公共物品理論視角下農村水環境污染問題及治理對策

張 紅

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

公共物品理論視角下農村水環境污染問題及治理對策

張 紅

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

從公共物品理論角度,對農村地區在地表水、地下水以及水源水質等方面存在的問題進行探討,認為城鄉二元化的環境治理政策、農村水環境治理主體缺失、水環境污染治理資金投入不足以及農村水環境保護意識薄弱等是造成農村地區水環境污染的主要因素。最后,從構建城鄉一體化水環境治理體系、加強水環境治理主體建設、保障水環境污染治理資金投入、加強農村水環境保護意識教育等方面提出了解決農村水環境問題相應的政策建議。

農村水環境;公共物品理論;治理對策

近30年來,我國農村經濟取得了快速發展,農村工業、農業生產方式以及農民生活水平都發生了很大變化,城鎮化進程日益加快,農民生活水平不斷提高,農業生產集約化程度快速提升,而工業生產的快速發展,也推動了農村經濟的整體提升。在農村經濟發展的同時,環境污染問題也相伴而生,其中水環境污染問題尤為嚴峻。農村居民日常生活中大量的生活垃圾、工業生產未經凈化處理的廢棄物、畜禽規模化養殖帶來的糞便排放,以及農業生產中農藥、化肥的過量使用,都加劇了農村水環境的污染。具體分析我國當前農村水環境的污染問題,找出解決應對的方法,不僅對于切實提高農村整體生活水平、維護農民切身利益有重要的價值,而且對于進一步推進農村城鎮化和現代化進程、實現科學發展觀、促進我國社會整體發展具有重要意義。

1 農村水環境污染現狀

水環境作為自然生態系統的重要組成部分,其污染也呈現出多種形式,主要可以分為地表水環境污染、地下水環境污染以及水源污染3個方面。

1.1 地表水環境污染現狀

地表水環境污染指污染物進入江、海、河流以及湖泊和水庫等地球表面各種形式的水體中,從而導致水質下降的過程。根據《中國環境狀況公報》結果,長江、松花江、淮河、黃河、珠江、海河和遼河等七大水系樣本檢測總體為輕度污染,湖泊富營養化問題突出,在農村地區抽樣監測的26個湖泊(水庫)水體富營養化樣本中,富營養化狀態的占比達42.3%[1]。農村地表水污染嚴重,土壤樣品超標率達到21.5%,主要來源于生活垃圾，農田和菜地污水灌溉，企業工業污水排放，畜禽養殖糞便以及農藥化肥中過量使用的氮、磷、鉀等化學物質。農村地表水環境污染是當前農村地區水環境污染問題的重要方面。

1.2 地下水環境污染狀況

在我國,地下水占水資源總量的1/3,全國近80%的人口飲用地下水,地下水是重要的飲用水水源。隨著經濟社會的不斷發展,用水需求急劇增加,我國地下水開采量以每年27億m3的速度遞增,但生產生活中,污染物的肆意排放加劇了地下水危機。根據《中國水安全發展報告》[2]顯示,我國90%的地下水都遭受了不同程度污染,飲用水安全問題日益突出,化肥、農藥的大量使用污染了農村地下水源,農村已成為地下水污染嚴重區域。

1.3 水源污染狀況

在我國農村地區,供水約有 60% 達不到飲用水標準,全國約1/4的人口飲用受到有機物污染的水。在日常的生產生活中不注重對水資源的保護和治理,很多企業排放未經處理或者處理不合格的工業廢水污水,生活中氮、磷、鉀等化學物質未經降解直接排入土壤,長此以往,將導致農村地區水源污染嚴重。根據國務院八部委公布的《中國環境發展報告》[3],水源地水質監測,不達標水源占比65%,農村約有4億多人存在飲水安全問題,其中有 1.9 億人飲用水中的有害物質含量超標。

2 農村水環境治理的理論基礎——公共物品理論

農村水環境是農村地區居民和生產廠商生存和發展不可或缺的資源。從公共物品理論的角度,不僅能分析農村地區水環境存在的問題,同時,也為農村地區水環境治理提供了理論基礎。

2.1 公共物品的含義

公共物品是指相對于那些可以劃分為企業或個人消費單元的生產、生活資料而言具有共享性的產品和服務。最具有代表性的是薩繆爾森的公共物品理論:每個人對這類產品和勞務的消費不會影響別人對該種產品或勞務的消費,相反,私人物品是只有通過經濟或者其他途徑獲得了該種物品的使用權,才能加以消費的物品。相對于私人物品而言,公共物品具有兩個典型的特征。①受益的非排他性:此類物品在被消費的過程中,在技術上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或生產廠商排除在受益范圍之外,或從技術條件上而言,這種排除可行,但成本相對過高[4]。也就是說每個人都不可能拒絕享用公共物品。②消費的非競爭性:某一個人或者生產廠商對某類公共物品的使用并不會影響其他個人或者生產廠商對其的同時使用,也不會因此而減少其他個人或者生產廠商使用該類公共物品的數量和質量。

2.2 農村水環境的公共物品屬性

根據薩繆爾森關于公共物品的定義,農村水環境具有公共物品的特性,即非競爭性和非排他性。一方面,農村地區單個居民和生產廠商對水資源的使用不會影響其他居民對水資源的使用,以及使用的數量和質量,即農村水資源的使用具有共享性;另一方面,農村水資源在被使用的過程中,在技術上沒有辦法將拒絕為其付款的居民或生產廠商排除在受益范圍之外,水資源具有普遍性,每個農村居民和生產廠商都無法被排除在使用范圍之外。

3 造成農村水環境污染原因分析

水環境是生態環境系統的重要構成,造成農村水環境污染的原因很多,主要包括以下4個方面。

3.1 城鄉二元化的環境治理政策

改革開放以來,為了促進國民經濟的發展,我國推行城鄉二元化的經濟發展政策,資源配置向城市地區傾斜。水資源作為一項準公共物品,其供給主要來源于農村,使用主要在于城市,城鄉二元化經濟發展政策直接導致了重城市輕農村的環境治理政策[5]。一方面,農村地區作為自然資源的集中地,無條件地為城市地區工業經濟、商業發展提供源源不斷的原材料,消耗了大量的農村公共資源,但城市作為受益方,并未按照“誰受益,誰付費”的原則向農村地區支付收益費。另一方面,城市和農村存在產業結構的巨大差異,城市工業產業、商業經濟快速發展,直接導致排放的廢棄物遠遠多于農村,并向農村地區轉移,但城市并未為污染造成的損失支付補償費。而農村地區經濟較為貧乏,沒有額外的資金對水環境污染進行有效治理,長此以往,農村地區水環境污染問題日益突出,且呈現惡化趨勢,城鄉二元化的經濟政策和環境治理政策將導致農村地區成為水環境污染的重災區。

3.2 農村水環境污染治理主體缺失

水資源作為一項準公共物品,其保護和治理需要社會各界的共同努力。針對農村地區水環境污染的治理,主體主要可以分為鄉鎮政府及工作人員、企業單位、非政府公共組織以及農村居民。

a. 政府是公共資源的主要供給者,是水環境保護和治理的重要主體。在農村地區,鄉鎮政府一般都是上級政府的下屬運營機構,并沒有將國家的水環境治理政策落實到實處。鄉鎮政府沒有建立完善的環境保護激勵機制,工作人員缺乏治理水環境污染的動力,同時很多鄉鎮政府工作人員自身素質偏低,導致鄉鎮政府對于水環境保護和治理的公共決策失效。國家對于農村水環境治理的財政撥款不足、水環境治理機構財力不足以及工作人員的不作為直接導致農村地區水環境治理的主體缺失,政府治理呈現失靈狀況。近年來,農村地區經濟取得了較快的發展,各行各業的企業為農村帶來巨大經濟效益的同時,也導致農村地區水環境污染日益加重。

b. 企業作為經濟組織,其追求的主要是經濟效益,強調經濟價值。農村地區缺乏對水環境保護和污染治理的約束和激勵機制,大量的工業廢水未經處理或有效處理便排放,嚴重污染農村地區地表水、地下水及水源,造成農村地區水環境污染嚴重。

c. 非政府公共組織是一類雖不具有政府所擁有的社會行政管轄權,但同樣以提供公共服務、不以盈利為主要目的的組織,水資源的準公共物品屬性直接表明非政府公共組織是其保護和治理的重要主體。但在我國農村地區,非政府公共組織發展不夠完善,嚴重依賴于政府,缺乏必要的法律制度支持、社會支持和財力支持,自治性和自主性不足,這些發展缺陷直接導致對農村地區水環境污染問題治理的不作為。

d. 農村居民是社會群體的重要組成部分,是農村地區水資源的直接受益者,但由于其整體素質偏低,對水環境的保護和治理意識薄弱,只注重眼前利益,忽視環境保護的重要性,加上缺乏必要的激勵措施和約束機制,導致廣大農民群眾缺乏水環境治理的能力和動力。

3.3 農村水環境污染治理資金投入不足

任何一項制度的落實都離不開資金的支持。農村水環境長期處于被污染的局面,要扭轉其污染現狀,必須建立有效的水環境治理機制,既需要通過資金流動建立利益平衡協調機制,帶動社會各界共同致力于農村地區水環境污染問題的治理,也需要足夠的資金保證水環境治理政策的有效運行[6]。農村地區經濟發展較為緩慢,制度設施建設有待完善,農民日常生活污水、工業生產廢水、農業化肥、農藥殘留物、畜禽養殖垃圾等都需要經過凈化設備加以有效處理,農村水環境污染問題的解決離不開財力的支持。由于城鄉二元化經濟發展政策,國家大部分財政撥款都分配在城市地區,農村地區財政資金匱乏,國家分撥的水環境專項補助資金不足以支付農村水環境污染的治理費用。我國農村地區地緣遼闊,水環境污染覆蓋面廣,污染程度嚴重,農村水污染治理資金的不足給農村地區水環境污染的有效治理帶來嚴重制約。

3.4 農村水環境保護意識薄弱

水是生命之源,保護水環境,每個社會公民責無旁貸。我國農村地區水環境污染嚴重的重要原因之一在于農村地區水環境保護意識薄弱，主要體現在:①鄉鎮政府及工作人員對水環境保護和治理的重視程度低[7]。長期以來,受到重城市輕農村的環境保護政策的影響,農村地區對水環境污染問題的治理起步較晚。不少鄉鎮政府部門沒有轉變管理思路,沒有將農村水環境治理工作落實到實處,單純地將農村經濟提升為日常工作重點,忽視甚至無視對水環境污染問題的治理。②農村居民的環境保護意識不強。受到文化水平等多方面因素的制約,農村居民水環境保護意識薄弱,注重眼前利益,片面追求經濟效益,沒有意識到城鎮化進程加快、工業發展的同時帶來的水環境污染問題。生活垃圾、生活污水肆意排放,化肥、農藥等有害物質過量使用,畜禽規模化養殖,糞便隨意排放,工業生產污水不加以有效處理等不良生產生活習慣,直接導致農村水環境污染問題的出現。同時,為了片面促進農村經濟的發展,農村地區對外來投資項目采取寬容政策,城市甚至國外的重工業污染項目在農村地區得以大力發展的同時,直接把重污染也轉移到農村地區。農村地區水環境保護意識的缺失降低了對農村水環境污染問題的治理效率。

4 農村水環境污染問題治理對策

農村水環境污染問題是制約當前農村經濟和社會可持續發展的潛在因素,“先污染,后治理”的老路顯然已不適合我國當前的發展需要,農村水環境污染問題的有效解決離不開社會各界的共同努力,主要可以從以下幾個方面著手。

4.1 構建城鄉一體化水環境治理體系

全面完善的水環境治理體系是實現農村地區水環境治理的關鍵。水環境治理體系的構建在農村水環境治理中占據核心地位,起著宏觀調控、配置資源的重要作用。為了實現農村社會的可持續發展,必須徹底打破城鄉經濟發展和環境保護二元結構模式,建立城鄉環境保護統一協調機制,實現城市水環境治理和農村水環境治理的同等對待。一方面,落實農村地區水環境治理制度保障建設，轉變當前農村地區水環境保護和治理無法可依、執法不力的現狀,通過立法和行政命令頒布實施保護農村水環境的具體措施,建立系統完善的水環境保護和治理法律體系[8]。主要包括嚴格落實農業和工業生產 “三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、環境目標責任制度、排污許可證制度、污染物排放總量控制制度以及環境監測與環境公報等制度,實現農村地區水環境治理的有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,為農村水環境治理提供制度保障。另一方面,完善農村地區水環境治理運行管理機制。針對農村地區水環境污染覆蓋面廣、污染程度嚴重的現狀,可以實行統一管理和分戶管理相結合的治理策略,既強化國家對農村水資源的統一調配,又能加強社會公眾個體對水環境保護的責任意識。

4.2 加強農村水環境治理主體建設

任何一治理項目的實施,都離不開主體的參與。

a. 鄉鎮政府及工作人員。政府是公共管理的主體。在農村水環境的保護和治理中,鄉鎮政府及工作人員發揮著至關重要的作用。為了充分發揮鄉鎮政府及工作人員水環境保護和治理的主體價值,一方面,要轉變以單一GDP為指標的干部績效考核機制和以生產效益為導向的稅收體制,強化水環境保護和治理中的政策激勵和經濟激勵機制建設,在追求農村經濟發展的同時,更注重對水環境的保護和治理,加大對農村地區產業結構的調整力度,均衡產業分布,實現農村經濟結構可持續發展;另一方面,加大對鄉鎮政府工作人員的水環境治理理論知識方面的培訓力度,強化水環境保護和治理的意識教育,提高工作人員整體素質和水環境治理決策水平,為農村水環境治理提供強大的人力資本。

b. 企業單位。企業是造成農村水環境污染的重要主體,遍布各行各業的企業單位,既是農村地區經濟效益的主要貢獻者,同時也是水環境污染的主要承載者。一方面要加大對農村水環境污染的源頭控制,另一方面,要加強對農村生產生活行為的環境約束。對于工業生產,嚴格執行“三同時”制度,保證主體單位工程施工的同時,相應的防治污染設施也應加以設計、施工并投產使用,防治污染的設施必須經過負責審批的環境保護行政主管部門驗收合格,嚴格落實企業單位的環境目標責任,對排污申報和排污許可證頒發環節加強審核,將農村水環境治理責任落實到每個單位個體,鼓勵工業企業采用先進的技術設備,控制工業污水的排放,實現清潔生產。同時,可以興建污水處理廠,實現對工業生產污水的有效處理。在農業生產中,積極推廣生態農業技術,控制農業生產中農藥化肥的使用品種和劑量,增加有機肥料的使用比例,改善農田灌溉方式,運用避免水土流失農業技術,通過使用高耕作、間耕作、套種、草田輪作、壟耕作等適宜種植方式,減少農田水土流失,保護農村地區地表水和地下水質量,降低農村地區水環境污染[9]。

c. 非政府公共組織(non-governmental organizations)。非政府公共組織是公共水資源供給和使用的重要主體。隨著20世紀八九十年代經濟體制的轉軌和政府職能的轉變,我國非政府公共組織取得迅猛發展,但由于其自身存在志愿組織的非志愿性,獨立組織的非獨立性等內在局限的干擾,致使非政府公共組織在農村水環境的保護和治理中沒有充分實現其應有的價值。為了充分發揮其主體作用,一方面,要加強立法建設,明確非政府公共組織在農村地區水環境治理中的法律地位,為非政府公共組織介入農村水環境治理提供寬松自由的外界環境,提高非政府公共組織的知名度和公眾對其的信任度;另一方面,要加大對非政府公共組織建立和運營的資金投入力度。國家在增加財政撥款額度的同時,也可以倡導社會慈善募捐,提高非政府公共組織運營的獨立性和自主性,為解決農村地區水環境污染問題提供充足的資金來源。

d. 農村居民。農村居民是農村水環境資源的直接受益者,對農村水環境污染問題的治理負有直接責任。一方面,農民要樹立主人公意識,正視水環境對于農村整體發展的重要價值,轉變思想觀念,樹立正確的水環境保護價值觀,注重生活細節,選用氮、硫、磷等有害物質含量較低的洗滌用品,有效處理畜禽養殖糞便,不亂扔果皮、紙屑,減少生活污水排放對農村地表水和地下水的污染,從源頭上解決農村地區水環境污染問題;另一方面,農村居民需要加強水環境保護和治理意識,興建廢水排污管道、污水凈化等設施對生活污水加以凈化,興建垃圾處理廠,集中處理生活垃圾，解決常見的白色污染問題,對農村居民隨地丟棄垃圾的現狀加以道德約束,加快美好鄉村建設進程,讓農村居民成為實實在在的農村生活的主人。

4.3 保障農村水環境治理資金投入

任何一項措施的推行都離不開資金的支持,農村水環境污染問題,其解決必須有足夠的資金作為保障。①確保資金的投入:近年來,國家加大了對農村地區的財政支持力度,農村地區應抓住固定資產向農村傾斜的有利時機,增加農村地區水環境污染問題的治理建設費用,建立公共財政投資治理農村水環境的長效機制。同時,農村地區需要創新經濟資本支農方式,利用多元化融資平臺,積極動員社會各界為農村水環境治理投入資金,建立私營企業、政府和社會資本融入農村水環境治理的投資和運行機制,實現融資市場化。②確保資金的有效運營:農村鄉鎮政府以及其他水環境治理主體要加強聯動和政策集成,為農村水環境治理建立資金供給長效機制[10]。農村水環境治理資金的申請和使用必須本著透明化、公開化的原則,主動接受社會公眾的監督,堅持政策公開、執行公開、成果公開,規范資金管理,實現農村水環境治理資金的效益最大化[11]。

4.4 加強農村水環境保護教育

水環境保護意識對于農村地區水環境治理起著至關重要的作用。相關部門應把水環境保護和治理問題納入首要日程,發揮主體作用,加強農村地區水環境保護意識教育[12]。一方面,要加大水環境保護宣傳力度,提高農村居民及村干部的環境保護意識。如在閑暇時間開展環境保護知識講座,利用廣播、電視等媒介,向農村居民及村干部普及水環境保護和治理方面的措施和做法,減少使用氮、磷含量超標的化學用品，正確選擇農業種植肥料，節水灌溉,增強農村地區水環境保護意識。另一方面,要將水環境治理工作納入鄉鎮政府部門績效考核范圍。加強對水環境治理工作的重視力度,完善相關法律法規,將農村水環境污染治理成果與激勵獎懲機制相結合,促使村干部主動提高水環境保護的責任意識和主人公意識,促進農村水環境污染問題的有效治理。

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張紅(1993—),女,碩士研究生,主要從事公共管理與公共政策、資源與環境管理研究。E-mail:1964558154@qq.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.03.010

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1003-9511(2017)03-0048-05

2016-12-13 編輯：胡新宇)