產業政策失效再探索
——產權激勵在政府規制中的重要性

李 杰

（中國計量大學，浙江 杭州 310018）

產業政策失效再探索
——產權激勵在政府規制中的重要性

李 杰

（中國計量大學，浙江 杭州 310018）

經濟法學界解決產業政策失效的問題有兩條道路：將產業政策上升為國家法律；對政府調控行為予以約束。這兩條道路主要集中于政策本身強制力與科學性的完善，忽視了政策實施過程中市場主體缺乏活力的現象。在政府與市場的雙向互動關系中，從市場主體出發，通過產權激勵能夠在政府減少干預的前提下，為產業的創新升級注入新的動力。

產業政策失效；激勵；產權

一、問題提出——產業政策失效

產業政策失效問題來源已久，自從20世紀80年代以來，我國借鑒日本產業政策的經驗，開始在國內實行選擇性產業政策。這種建立在趕超理論基礎上的戰略性產業政策，使我國在改革開放30多年的過程中實現了多次產業升級與發展，對我國經濟的繁榮做出了不俗的貢獻。然而，在這一過程中，隨著市場化進程的加速，產業政策在實施過程中往往都不能取得預期的效果，例如光伏產業。前幾年政府大力扶持光伏產業，全國各地涌現出許多光伏產業園，然而最終卻未能實現該產業的繁榮，反而造成了極大的資源浪費，阻礙產業的發展。而自從80年代以來的汽車扶持政策，至今也未能在自主汽車品牌與技術創新上取得良好的效果，反而是處在產業政策邊緣的民營汽車企業實現了新的騰飛。

關于產業政策失效的原因，以經濟學視角已經討論了很多，但比較少以經濟法學的視角予以審視。現有的經濟法理論研究主要從以下兩個方面尋找原因：第一，是認為政策本身出了問題，認為現有產業政策效力太低，產業政策法律化的程度不夠，缺乏實在的產業政策法；第二，是從制定政策的主體——政府的角度出發，認為產業政策缺乏法律責任的規定，難以起到對政府的約束和控制，產業政策缺乏民主性和科學性。根據這兩方面的原因，治理的法律路徑也分為兩方面，一方面是加強對產業政策的立法，增強產業政策的效力，另一方面則是通過民主參與、科學評估、加強監督和責任規定等制度設計約束政府的行為[1]。這兩條解決之道都可稱之為產業政策法的應有之義，即產業政策法有兩個層次：（1）產業政策上升為法律形式；（2）將產業政策行為規范化。此二分分別對應以上兩種觀點[2]。

而前兩種觀點卻也不是和平相處，王先林教授基于二層次理論認為，不僅應著眼第一層次的完善，特別注意第二層次意義上的完善；劉桂清副教授曾提出，產業政策失效根本原因并不是缺乏約束力和強制力，而是行政干預過于強烈和隨意，因此需要控制政府權力，防范產業政策對市場競爭的排斥、限制、扭曲[3]。傳統的產業政策以問題為導向，力主解決問題，而實際上，政府可能解決不了問題，或者解決了這種問題卻造成了新的問題，缺乏整體治理的思路。基于這種有限政府的理念，限制政府權力的呼聲不曾斷過，在肯定其合理性的同時，我們要防止自己走向另一個極端，即在中國改革開放不斷深化的過程中，產業政策法應該越少越好[4]。

在思考這些問題的同時，我們發現在政府通過產業政策調控市場中主體行為的這一活動中，以上觀點似乎把焦點集中在政府和政策上，而對市場主體的關注較少。市場主體更多的是在民主參與政府決策中體現自己的作用，卻沒有單獨作為一個核心來考慮。如果從市場主體的角度出發，或許可以找出新的治理路徑。

二、囿于一隅——產業政策失效的再分析

在實行產業政策三十余年后的今天，我們不斷反思政府行為的合理性，并呼吁限制政府的有形之手。而在美國，從羅斯福新政開始，政府對私人經營領域的干預日趨強烈，美國各界對此也多持批評態度，而芝加哥大學的桑斯坦教授卻為美國的“規制國”辯護，他認為，壟斷和解決集體行動難題阻礙了經濟效率，由于各種動機和認知缺陷產生的偏好，導致市場進行的資源分配時產生社會隸屬，不能反映集體抱負，而這種結果會導致人類的不可持續發展。政府規制在解決這些問題方面均具有極為重要的意義。

人們往往會認為中國的公權力過于強大和產權利不能得到有效保護，因此中國傳統公法是基于這樣的事實強調對公權力進行控制。這種權力控制理論的價值取向對中國行政法治建設有著重要和積極的作用，但它不能完全滿足中國的現實需要。過分強調行政權力的預防和市場力量的放縱，不能發揮政府在糾正市場失靈、維護社會公平正義方面的積極作用。

政府規制在克服集體行動難題和實現自我隸屬方面起著極大的作用，那么為何政府規制會失敗呢。桑斯坦認為，政府規制失靈原因有兩方面。

一方面是政策本身存在缺陷。第一，那些相當于私人轉移的制定法本身就是存在缺陷的政策。這樣的政策或者法律無論是從再分配、經濟生產率、社會抱負或其他方面進行分析，都不會促進任何公共目標。第二，有時候政策失靈是因為它們是根據對問題的錯誤診斷、分析或者是不充分的信息為依據做出的。第三，政策失效是因為存在復雜的體系化效應和意料之外的后果，規制的效果遠遠要比政策制定機關預期的復雜得多，還常常與所追求的效果大相徑庭。第四，有些政策之所以失靈，是因為它們與規范同一對象的其他政策或法律協調得不好或格格不入，導致了政策的不一致和不連貫。第五，政策也可能因為時過境遷而失效，曾經恰如其分的解決某社會問題的規定不合時宜了，不斷更新的技術或者新的政策和法律改變了原政策出臺時的背景前提。

另一方面是好的政策在實施過程中失效。第一，有些政策失靈是因為它們沒有得到充分的實施，不能充分的實施可能是因為行政管理者被規制的對象所俘獲，或者是行政拖延與不作為導致的。第二，過度的政策調整可能會導致更加嚴重的低效率，有些政策實施的成本與其所獲得的收益相比相差很大。第三，有些政策的目的是實現再分配，但是在實施過程中卻被扭曲了或者產生了完全相反的結果。第四，為了促進民主而設計出來的制度卻被參與其中的派系力量或者行政部門的自私自利所破壞。

為了解決以上問題，桑斯坦提出了兩個方面的改革措施。首先是結構改革，結構改革的主要目標應該在政策的產生過程中完善審議和協調，保護公民免受派系力量和政府自利行為的傷害。其次是實體改革，實體改革的主要目標使政策更加靈活，以市場為導向，以激勵為基礎，加強市場對政策的反應能力，使政策真正產生效果[5]。

從這里我們可以看出，以往我們提出的兩種治理路徑，無論是增強約束力和強制力，或是增強科學性和民主性，都是著眼于結構的改革，是在減少政策來源的一方的缺陷方面努力。而在政策實施過程中的實體改革的思考與研究略顯不足。特別是基于對被規制的對象的激勵方面的研究很缺乏。這種囿于一隅做法，將我們的視角固化在了規制的傳統手段上，即直接管制手段、間接誘導手段和引導手段。然而，在這些手段實際操作時，卻都具有很強的強制力，被規制的主體缺乏主動性。企業看似是自主作出的選擇，實際上也是在政府權力強制性約束下的無奈結果。正如哈耶克所說，因此它“盡管被強制者仍進行選擇，但是他所面臨的種種替代性選擇卻是由強制者決定的，因此他只能做出強制者所期望的選擇。”

三、內在動力缺失——缺乏激勵

我國憲法規定了三種所有制經濟模式，即國有經濟、集體所有制經濟、個體經濟、私營經濟等非公有制經濟。針對這三種形式所有制經濟，所存在的問題也各不相同。

（一）國有經濟

從企業的受托人來看，國有企業的經營者，基本都是官員，也是企業家，其中官員的身份比企業家的身份更加重要。作為官員，其行為的主要目的是處理好與上級政府的關系，而不是像企業家那樣，主要為了企業的創新和發展。這種雙重身份所帶來的沖突，阻礙了企業的發展。他們往往考慮企業的發展對官員的身份的影響，穩定的發展是他們的第一追求，這可以使他們作為官員的身份得以維持。為了這種穩定，就必須保持或尋求相關的政治資源。另外，他們對企業的未來規劃并不以企業的生命周期為時間軸，而是以自己在崗的任期為周期，只要在任期內不出大的問題，盡量降低經營風險和成本，在離開崗位后，原來的企業如何就與自己沒什么關系了。他們工作中的指導思想是尋求各種優惠政策、扶持政策和資源的壟斷。除了無過，如果要有更快的升遷速度，就要力求成本低、見效快的發展模式，這種模式在正常的市場競爭中是很難實現的，但是在政府的保護下就比較容易達成。一方面，他們需要政府的保護，但是這些經營者本身也是官員，政府內部也需要與他們達成良好的關系，這種互相需要使國有企業的經營者獲取政府支持的概率遠遠大于一般的企業經營者。

從企業的委托人來看，國有企業是全民所有的，公民的利益和偏好往往是異質性的，而且容易改變。客戶之間往往存在著派系利益，國有企業經營者為了平衡利益，其管理決策必然會受到影響。因此，很難界定一個衡量公共部門績效的指標，這使得確定激勵機制更加困難。

從績效衡量上看，國有企業部門和私人企業也有很大不同。大多數國有企業處于行業壟斷地位，不存在外部競爭，從而不必去考慮成本與收益，導致國有企業總能獲得巨額的利潤而不受經濟環境的影響。它們也不需要關心消費者偏好。而在與同行業的比較也存在困難，中國的企業與國外的類似企業不好比較，因為在很多方面都大相徑庭。因此作為衡量的內外部參照都非常有限。缺乏激勵的國有企業在產業調控中，更多的是被保護的對象，而在自主創新、產業升級方面卻缺乏主動性。

（二）集體所有制經濟

我國集體所有制經濟的核心是農村土地。在三大產業中，農業作為第一產業，其重要性不言而喻。然而我國的農業政策還存在很大的問題。例如種糧補貼因為帶有“平均主義”而逐漸地失去了引導作用，在某種程度上不具有激發農民積極性的作用。財政金融扶持過分重視農業大戶，成了扶優而不扶弱，即不公平，也沒有效率。一些惠農政策雖然初衷是好的，但是政策難以得到好的執行，造成資源的浪費。雖然我國農村土地是集體所有，但是到底歸誰所有，這個問題一直很模糊。尤其是取消農業稅后，沒有了村提留，所有制主體進一步虛化。家庭承包制賦予農民剩余索取權，并產生了一定的激勵。為了最大限度地提高自己的福利，農民將尋求最大的生產可能性和最大的生產剩余。根據舒爾茨的農業轉型的經典理論，必須“植入現代生產要素”，以內生資本形成作為現代農業增長的動力。但是，在傳統的生產方式下，農業效率和農業剩余不能形成農業現代化所需的資本積累，農業領域的資本要素稀缺。為了獲得資本要素，農民需要轉移其財產性權利，以換取金融機構的資本。政府當下正在大力推進土地流轉工作，但是，一方面土地目前仍是農民生活保障的重要資源，當前農村社會保障尚未健全，農民土地流轉的積極性不強。另一方面，農民對土地擁有的財產性權利范圍并不確定，這種對社會和政治風險的嚴重不確定預期，抑制了資本積累的沖動。要改變這一預期，只有通過對家庭承包地的產權進行確權，使農民的土地權益處于法律的保護下。只有這樣，農民才能以“經濟人”的理性去追求最大的目標。

（三）非公有制經濟

非公有制經濟中，我們主要討論民營經濟，民營經濟在過度的產業保護下也同樣缺乏激勵，例如光伏產業。政策支持是企業所獲得的政治資源形態中的一種。政策支持如果過度，那么相對于其他企業所獲得的一般支持來說，該企業將具備獨特的競爭優勢。這種過度的支持我們暫且稱之為“政府溺愛”，在這種“溺愛”之下，企業獲得不合理的利潤。同時，企業也喪失了正常的競爭環境，如果“溺愛”的確存在，追求這種資源將比企業創新更加具有吸引力[6]。這里雖然也產生了一種爭取政府資源的激勵，但是這種激勵是有害的，也是不符合產業政策目的的。企業的內部資源如果主要是用來建立和維護一個良好的政府與企業之間的關系，忽視培養或無法兼顧成本和創新人才，將導致大多數企業技術創新能力弱。反過來，由于缺乏競爭能力和企業技術創新，在市場中產生競爭的只有與政府的關系這一單一要素，進一步加劇了對“政府溺愛”的依賴，使企業陷入惡性循環。

因此，盡管不同所有制經濟的問題各不相同，但是作為被產業政策規制的對象，三種所有制經濟都缺乏被激勵的因素。這就是現有的產業政策的主要問題，缺乏對市場主體正確激勵。

四、塑造內在動力——產權激勵

鑒于不同所有制經濟所具有的不同的問題，應該依靠不同的治理路徑，而其中通過明確產權，使每一個所有制經濟中的個體按照“經濟人”假設，為自身福利最大化而努力是可以考慮的方式。

（一）國有企業

管理學領域對公共部門的激勵主要有三種手段，包括職業生涯考慮、使命感和專業化。運用到國有企業中，因為企業所擁有的壟斷地位，獲得巨額利潤并不是一件難事，因此，績效工資是很難激勵的。此外，即使工資很低，但如果能在將來得到晉升，那么預期的回報率會很高，而且這些人在行業中的聲譽也可以使他在離開國有企業后再被行業內重用。這種就是職業生涯的考慮，它使我們關注如何重新設定管理者的升遷的評價指標體系。使命感也是有效的激勵因素。公共部門將允許受托人產生精神激勵回報，這需要我們設定明確的目標，使部門始終如一，為了這個目標共同奮斗，以任務為導向，使公共部門更好地工作。在國有企業中，經營者不僅可以從工資中獲得效用，還可以從體面的職業中得到滿足，特別是在面對新的挑戰時，這種效果更為強烈，這會增強他們的社會責任感。另外，專業化也具有激勵的效果。專業化可以吸引具有冒險精神的經營者，這種激勵能夠使人們從民營企業向國有企業流動[7]。如果缺乏專業化，任何人都可以履行好這個崗位上管理者的職責，那么能夠突出他們不同的就只有作為官員的能力了。如何與政府建立更好地關系是經營者脫穎而出的重要標志，這將不利于企業的發展。因此，專業化可以糾正激勵的方向。

通過以上的激勵的方式，可以克服因所有權和管理權分離帶來的困難，因為國有企業管理者會將企業的創新升級和自身未來的發展相聯系，在這種狀況下，基于經濟人的最大化理性將促使他們在產業調整中起到積極地作用。

對于國有企業改革中的激勵問題，我國政府也相當重視。2015年，我國印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，2016年又下發了《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，進一步落實關于國企改革的措施。從與激勵相關的措施而言，大體上有兩個思路。一方面是“造就一大批德才兼備、善于經營、充滿活力的優秀企業家。”這與我們上述的幾種激勵方式相關，主要目的在于發揮市場在人力資源配置中的決定性作用，實現企業經營者身份更加靠近企業的管理者而不是官員。因此要大力推進職業經理人制度，使現有經營管理者與職業經理人身份轉換更加方便。國有企業的經營者的目標不單單是向上晉升，也可能是到民營企業中去，激勵因素多元化。而引入市場的競爭機制，也為衡量管理者業績提供了更多的標準，能更好的約束管理者的行為。為了促進專業化，要按照市場化方法選聘經營者，加快建立退出機制。

另一方面，就是產權激勵的方式，主要是通過股權激勵方式，解決受托人與委托人利益不一致的問題，提高企業經營效率。《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》的核心觀點就是通過員工持股提升國企效率和動力，這是關乎國企領導“盡力而為還是全力以赴”的關鍵性激勵機制問題。該方案通過以崗定股，有序試點，貨幣出資不得低于凈資產等方式嚴防國有資產流失，這打破了之前關于員工持股導致國有資產流失的質疑。

無論是發揮市場在人力資源中的配置作用，還是運用股權激勵方式，都是在克服傳統國有企業運行過程中固有的缺乏激勵的問題。通過這些手段，可以激發國企產業結構升級的活力，更好地支持產業政策的實施。

（二）土地

明確集體所有的主體，賦予相應的權利。確定農村土地所有權將引導農民對產權的有效性產生信心。這種信心的建立是激勵的形成基礎。確定土地產權邊界可以大大提高農民土地使用權的安全預期，在追求自身福利最大化過程中，必然會不斷嘗試引進現代技術和積累人力資本，從而提高農業生產效率。道格拉斯諾斯認為制度框架包括政治結構、產權結構和社會結構三部分。其中產權結構定義了正式的經濟激勵[8]。

自20世紀90年代以來，我國就開始了對農村土地所有權、承包權和經營權三權分離的探索。十八屆三中全會以來，我國以農村土地確權登記為基礎，進一步完善三權分離的工作。2014年，中央出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，全面啟動土地確權工作。2016年，農業部積極推動農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，繼續擴大試點范圍。土地確權登記頒證后，農民一方面可以憑借權證進行抵押貸款，另一方面一旦承包地被征收，農民能以明晰產權獲得相應補償，財產性收入得到大幅的增加。確定農村土地產權，不僅有利于農民權益的保護，增加農民的收入，更重要的是促進農業規模經營，促進農業現代化和城鄉一體化發展，有利于產業政策的實現。拿到相關權證后，農民擔憂的土地保障問題得以解決，緩解了外出就業的恐懼，農民工轉移到城市，因此更多的土地得到流轉，新型農業經營主體將土地集中起來，進行規模經營。在一些地方，連片的耕地可以通過股份量化的形式確權到戶，經濟收益按股份分配。有的地方引導農民以土地入股，建立農業的合作組織，由政府或委托其他經濟組織經營。

除了土地確權之外，我們還需要制定與農村土地流轉的相關土地登記法和合同法，保障在交易中的農民基本的權益。

（三）民營企業

諾斯認為，技術進步不是經濟增長原因，再先進的設備和技術，如果存在于低效的制度環境中，也將無法高效率地貢獻于經濟增長。經濟增長的關鍵是設定一種能對個人提供正確激勵的制度。對于民營企業來說，激勵它們不斷進行技術創新才能夠促進社會經濟發展，有利于產業目標的實現。而對技術創新行為的制度性刺激，意味著要通過制度安排，使創新者的個人收益率盡可能逼近社會收益率。產權激勵是最有效的激勵機制，人們是否愿意進行技術創新，取決于兩個因素，一個是技術創新能帶來多大的收益，另一個是個人能從這份收益中獲得多少。這是一個做蛋糕和分蛋糕的工作。而這項工作的關鍵，就是技術創新者與創新成果之間的產權關系。通過產權制度安排，賦予市場主體專有技術創新權，提供創新激勵。排他性產權將鼓勵民營企業提高效率和生產力，或者從更基本的意義上來說，獲得更多的知識和新技術。產權制度的激勵作用主要表現在三個方面：一是解決技術創新的外部性，外部性通過產權的明確分配，以最小的成本解決了；二是改變人們的價值取向，創新已經成為社會發展的一種趨勢；三是要改變資源配置，使創新者能夠得到更多的資源。有效的產權制度安排之所以可以起到激勵的作用，就是因為其將企業的技術優勢轉化為企業的收益，使企業長期保持創新能力和核心競爭力[9]。

五、結論

經濟法學界普遍認為制定和實施產業政策干預本國產業具有積極地促進作用，但是產業政策的世界效果與預期目標之間往往存在很大的差距。對這種現象，學界從將政策上升為法律和對政府調控行為進行約束這兩條道路治理，在一定程度上為解決問題提供了有效的建議。傳統的這兩條路徑旨在解決產業政策本身的問題，使政府減少對市場的不當干預，讓市場發揮自身的優勢。然而，這并沒有解決在政策實施中的問題，尤其是在政府與市場主體的相互關系中，現有的理論忽視了對市場主體的激勵，從而激發市場主體活力的作用。鑒于我國存在的三種所有制經濟的不同情況，對不同的經濟主體需要采取不同的激勵手段，其中最有效的就是通過確立產權，利用經濟人理性，將產業政策的目標和不同主體的利益相聯系，達到最終的激勵。這種路徑在傳統治理路徑之外，進一步激發了市場的活力，有助于產業政策獲得預期的效果。經濟法學界需要擺脫單一從政府角度出發治理的束縛，而應該在政府與市場互動的關系中找到更加有效地制度設計。

[1] 張波，2008.論我國產業政策的法治化及實施制度重構[J].當代法學（1）：60-64.

[2] 王先林，2003.產業政策法初論[J].中國法學（3）：112-118.

[3] 劉桂清，2015.產業政策失效法律治理的優先路徑——“產業政策內容法律化”路徑的反思[J].法商研究（2）：120-129.

[4] 李曙光，2010.對制定中國產業政策法的幾點不同看法[J].法學（9）：36-37.

[5] 桑斯坦.權利革命之后[M].北京：中國人民大學出版社，2008：83-119.

[6] 楊東進，2013.從政策扶持到政府蔽蔭：過程、原因及其危害——基于中國轎車產業的探索性研究[J].產業經濟研究（5）：1-9.

[7] 王永欽，丁菊紅，2007.公共部門內部的激勵機制：一個文獻述評——兼論中國分權式改革的動力機制和代價[J].世界經濟文匯（1）：81-96.

[8] 陳家澤，2011.產權對價與資本形成：中國農村土地產權改革的理論邏輯與制度創新[J].清華大學學報（哲學社會科學版）（4）：98-111.

[9] 童汝根，尹鵬飛，2011.企業技術創新的虛擬與實體產權激勵[J].技術經濟與管理研究（4）：35-38.

（責任編輯：D 校對：T）

F062.9

A

1004-2768（2017）09-0057-04

2017-06-23

李杰（1991-），男，江蘇南通人，中國計量大學碩士研究生，研究方向：經濟法。