中國城市低碳園區建設研究

趙 燕

（蘭州財經大學 國際經濟與貿易學院，甘肅 蘭州 730020）

中國城市低碳園區建設研究

趙 燕

（蘭州財經大學 國際經濟與貿易學院，甘肅 蘭州 730020）

低碳園區是新常態條件下建設低碳智慧城市、發展低碳循環經濟的重要載體與平臺，發展低碳園區是我國“十三五”時期綠色環境發展的主要內容，而城市化的進程也會使城市是未來二氧化碳等溫室氣體排放的主要集中區域，因此構建和發展城市低碳產業園區必然成為我國減少溫室氣體（主要是二氧化碳）排放的重要戰略舉措。文章立足我國城市建設低碳園區的現狀、存在的問題與原因分析，提出低碳園區建設應通過實行嚴格的資格審查準入制度，努力建成統一的園區低碳標準評價、監督體系和碳排放數據統計與管理體系，不斷加強園區基礎設施的升級優化，吸引高端專業人才，通過財政轉移支付及相關的財稅政策的扶持，統籌協調，促進園區形成以大企業為主干，中小企業共同融合發展的能夠實現產業一體化發展的低碳型產業鏈。

城市；產業園區；低碳園區；建設研究

一般而言，產業園區或工業集中區（部分區域也稱其為產業基地或經濟開發區）是城市經濟社會發展系統的重要組成領域，也是我國新型工業化發展與信息化融合的重要載體，更是資源能源大量消耗的集中化、密集化區域。城市區域的各類產業園區與工業經濟基地建設與發展低碳綠色型、循環經濟導向的產業園區，對于推動“十三五”戰略機遇時期我國低碳循環經濟產業的發展必將起到巨大的奠基性基礎保障作用，這類園區不僅能夠提高低碳科技不斷實現創新驅動的能力，而且能夠促成低碳科學技術成果轉化和最終實現產業化的應用，這從整體上和更深意義對我國全面實現綠色發展、低碳轉型、建設生態文明社會和供給冊結構性改革，都具有重要的理論與現實意義。

一、城市低碳園區發展的基本現狀與建設評估

（一）城市低碳產業園區仍處于初級發展試點階段

低碳是一個新的概念，國外和國內的學者對低碳的理解不一，每個人都從自己的理解出發，有著或多或少片面的定義，因此尚未完成全面的統一的定論。目前國際方面也沒有完全建成低碳城市的案例可以借鑒，而國內很多園區在很多方面仍未達到低碳園區建設的基本要求。概括現有發展狀況來講，我國低碳產業園區的建設和發展不論從其競爭能力還是綜合水平而言，應該說還都處于初級階段，究其原因，這是因為這一類園區本身在我國各地建設的時間相對還比較短、良性循環發展建設的經驗積累還很不足，特別是欠發達地區大多數城市以及一些重點縣城鎮的低碳園區建設，還仍然停留在規劃、概念、戰略、謀劃層面的萌芽初始狀態，非常缺乏一個系統性與合理性緊密結合的科學實踐，且還沒有探索出適合當地、具備科學性、系統的、成型的低碳產業園區發展實施路徑與創新形態。“十二五”規劃實施時期，我國國家發展改革委等相關部門先后曾經在2010年、2012年分別組織和部分地開展了兩批次、共計42個國家級的低碳發展省份和低碳城市建設試點。這些試點城市分布范圍涵蓋了發達地區和欠發達地區。在此基礎上，國家相關主管部門在其后出臺的《十三五時期控制溫室氣體排放的工作實施方案》則進一步提出，要繼續開展國家級低碳省區和城市試點的示范推進工作，積極探索具有不同特色、不同實施重點的城市低碳產業發展類型和特色模式，進一步積極推動已經批準的試點城市在其碳排放方面要率先達到峰值；同時，在諸多部門配合下還及時啟動國家級低碳城（鎮）的試點工作，這一目的在于不斷配合推進低碳社區試點，降低碳發展深入到更為基層區域。這就基本上在全國、在試點省份和較具體的社區形成了以低碳省市為主導、低碳城（鎮）為輔助、低碳園區為突破口、低碳社區為推廣單元一體化的全方位低碳試點示范工作推進格局，并且通過各地實踐，不斷積極探索和創新適于不同區域的低碳園區發展新方式、新模式。除此之外，國家一些部門還提出，可以考慮開展低碳產品的認證試點工作，例如可以在條件成熟的地區，擇機實施碳普及利用、碳技術推廣和碳交易、封存試驗示范等系列化的重點重大建設項目。

（二）城市低碳產業園區呈現差異化發展形勢

自從2010年8月，國家發改委牽頭開展低碳試點省市以來，中國各地低碳園區的發展正在逐漸引起國家相關部門的高度關注，各園區管理單位都有強烈的發展意愿，積極開展和落實低碳園區相關規劃和試點工作，與低碳概念相關的低碳園區名目繁多，各個地方緊密結合地方特色產業的發展。一方面，各園區充分發掘的低碳產業，新建以現代服務業、新能源產業、高新技術產業等為主體的能夠有效地降低耗能、減少排放的企業；另一方面，在推進產業低碳化上，對現有產業園區進行低碳化，低碳經濟園區是建立在減少碳排放基礎上，各園區都在積極想方設法利用高新低碳技術加快改造傳統產業和淘汰落后產能。到目前為止，各地基本形成了以低碳工業園區為主體，低碳循環經濟園區、低碳技術產業園區等多種園區共同發展的局面。據統計，到2014年6月，我國總計創建國家級的低碳型產業園區466家，省級城市低碳產業園區1 165家。不僅如此，如果我們對以上數據與2013年的基本情況作一個簡單比較，根據統計數據就可以發現，從2013年全年的工業增加值貢獻來看，僅核算范圍包括國家級經濟技術開發區（215家）及國家級高新技術產業開發區（114家）這兩類園區，就實現了相應的工業增加值達到 6.7萬億元人民幣（按當年價格指數計算），這一比率約占到全國工業增加值的 1/3左右[1]。由于各個地區可以根據自身的優勢和短板進行低碳產業園區的建設，既可以使優勢最大化，也可以彌補經濟發展的短板。

（三）城市低碳工業園區是節能減排的關鍵領域

自從2013年10月開始，國家工信部和國家發改委正式啟動國家低碳工業園區試點以來，我國產業經濟發展在結構方面的重大轉變表現在逐步邁入轉型升級發展階段。工業園區產業結構的這種低碳化方向發展趨勢，需要不斷淘汰傳統落后的高能耗、高污染特征顯著的第二產業領域中的部分不符合發展趨勢的行業，還需要不斷開展關于產業領域的技術革新、技術升級改造，以此逐步實現各個層次的節能減排任務和減少碳排放，并促進能源結構的進一步改善。其主要的做法就是通過完善工藝改造和技術水平提升，提高能源的綜合利用效率和產出水平，特別是逐步加大使用可再生的水能、地熱能、太陽能等清潔能源的力度，加強對舊建筑在材料使用方面、后續使用環節的節能減排以及新建筑的初始環節的節能設計要求，從而逐步達到提高新舊建筑節能率的要求。在產業園區發展中的低碳技術研發領域，現實迫切要求既依托現有的已具備基礎的高新技術產業開發區、各級經濟技術開發區等基地，充分利用國內外同行業的先進技術，制定技術發展引進吸收政策，又鼓勵低碳技術的本土化研發和技術成果的產業化轉化，特別是可以嘗試探索開展節能減排技術、低碳管理、碳交易技術、清潔能源利用技術，逐步加強企業在低碳技術領域的研發投入和產出。當然，在這一過程中，低碳工業園區非常有必要樹立和推廣低碳理念和低碳知識，從而促使相關公眾能夠逐步改變生產、生活和消費方面的傳統行為模式。根據規劃的相關目標設定，我國在2015年底已形成大約300多個居全國前列的非常具有示范意義的國家級新型工業化產業示范基地和園區[2]，其園區的建筑設計和運營都滿足污染低、耗能低、排放低的特點。

（四）城市低碳產業園區系統建設自我能力不足

首先，城市低碳園區的建設主要體現在政府的引導方面，社會團體、企業以及公眾的參與度在構建低碳園區中過于薄弱，這就減弱了市場從經濟學角度在低碳園區建設中具有的合理性，滿足了公共需要。因此，目前政府主導的試點工作也會因為政府部門特有的“內部性”而導致試點工作的形式化和私立化，進而使得公共資源沒有得到合理的分配和使用。此外，關于我國城市低碳園區的建設實施了很多的舉措，但是確沒有和建設低碳生態城市形成完善統一的整體，割裂了低碳園區與低碳生態城市建設，而階段性的環境治理政策也使得政府的治理缺乏重點和核心。因此，從長遠的眼光來看，現階段很多低碳園區的建設可能存在單純響應國家政策，沒有從城市發展的長遠規劃出發綜合考慮各方面的因素。

（五）園區低碳發展完整的管理體系相對缺乏

在低碳園區建設中，碳排放的管理和策略規劃是十分重要的，將其納入園區建設的發展戰略和管理體系是實現低碳園區的首要任務。目前，我國城市低碳園區建設的最大現狀，就是缺乏一套以碳為基本點的完整的管理系統。首先，缺乏與低碳管理的相關組織運行機構。無論是承擔政府職能的部門，還是園區內專業的服務機構，都可以以強大的高新技術為后盾，運用相關的低碳核查技術開展低碳園區管理的工作。其次，在碳管理體系建立之后，缺乏部門執行，低碳園區是一個很大的系統，擁有大多數服務企業、工業和新興產業等，只有各個子系統之間相互協同合作，才能做到真正的低排量，對于不同行業和部門的碳管理情況，需要進行分別觀察，比如工業企業做的怎么樣，交通物流做的怎么樣，各個部門配合怎么樣，這些都要考慮到。最后，缺乏自己的階段性目標。因為低碳園區的多樣化，導致管理體系的目標規劃也各不相同，各個地方低碳園區根據國家要求的排放量定目標，缺少根據地方具體實際監督低碳工作的合理性。

二、城市低碳園區建設存在的問題與主要原因

我國低碳產業園區建設處于較低的水平，產業園區內不同的產業和企業發展水平參差不齊，擁有的高新技術應用能力也不近相同。從現存園區的主要問題和原因分析，主要可以從以下幾方面加以考慮。

（一）城市低碳園區建設缺乏系統性與整體性，并且在功能定位上單一化嚴重

截至目前，我國國內的大部分低碳園區，其最主要的功能普遍都集中在關于低碳技術的推廣應用、新產品的開發、低碳成套設備的專業化生產等各個方面。由于各地已經發展起來的低碳產業園區主要的涉足內容存在趨同中的小差異，因此普遍存在相互借鑒、相互模仿。國外低碳產業園區的發展與國內存在嚴重區別，特別是在低碳技術、低碳成果轉化、碳金融、碳交易等發展支撐下的綜合低碳型產業園區的模式，已經為更多區域發展低碳園區提供了低碳經濟導向下的榜樣[3]。與此形成鮮明對比的是，國內的低碳產業園區普遍存在功能定位單一化，且由于沒有差別而導致重復建設，不僅造成抵消生產、阻礙產業鏈生成，而且還導致我國低碳產業發展領域在國際上缺失核心的競爭優勢，這非常不利于“十三五”及未來更長時期我國與國外低碳產業園區間的進一步合作交易、多元化溝通。

（二）缺乏完善的體制機制和法規政策，管理不規范

制度經濟學的研究表明，日益完善的制度安排和設計是低碳產業園區可持續發展與生存的重要保障基礎條件。盡管目前我國已有一些節能、環保類的法律法規。但是，我國低碳產業園區建設發展中的問題還是比較多。首先，各級政府管理、牽頭組織推動產業園區低碳發展實踐工作的主體尚不明確，相關部門機構之間存在職能權責的交叉、缺位現象；其次，園區的低碳發展評價考核機制缺失，多數省（市）在落實降低碳排放強度的任務時并未將園區作為重點，導致低碳園區的自身重要發展內容不突出；再次，在法律法規方面，我國目前缺乏綜合的促進低碳發展立法，一些有關發展低碳經濟的綜合性制度不能得到集中規定，而且，法律中的規定由于標準缺乏和機制不完善，產生了一定程度上的落實困難現象。

（三）缺乏創新驅動力量主導下的低碳產業核心技術知識產權保障支撐

目前，我國低碳技術水平還無法支撐低碳發展，整體上呈現關鍵技術少和低碳技術研發成果轉化不足等特點。在低碳園區發展上，低碳技術研發投入、創新成果產出能力都不足。聯合國開發計劃署在《2010年中國人類發展報告》中指出，我國要順利實現未來發展時期低碳產業的建設目標，至少需要大約60多種核心的骨干技術有力支持，其中大約有42種是我們目前還不掌握的核心技術[4]。因此，還需提及的是，我國的一些低碳產業園區過分強調了單一主導產業或主流產品的低碳化生產，卻在整個低碳產業園區的產業集群、基地建設以及園區所在區域城市與園區融合發展方面的系統化考慮不足，特別是在研發、技術創新方面，還沒有形成市場環境長期教育下所形成的核心技術知識產權，以及相應的對知識產權的保護。與此同時，保護創新、鼓勵創新、清晰產權的法律法規實施還存在問題，所以就造成了低碳產業園區總體發展水平比較低。

（四）缺乏相對科學統一的園區碳排放核算指標體系和強有力的資金投入

碳排放相關數據的整理分析是進一步深入研究園區碳減排的重點領域，也因此成為最終提出園區碳減排措施的重要參考依據。另一方面，在低碳產業園區發展中，必須有資金保障。這在欠發達地區尤為重要。從世界范圍來看，世貿組織曾經發布的《世界低碳經濟投資報告》的研究表明，2009年全年流入到世界大型跨國公司包括循環利用方面、可再生能源領域方面以及環保技術研發應用領域在內的資金規模累計已經達到900多億美元。世界銀行的相關低碳發展的調查研究報告也顯示了類似的結論，即必須保證資金投入和金融支撐，低碳園區才能順利發展。但是，根據我國節能行業相關部門的統計數據顯示，我國過去的10年間，在節能裝備、節能服務公司及其相關園區參與主體每年從政府直接得到的現金投入遠遠達不到100億人民幣，節能環保行業的發展已嚴重受制于資金約束[5]。

（五）政府與企業各自功能及其協同作用未有效發揮

協同發展、互動發展是低碳園區形成可持續發展的基礎條件，這也是國內外成功的低碳園區證明了的基本經驗。我國自建立市場經濟制度以來，政府與企業在市場運行中各自形成了相對合理的作用邊界，政府和企業完全能夠在低碳減排、低碳發展、技術創新及減緩區域性氣候變暖等方面承擔各自重要的責任。但是，政府與企業功能峰會的科學與否，取決于二者能否形成良性的協調互動關系，這在低碳產業園區發展中更為重要。在現實層面，我國的低碳園區大多數是由政府強力推動的，在缺乏利益預期的情況下，企業市場主體一般先觀望，而非主動融入。等到有了一定的利益，企業才會想方設法融入，這就隔離了政府與市場間的融合關系，無法生成有效的協同放大效應，這也嚴重影響和制約了我國低碳產業園區的順利發展。

三、城市低碳園區建設的基本經驗借鑒與創新對策建議

城市低碳園區是發展城市低碳經濟和循環經濟的重要組成單元，是城市轉型與路徑創新的試驗載體。因此，各地政府、企業和社會組織，必須充分汲取園區建設經驗，積極探索園區發展路徑，因勢利導，因地制宜，有針對性提出城市低碳園區建設的對策建議。

（一）依托園區產業低碳與脫碳，努力打造園區低碳產業集聚發展格局

城市低碳園區建設要努力構架低碳或者脫碳產業鏈，注重園區產業間耦合和協作，增強園區產業的韌性，及時應對各種風險。為此，首先要實行綠色招商，在園區建設初期充分考慮產業結構的比例，在招商的過程降低重化工業企業的比重；同時園區已有重化工業企業要優化企業工業結構，調整產業發展方式，碳密集型工業企業要樹立明確的低碳經濟理念，擴大低碳和脫碳產業發展的市場空間；低碳和脫碳企業的產業集群作為城市低碳園區的心臟，豐裕的知識外溢和學習效應有利于推進園區經濟結構創新升級，一體化的“產-學-研”平臺搭建園區企業可持續發展之路。

（二）建設園區低碳交通和低碳建筑，從源頭不斷推動園區樹立基礎設施建設低碳導向

城市低碳園區的交通路網規劃和建設應該充分量化檢測碳排放等一系列完備的指標，要考慮園區的空間布局、自然地理因素（氣候、地形等）以及人文地理因素（人口分布情況、經濟發展程度等），形成以節能為核心的公共交通結構，提高園區交通通達率，尤其要重視園區各板塊間交通空間的便捷度。因此，低碳產業園區建筑必須以減低碳排為方向，注重綠色片區的規劃建設，從園區建筑的設計-規劃-施工等一系列建設過程中，整合區域資源優勢，合理布局公共基礎設施，建設環保節能的綠色建筑。例如，北方城市的低碳園區建設應該要大力推廣地熱供暖和集中供暖，園區建筑設計必須要意識到這一點；緊湊的低碳園區開發要注重區域的復合多功能設計，對園區的土地承載力和空間布局有清晰的認識，集約利用土地資源。

（三）加大宣傳低碳園區的新型發展理念，倡導園區低碳綠色運營新的方式

在理念生成方面，園區管委會要積極宣傳低碳經濟的理念，獎勵園區內在減排方面有突出表現的企業，積極搭建園區內以減排技術為主的信息交流平臺；同時嚴厲打擊高碳化的工業企業，限制其碳消費的配額，根據企業污染的實際情況給予責令停產，限期整改等多層次的改造意見，確保園區低碳或零碳化運營；而且園區內工業企業要積極節能減排，通過技術創新等方式孕育新的產業模式，憑借技術擴散機制、國際貿易機制和金融創新機制等，將生產技術的提高和生產結構的調整視為主要抓手，實現企業高碳發展理念和高碳運營方式的變革；園區的相關工作人員要提倡綠色出行，盡量采用公共交通工具等低能耗的出行方式，提倡低碳無紙辦公，減少資源浪費。

（四）實施園區低碳化精細化管理，健全園區低碳服務體系建設

各園區管委會要注重低碳績效和低碳服務，不斷提高自身的管理水平，培養管理能力，推行科學的管理策略，在園區低碳化的治理過程中，善于總結經驗，大膽創新示范。例如，園區企業上下游之間也許存在碳排放等相關利益關系的糾紛，只有園區具備完善的法律制度體系，這樣的問題不僅可以得到迅速解決，同時也為園區企業明確責任提供法律規范。注重城市低碳園區的管理機制創新，為園區的平穩運營提供保障；注重園區管理系統的協調，對于園區的治理集思廣益，健全民主機制，擴大公眾參與。園區管委會要注重園區的低碳服務，積極搭建園區低碳服務平臺，打通園區企業對外合作的窗口，簡化園區企業行政審批手續，完善園區企業低碳激勵機制，優化資源共享的信息服務。例如，園區管委會要建立專門的網站，詳細介紹園區的發展動態，確保園區信息公開透明；同時要暢通多種渠道的意見反饋方式，認真虛心的對待每一條意見和建議，給予及時準確的答復，提升服務質量和水平；積極實行園區企業能源使用定期審計和能源交易合同管理制度，對于園區的企業碳排放實行定期披露的信息公開制度。

（五）利用園區碳金融杠桿，搭建園區低碳國際合作平臺

城市生態低碳產業園區要充分挖掘園區生產要素的價值潛力，處理好園區發展過程中經濟利益與生態保護的關系。為了驅動園區企業的經濟發展，園區管理者要積極推動建設園區交易碳配額和碳抵消產品市場。園區管委會可以通過財政轉移支付為園區企業提供物美價廉的低碳服務，注重通過低碳基金、低碳證券等融資方式吸納社會資本；同時管理層也要關注園區碳稅以及碳排放權的市場交易動態，重點發揮財政和稅收的調劑余缺職能，完善園區碳補償救濟制度；建立園區低碳政策性銀行，積極開展基于CDM的信貸融資，提供對于重大低碳項目風險融資的免費咨詢業務。園區企業可以通過國際化合作引進先進的國際低碳或脫碳技術，吸收國際低碳園區建設的成功經驗。例如，中英東莞生態產業園，利用英國的低碳技術優勢，促進東莞城市發展轉型，搭建起東莞國際化低碳發展新平臺。

[1]呂斌，熊小平，康艷兵，等，2014.我國產業園區低碳發展思路初探[J].中國能源（12）：31-35.

[2]王珂.“十二五”末形成約300個新型工業化產業示范基地[N].新華社，2012-03-24.

[3]柏娟萍.化工園區低碳發展模式、路徑和評價研究[D].南京工業大學，2013.

[4]史達，2011.我國建立低碳產業園區存在的問題[J].經濟研究參考（6）.

[5]柏娟萍.化工園區低碳發展模式、路徑和評價研究[D].南京工業大學，2013.

（責任編輯：D 校對：R）

F299.21

A

1004-2768（2017）06-0059-04

2017-03-03

趙燕（1967-），女，天津人，蘭州財經大學國際經濟與貿易學院副教授，研究方向：區域經濟、國際商務。