目前，盡管公安隊伍的文化程度、執法水平、綜合素質等日漸提高，工作能力顯著增強，但是大部分公安干警的工作職責主要集中于維護國家安全和社會秩序，對于非政府組織層面的相關事宜并不熟知甚至較少觸及，因而在該領域的專業知識與技能儲備明顯存在不足。特別是，由于境外非政府組織的“涉外”背景及特殊性，如果執法人員對某些問題拿捏不準、處理失當，就很有可能導致“國際風波”并使工作陷入被動。對此，如何優化專業人才隊伍、增強多重知識儲備、提升執法專業性，仍需進一步加以考量。

(四)傳統監管手段和技術亟待加速升級

近些年來，境外非政府組織在華發展正在逐步走向成熟化和本土化，與境內組織的合作形式也日趨多樣化，并越來越多地參與到我國社會建設的各個領域中。境外非政府組織在華發展已呈現出多元化發展趨勢，[3]如注重與國內維權問題相結合，注重與本土民間組織相結合，注重與新型階層相結合，注重與西方價值觀傳播相結合，注重與新媒體、新技術相結合等。面對這些新的挑戰，有關部門的監管難度顯著升級，只有創新運用各種技術手段，才能實現對境外非政府組織在華活動的有效引導與監管。

二、管理機制的新視角：從管控到整合式吸納

自改革開放以來，我國經濟領域和社會領域的改革在持續深入，以社會團體為代表的社會力量得以迅速發展壯大，而原有的國家與社會關系也相應地發生了重大改變：國家由原先的“全能主義”治理模式逐漸向“威權主義”治理模式轉變，并開始朝向斯密特(Schmitter)所稱的社會法團主義模式[4]發展，而合作治理也日漸成為一種主流的社會治理模式。這樣的發展勢態，必然為包括境外非政府組織在內的社會團體的蓬勃發展帶來一定的機遇與挑戰。當前，我國對社團管理政策正逐步實現從放任到控制、從以非常規力量管理為主到以法律治理為主、管理重心從中央向地方轉移等的轉變，由此形成的管控體制背后實際蘊含了一種監護型控制的總體邏輯[5]；而針對在華境外非政府組織的管理似乎也呈現著相似的管控思維：從“不承認、不取締、不干預”的三不政策[6]到雙重監管，以及基于差異性特質的分類管理[7]到目前以法律為本的法治化治理，逐漸為境外非政府組織的合法化、制度化、規范化管理提供了依據。然而，我國政府對于境外非政府組織的管理機制仍然處于一種管控取向的策略模式，這種取向強調境外非政府組織與中國政治、經濟、文化和社會的不可契合性。事實上，越來越多的境外非政府組織在華從事著與社會發展、社會公益、環境保護等議題相關的活動，且在社會組織培育、社會救助、社會治理等方面發揮著日漸突出的作用及影響。因此，如何重新認識并建構政府對境外非政府組織的監管邏輯，引領境外非政府組織管理機制的優化升級，是理順政社關系、推進社會參與、創新社會治理的重要命題之一。

既有文獻的理論與實證研究，對于建構中國政府與境外非政府組織關系的分析邏輯、優化對境外非政府組織的管理機制具有重要借鑒意義。從國內現有研究來看，“公民社會”與“法團主義”兩大視角主導了社會組織與國家關系領域的研究，兩者試圖在“國家與社會”的二元框架中理解社會組織，并圍繞其在此框架中的具體位置對二者關系展開探討。與“公民社會”和“法團主義”模式所不同的是，康曉光等人建立的概括國家與社會的關系“分類控制體系”[8]模式，而該模式實為國家實現對社會全面監管的行動策略。在此基礎上，康曉光又進一步提出了“行政吸納社會”的概念，認為國家采取“社會的方式”進入社會，在社會自治不斷擴大的過程中成功地重建了行政控制，從而形成了基于國家與社會相融合的行政吸納社會的制度模式，以實現對社會組織的進一步監管。[9]而后，又有學者提出以“利益契合”為核心概念的分析框架，強調國家與社會的利益契合程度決定了國家對社會組織選擇支持還是限制，這與轉型期國家的主導地位和較高的自由裁量權有關。[10]由此可見，政府對社會組織的控制需求先于發展需求，這種控制需求是更為根本性、更具優先權的需求。[11]對此，有學者指出，當前政府對社會組織的監管逐步轉向控制與賦權兼備，社會組織管理制度框架整體上日漸呈現出去政治化的現象。[12]然而，就境外非政府組織的管理而言，由于境外非政府組織所具備的身份特殊性，必然需將政治因素納入管理機制考量的范疇內。就目前來看，境外非政府組織雖具備進行專業和組織發展的無限潛力，但政府對其的賦權策略很大程度上受到政治環境的限制，甚至容易發生賦權停留于表面的情況。

綜上所述，無論是對境外非政府組織所采取的管理機制，還是既往文獻中境外非政府組織監管方面的研究，都體現出一種依托于沖突論范式指導下的管控取向，這種管控取向具有賦權不足、放權有限的特征，政府與境外非政府組織之間的關系仍然屬于沖突多于融合，二元對立關系明顯。基于此，本文嘗試提出一種替代性解釋范式，即強調合作治理范式下的吸納與整合，這里的合作治理并非完全地信任和放任，而是一種基于國家法制化基礎上所進行的整合式吸納。所謂“整合式吸納”，就是在秉承國家與社會相互融合范式的前提下，推進政社雙方的良性合作，并從法治化、柔性化和社會化三個維度入手，在將境外非政府組織納入合法化、制度化管理路徑的同時，充分發揮其專業服務及潛在優勢，從而逐步將其吸納并整合至社會建設的治理結構之中，以推進我國社會組織培育、社會治理創新以及共享發展型社會構建的進程。同時，借助整合式吸納這一體制機制創新的引領，科學、理性地加強在華境外非政府組織管理，將會對我國社會思想文化及意識形態安全產生積極作用，有助于豐富社會主義社會思想文化和意識形態的當代內容，有助于回應改革開放實踐提出的社會重組和社會建設等重大理論問題，更有助于增強中國特色社會主義核心價值體系的顯著包容力。此外，這樣一種視角轉換，在助力于摒棄在華境外非政府組織必定存在意識形態或政治滲透風險的絕對化觀念之余，也能夠通過吸納與整合雙重并舉的體制機制，逐步實現對在華境外非政府組織優勢的有效引導及其資源的充分發掘。

三、管理實踐的路徑優化：“三化并舉”

只有建立健全執法監管體系、厘清各主體的權責義務，才能切實將管理與服務落到實處。本文基于前述提出的整合式吸納機制，嘗試提出法治化建設、柔性化管理、社會化治理“三位一體”管理機制作為全面推進在華境外非政府組織管理制度創新的具體實踐路徑。

(一)法治化建設：境外非政府組織管理的基石

中共十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，并從法治上為落實全面深化改革的頂層設計提供可靠保障。[13]法治作為黨和政府治國理政的基本方式，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要依托與必然選擇。[14]當前，在全面深化改革的現實背景下，加強對境外非政府組織的監管，必須要堅持立法先行，充分發揮法律制度的規范、引領及推動作用，以促進其在華健康有序運行。我國現有境外非政府組織數量持續增長，類型日漸多樣，廣泛活躍于賑災救助、環境保護、醫療衛生、權益保護、教育培訓等社會服務領域，其在培育國內民間組織、推動經濟社會發展、改善民生方面發揮著積極作用，已成為我國經濟發展與社會建設的重要合作伙伴。因此。《境外非政府組織境內活動管理法》的實施，一方面要加強與境外非政府組織的合作，賦予境外非政府組織合法地位與相關權益，實現從“事實承認”到“法律承認”的身份轉變；另一方面，也應強化政府部門、非政府組織及社會公眾的法治思維，運用法律手段預防與干預非政府組織可能進行的不當活動，維護社會穩定與公共利益。

然而，由于我國地域廣闊、民族多樣、經濟社會發展不平衡，尤其是社會公眾法律意識、法治思維存在顯著差異，所以在制定法律時，必須要同時兼顧指導性、全面性、原則性、統一性等多重要求，確保該法具有足夠的張力和包容性，以達至法治的統一，為實現對境外非政府組織的整合式吸納做好基礎保障。在這種情況下，法律的制定不免出現內容高度概括、條文簡約、職責功能模糊、可操作性不強等情況。這給法律法規的具體實踐帶來了一定的限制與困擾。因此，加快制定與法律相匹配的具體實施細則至關重要。政府首先應建立健全境外非政府組織入境及其活動的備案登記、行為規范、權責義務、準入和退出機制、財務審核、監督機制等內容，從而形成一套系統全面、條塊清晰的制度體系；其次應明晰具體責任主體及其相應的權責義務，尤其是明確具體的業務主管部門，更為重要的是要清晰劃分登記管理機關和業務主管部門雙方各自所具備的監管職責和權力邊界，加強協同互助與合作交流，避免責任推諉、內在沖突、多頭執法等現象的出現；最后應有針對性地引導境外非政府組織及其他相關組織清晰把握并踐行法律規范，全面配合政府部門的各項管理工作，維護自身合法權益，力求在華穩步發展。

(二)柔性化行政：境外非政府組織管理的手段

所謂柔性化行政，是指在行政管理過程中，采用非硬性手段來落實行政管理行為，并在原有監管基礎上增加政策指引和服務保障的內容，減少強制性行政命令，這是對剛性管理模式的有效補充與完善。柔性化行政管理的興起，一方面源于以人為本的理念、法律的正當性理論、行政法中的可接受性理論和平衡理論以及公共管理中的協調理論的理論支撐，[15]同時也是創新社會治理視閾下對行政理念轉變、行政能力提升的新要求。不少國家已經開始采用更為柔和、靈活、多樣的方式加強對社會與經濟的引導與調整。如德國、法國、日本等國政府均曾在制定經濟計劃和產業政策、發布行政信息、提出經濟調整建議等方面妥善運用協商性、指導性、支持性手段，且成效非常顯著。近年來，菲律賓政府也將柔性管理運用于非營利組織行業自律準則公約的制定層面，并將其視為政府監督非營利組織、促進非營利組織的自我管理的有效方式。[16]運用柔性化行政的手段對境外非政府組織進行管理，既能夠克服剛性執法中的形式單一、內容僵化、手段機械等現實問題，也有利于實現善意的行政監管與硬性管理手段的統一，推進政社良性合作。具體對策有兩點。

第一，注重管理手段與執法理念的雙重改變。作為境外非政府組織的登記管理機關，公安部門在原來的社會管理體制下，隊伍中長期存在“剛性維穩”的執法理念，在新的工作領域中必須更替為柔性管理的思路。也就是說，公安部門在履職過程中要逐步養成“科學調研、系統了解”的工作習慣，兼顧服務保障和監督管理雙重職能，與境外非政府組織建立起良性互動的關系；同時，增加政策指引和支持服務，減少強制性命令，積極引導境外非政府組織完成相關登記備案工作，合法開展業務活動。這有利于加強對境外非政府組織及其境內活動的管理，提高行政效率，增強行政正當性；也有利于促進公安部門管理方式和執法理念的轉變與升級；同時，對于優化政社互動關系、推動本土社會組織發展、加強國際交流與合作等均具有重要價值。

第二，加快落實專業人才教育培養機制。《境外非政府組織境內活動管理法》明確指出，公安機關要為境外非政府組織開展活動提供必要的服務與指引，[1]因此應盡快、切實建立公安內部相關人才培養與儲備計劃；不僅要針對職能處室的人員進行業務指導與專業培訓，解析相關法律法規、配套制度、實施細則，強化其依法行政、依法履責的能力，提升法治思維與水平，也要增強廣大公安干警對境外非政府組織發展與治理等方面的知識儲備。同時，公安部門可以考慮招聘與非政府組織管理相關專業(如社會工作、社會學、公共管理等)的高校畢業生加入執法隊伍，還可聘請相關領域的學者作為顧問，從事專業咨詢與督導工作，向公安部門提供多層面的理論支持與業務指導。此外，長期以來，由于國內的非政府組織在民政部門登記并接受管理，民政部門在長期工作中積累了豐富的工作經驗。在當前國內非政府組織與在華境外非政府組織互動頻繁的趨勢下，公安與民政系統應共同搭建一個“有序分工、規范合作、協同互助”的工作平臺，攜手致力于境內外非政府組織的管理與服務。

(三)社會化治理：境外非政府組織管理的創新

全球的現代化進程揭示了這種一個基本事實：社會的自組織化程度越高，其穩定性就越強，社會活力就越大，社會管理的難度系數就越小。[17]當前，從我國社會建設的必然趨勢來看，無論是提升黨的執政能力、降低社會管理成本，還是提高居民的社會福利水平、滿足居民的多樣化社會服務需求，均應按照社會建設與發展的必然規律，通過社會體制的改革，轉變政府職能，大力培育和發展社會組織，扎實推進專業化社會服務，促進政府、非政府組織、市場等多主體共同參與的合作治理。本文所倡導的社會化治理，是指倡導一種推進非政府組織治理的創新實踐，注重多元主體的民主參與，推動境外非政府組織乃至整個社會組織行業的健康有序發展。運用社會化治理來加強對境外非政府組織的管理，乃是實現整合式吸納的重要方式，一方面需要促進、提升境外非政府組織的公信力建設，建立、健全境外非政府組織的社會問責機制；另一方面還要搭建起多主體共同參與的監督平臺，深化境外非政府組織與政府、市場以及社會公眾的多元互動，從而真正將境外非政府組織的力量納入道社會建設的治理結構之中。具體對策有兩點。

第一，全面推進在華境外非政府組織的公信力建設。無論境內還是境外非政府組織，公信力均為社會組織的靈魂所在，是社會合法性的基礎來源，也是衡量組織建設成效的重要因素。一般而言，良好的社會公信力將使組織獲得更多的社會認可與資源支持。由于境外非政府組織的宗旨傳統、價值理念、資金來源等復雜多元性，進入我國境內后勢必面臨著文化、語言、理念等多方面的適應，也需要社會公眾對其工作效果的承認與肯定。也就是說，境外非政府組織在華公信力建設的首要任務就是本土化的有效嵌入，實現快速適應中國經濟、社會及文化環境、與各社會主體建立良好互動、提高社會認可程度。另一方面，政府部門及境內社會組織應秉持開放、包容、接納的態度，在法律法規的框架下，積極引導、支持境外非政府組織明晰在華使命、完善內部管理、規范行為活動、增強本土服務能力、健全信息公開制度等，促進境內外非政府組織的合作與互動，共同致力于社會建設與公益事業的發展。

第二，積極搭建多社會主體協同參與的互動平臺。不可否認的是，少數境外非政府組織受制于資金提供者的訴求，使得其行為可能偏離“非營利性”、“非宗教性”和“非政治性”的宗旨。[18]而原有的政府單一監管模式過多仰仗行政力量，執法手段單一，執法成本高昂。因此，政府應積極構建由社會公眾、大眾傳媒、社會組織、政府、市場組織等多主體參與的監管平臺：首先，應凝集相關主體對于社會組織規范運營、守法活動的共識，建立多樣、多元的信息流通渠道，以便行業內部以及政府部門系統、全面地掌握境外非政府組織活動情況，及時發現可能存在的異常行為，快速跟進處理，保障公共利益；其次，積極發揮大眾傳媒作為“社會的眼睛”的作用，充分發揮輿論影響的效應，正確引導公眾認知。再次，由于在華境外非政府組織的信息統計還不夠完備，尤其是動態數據與社會評價方面的信息統計存在明顯不足，因此建立集了解行業動態、捕捉行業熱點、完善行業信息、引導輿論風向、調查組織聲譽、評估運作效果、排查體制漏洞等功能于一體的數據信息服務平臺就顯得尤為重要。對于此項工作的開展，政府宜動員、支持社會力量，比如第三方組織的積極參與；最后，應鼓勵國內社會組織積極走出國門，積極表述“中國聲音”，參與全球公益圈的互動，促進國際交流與合作。

從根本上來看，境外非政府組織的進入我國境外開展業務活動，是改革開放日趨深化、民主法治逐步健全及社會結構轉型升級的必然產物。從這個意義上講，《境外非政府組織境內活動管理法》的出臺，標志著一個新的起點。在新的歷史發展形勢下，本文所提出的從管控為本的管理取向邁向一種整合式吸納取向的解釋范式及其所蘊含的“三位一體”的實踐路徑，將為政府對在華境外非政府組織管理的機制創新提供新的可能。借助整合式吸納的內在實質及行動邏輯，本文力圖從法治化、柔性化和社會化三個維度出發，通過發揮法治化建設的基礎作用、柔性化行政的管理功能以及社會化治理的創新機制，逐步強化對境外非政府組織的有序監管，并積極推動各主體間的良性互動、拓展工作空間、提升服務成效，從而進一步發揮其在我國社會建設中的積極作用。需要指出的是，整合性吸納這一分析框架的有效性尚需更多具體實踐案例、經驗研究加以論證和完善。

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(文字編輯：徐朝科 責任校對：賈俊蘭)

An Integrated Absorption: Mechanism Innovation of Foreign NGOs Management and Its Practice

ZHAO Huan1,2, GAO Li1,2
(1. School of Social and Public Management, East China University of Science and Technology, Shanghai, 200237, China; 2. Institute of Social Work and Social Policy, University Think Tank of Shanghai, Shanghai, 200237, China)

It is the promulgating of Management Act on Activities within the Territory of Foreign NGOs that brings the foreign NGOs activities in China into the legal orbit. However, in response to the plight of the legality of foreign NGOs, meanwhile, there are some practical problems, including lacking of implementation details, obsolete the management concepts, limited talent and the upgrading of difficulties in monitoring and so on, which is inseparable with the long-standing management system based on regulation. Combined with the new historical situation, this paper attempts to present a shift from the control-oriented management toward an integrated absorption, which should become a mechanism innovation in the management of foreign NGOs. And on this basis, the paper proposes the trinity of practice, that is, construction of legalization as an administrative building, flexible administration as an administrative method and social governance as an administrative innovation, to promote the healthy and orderly development of foreign NGOs in China.

integrated absorption; government management of foreign NGOs; construction of legalization; flexible administration; social governance

C916

A

1671–623X(2017)02-0058-06

2016-12-16

■ 基金課題：國家社會科學基金重大項目“社會治理背景下我國社會工作行動本土化理論框架與實踐體系研究”(16ZDA084)。

趙環(1976— )，男，漢族，華東理工大學社會與公共管理學院副教授，上海高校智庫社會工作與社會政策研究院研究員，博士；主要研究方向：社會工作實務與督導，社會組織，社會建設與社區服務。

趙環，高麗. 整合式吸納：在華境外非政府組織管理的機制創新及其實踐［J］.社會工作與管理，2017，17(2)：58-63.