水庫移民開發性生產扶持研究
——以溫州市鹿城區移民科創園項目為例

李 智,譚云云

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

水庫移民開發性生產扶持研究
——以溫州市鹿城區移民科創園項目為例

李 智,譚云云

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

通過對溫州市鹿城區水庫移民科創園項目的調查研究,總結了該項目在構建創業平臺、解決移民就業難題、加強移民勞動技能培訓、促進區域產業集聚發展方面的成功經驗,以及移民科創園項目的產生在“頂層設計”與“摸著石頭過河”兩輪驅動、政府與移民群體“上下共謀”方面的具體體現。分析了移民開發性生產扶持在移民就業、家庭增收、產業集聚發展的有益性,以及在后期扶持項目投建資金不足、移民普遍存在落后觀念、移民社會融入存在障礙等方面的不足。提出了健全創業就業平臺、加強移民后扶資金監管、加大對移民工作行政監管和監督檢查力度、提高移民群眾自身修養等建議。

水庫移民;開發性生產扶持;移民科創園項目;鹿城區

早在20世紀80年代以前,安置性移民普遍存在于發展中國家,國家按照淹沒實物指標發給移民一次性的補償,移民遷移后的生產生活由移民自己解決[1]。這一方法實施使得我國的移民工作產生許多脫節現象,加上經濟發展緩慢,移民補償少,安置地缺少相應的生產資料等,致使產生了許多移民遺留問題。

為應對國內水庫移民搬遷安置中產生的問題,更好地幫助移民重建家園,繼1980年世界銀行制定了關于《開發項目中的非自愿移民——世界銀行貸款項目的政策性指南》后,1986年7月,國務院轉發了《關于抓緊處理水庫移民問題的通知》,指出水庫移民工作必須從傳統的單純安置補償中解脫出來,以積極創業取代消極賠償,改救濟生活為扶助生產[2]，把移民安置和庫區建設結合起來,合理使用移民經費,提高投資效益,走開發移民的道路。在這一文件中，最早正式提出“開發性移民”,這與我國當時的經濟體制改革、利益觀念與人地關系的變化、“安置性”移民的問題與解決、移民文化素質提高與法律意識增強等是密不可分的。

2006年7月1日,國務院頒布了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發[2006]17號)[3],水庫移民后期扶持成為移民安置地建設的重要組成部分。從后扶人口的核定到后扶直補資金的發放到戶,從后扶項目資金的管理到后扶基礎設施項目的實施,各移民安置點認真貫徹落實國家、省級和市級的重大決策部署,突出轉型升級主線,著力抓改革、促轉型、治環境、惠民生,通過大大小小的移民項目,幫助移民完善安置地基礎設施,建設移民美麗新家園,取得了積極的成效。

當前,我國各移民安置點的后期扶持建設情況各有不同,開發性生產扶持將成為水庫移民安置地建設的重要工作內容。俗語云，“授人以魚,不如授人以漁”,移民生產生活的恢復和提高不僅需要國家的補償,更需要地方政府因地制宜,實事求是[4],把移民安置區地作為區域經濟發展的組成部分,通過發展優勢產業,增強區域交流與合作,為移民拓寬就業渠道,增加就業創業機會,總結發展建設的經驗教訓,努力實現移民增收致富目標。

本文以溫州市鹿城區水庫移民后期扶持建設為具體研究實例。溫州市是浙江省的區域中心城市之一,水庫移民數量多,且建設經驗豐富。筆者通過調研走訪鹿城區移民安置地,了解到鹿城區水庫移民建設的成功經驗對水庫移民開發性生產扶持具有積極的借鑒意義,可以依據社會實際對地方移民后期扶持政策落實工作提出合理的建議和對策。

1 鹿城區移民科創園項目基本情況及效果

1.1 鹿城區移民后期扶持建設背景

浙江省是我國水庫移民大省,也是我國移民后期扶持政策實施工作領先的省份之一。在水庫移民后扶政策實施的十多年間,浙江省認真貫徹落實國務院文件精神,對水庫移民后期扶持工作給予了高度重視和認真落實。鹿城區地處浙江省東南部,是溫州市的政治、經濟、文化中心,該區水庫移民共涉及仰義水庫、珊溪水庫、澤雅水庫、新開垟水庫、灘坑水庫、緊水灘水庫和新安江水庫等13座大中型水庫,共有大中型水庫移民6 366人,主要移民安置點有3個,分布在仰義、豐門、雙嶼等街道,征用土地27.75 hm2,共建造安置房131幢1 609間。

水庫移民后期扶持政策實施期間,鹿城區移民部門以幫助水庫移民脫貧致富為后期扶持工作的根本宗旨, 促進移民安置區經濟社會發展,改善移民生產生活環境;移民管理機構努力推進后扶項目轉型升級,走開發性生產扶持道路,加快實現移民增產增收,使安置地移民人均收入逐步達到當地人均收入水平,移民后扶工作成果顯著。

1.2 鹿城區移民科創園項目孵化誕生

移民不僅要穩得住,關鍵還要能致富。社會在進步,移民后扶工作也應在基礎設施不斷完善的基礎上進一步實現移民致富,移民收入增加,生活條件逐漸改善。實現移民致富一直是移民后扶工作的重要內容,而項目扶持是移民致富增收的重要途徑,好的優勢項目不僅能夠為移民提供良好的就業機會,還能帶動區域產業經濟的發展,成為地方經濟發展的巨大推力。鹿城區安置地移民搬遷前以土地生產為主業,由于鹿城區地處市區,土地數量稀少,土地生產開發與實際相背。因此,為幫助鹿城區移民擺脫貧困,實現增收致富,提供優良的就業機會,移民部門積極探索,以發展地方優勢產業為導向,結合移民實際,依托鹿城區五金支柱產業,依據其悠久的產業歷史和種類樣式繁多、涉及范圍廣、銷路遍及全國各地以及歐美、中東、南非等國際市場等特點,加上早在珊溪水庫建設時,就有安置區的移民從事與五金產業相關的工作,當地政府及移民部門工作人員經過充分調研考察,結合地區經濟區位優勢和長效發展、地方居民和移民的再就業需求,以及移民項目申報的資金優勢等,經過廣泛征集社會意見和仰義移民安置地動員,受到當地社會各行業的積極響應和認同,2014年,鹿城區五金電子商務移民科創園開始動工建設,打造以移民群體為對象的開發性生產扶持項目[5]。

1.3 項目建設及投資情況

鹿城區移民科創園是移民管理機構和移民群體上下共謀的成功實踐,是實現開發與扶持的有益舉措,經過政府相關部門考察,廣泛征集社會各界意見,最終確定把移民科創園建設于溫州市珊溪水庫仰義移民安置點的仰新社區。該移民社區是已開發建設成集交通、物流、商住等功能為一體的綜合性新區,公共服務設施完善,緊靠溫州市核心城區,同時,該地區東臨金溫鐵路、溫麗高速,西臨新104國道,經過市場直通動車新南站,約10 km的西南山區是旅游休閑區和森林公園;南與雙嶼街道交界,北面是溫州市唯一的高爾夫球場和仰義鄉村俱樂部,集吃、住、玩為一體。未來這里將是鹿城區的物流、人流集散地,區位優勢十分明顯,具有良好的發展前景。

移民科創園項目計劃建設工期為2年,于2014年動工建設,計劃2016年竣工并交付使用。該項目用地面積為133 400 m2,項目總改建面積為19 140 m2(共638間店面,每間約為30 m2),項目分期進行建設,第一期建設規模為200戶;第二期建設規劃為200戶,第三期建設規模為238戶,項目總投資約5 000萬元。

目前,移民科創園項目的多數店鋪已交付使用,移民電子商務技術培訓也同時進行。項目的建成離不開政府和移民群體的共同努力,既為移民搭建了創業致富平臺,推進移民就業問題和脫貧問題的解決進度,還起到了拉動投資、帶動地區經濟發展的良好效果,受到媒體及社會各界的廣泛關注。

1.4 項目扶持效果

開發性生產扶持是轉變傳統單一補償方式、解決移民就業難、收入低、歷史遺留等問題的重要舉措,開發性生產扶持是補償與開發結合,更強調開發性生產的創造性扶持方式。鹿城區移民科創園的建設,體現著移民參與、移民群體與政府之間的上下共謀,是“頂層設計”和“摸著石頭過河”的良好實踐;項目的建設為移民搭建了創業致富的平臺,對解決移民就業、增收解困、拉動資金和帶動區域經濟發展具有積極意義。

1.4.1 “頂層設計”和“摸著石頭過河”兩輪驅動的成功實踐

2010年,黨的十七屆五中全會上第一次提出改革的“頂層設計”要和30多年的“摸著石頭過河”相結合,這也意味著我國的改革將轉型進入到卡爾托改進階段,十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步明確了“頂層設計”和“摸著石頭過河”的辯證關系,強調并鼓勵基層干部解放思想,大膽創新,產生更多的改革紅利來推進改革步伐,這對新時期水庫移民后扶工作有巨大的啟發意義[6]。“頂層設計”和“摸著石頭過河”是我國提出的關于改革發展的方法論,二者辯證統一,相輔相成,缺一不可。“摸著石頭過河”是唯物辯證法的認識階段,是一個從實踐中不斷積累經驗、形成穩定合理的制度理論過程;“頂層設計”則以自上而下的方式,從全局的視角出發,以制度理論對實踐進行宏觀把握和指導。根據黨中央精神,鹿城區水庫移民后扶工作不斷改革創新,改進扶持方式適應經濟發展“新常態”,實踐開發性生產扶持,移民科創園項目的投入與實施即是“頂層設計”和“摸著石頭過河”的良好結合。

移民科創園項目并非憑空想象產生,是移民管理部門和移民群體共同實踐的產物。鹿城區政府相關部門通過開會、考察、討論,認真尋找移民社會經濟發展中的矛盾,結合地區現有資源和移民需求,通過專家研討會進行論證,廣泛征求社會和移民群體意見,使移民積極參與項目方案制定,在此基礎上,形成對項目的經驗認識,研討出項目的初步方案。

科創園項目是依托移民后期扶持政策的有益嘗試,離不開政府的大力支持和政策指導,政府要集約社會資源,運用好移民后扶政策,為項目籌集資金、招商引資,監督項目運行,為項目有效實施保駕護航。項目的成果要以惠及移民群體為主,帶動周邊區域共同發展,解決移民安置地就業、增收和區域發展的問題,共享項目成果。“摸著石頭過河”與“頂層設計”是從實踐中來,總結客觀規律并指導實踐的循環過程,改革不僅要實事求是,穩扎穩打,更要統籌兼顧,區域協調,共同發展。移民科創園項目的形成正是“頂層設計”和“摸著石頭過河”兩輪驅動的成功寫照,是“上下共謀”的成功實踐。

1.4.2 產業集聚發展,就業培訓扎實有效

鹿城區移民科創園項目標志著仰義街道五金行業真正實現產業集聚化,填補了仰義五金交易平臺的空白,有效緩解了過去經營分散、無序競爭的現象,實現了從家庭作坊到五金市場的質的轉變。同時,產業集聚和電子商務的結合減少了采購、物流、配送等中間環節,有效降低了五金產品的銷售成本,在提高五金行業競爭力的同時也促進了區域經濟的快速發展,適應了新時期經濟發展新常態。上級領導高度重視,多次視察、監督移民科創園的建設和移民就業技能培訓情況。目前,近百家工商戶解決了400多個就業崗位,移民技能培訓按照每年150人次進行,科創園的后期工程也即將完善,這些舉措使鹿城區水庫移民切實享受到了改革紅利,為大中型水庫移民后扶資金的使用提供和積累了經驗,是一種創新有益的嘗試。

1.4.3 移民就業和增加收入的有益實踐

鹿城移民科創園項目是實現移民創業致富的有益之舉,項目來自移民、也將惠及移民。科創園建成后,全部用于對外公開出租,在同等條件下優先提供給鹿城區的水庫移民創業。參照鹿城區同類地段、同類性質的項目經營收益情況,移民園項目的經濟效益主要分為科創園移民租金收益和移民創業及五金產業收益。

科創園移民租金收益方面,第一層638間門店主要用于店面出租,每間收益約1 200元/月,年可獲收益918.72萬元;第二層對應建筑有638間,主要用于電子商務及住宿,每間收益約600元/月,年可獲收益459.36萬元。科創園項目正常運營年可獲得租金收益為1 378萬元,并且隨著市場的發展,預計項目租金每年上漲2%,租金收益會持續增加。據估算,當形成產業聚集效應以后,品牌效應產生,通過輻射及帶動作用,市場銷售額可達10億元,可創稅收6 000萬元。

2 水庫移民開發性生產扶持有益性及不足

2.1 水庫移民開發性生產扶持的有益性

自開發性移民方針提出以來,移民工作從過去的“輸血式”向“造血式”轉變,移民生產開發、創業致富成為后期扶持工作的重點內容[7]。“十二五”期間,浙江省各地移民開發性生產扶持項目總投資約占總項目投資的30%以上,移民脫貧解困、基礎設施完善工作同時進行,并在“十二五”期間基本解決移民貧困問題、基礎設施建設以及歷史遺留問題。2016年起,水庫移民后扶工作進入“十三五”階段,提高移民人均收入,增產增收,實現小康水平成為工作中心,這不僅需要各地移民部門深刻領會黨的十八大以來的會議精神,認真貫徹后扶政策,做好項目規劃與建設工作,更需要大膽進行有益嘗試,把經驗與實踐相結合,真正開發出增加移民就業機會、促進區域經濟發展、創造改革紅利的優勢扶持項目[8]。

2.1.1 強化水庫移民就業創業能力

開發性生產扶持通過搭建創業平臺,提供廣泛的就業渠道,構建政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇于創業新機制,發展各種形式的孵化器,加強創業教育和培訓,解決移民特別是40歲以上就業困難移民的就業問題。另一方面,加快就業服務體系建設,完善平等的就業制度和均等化服務機制,健全就業失業監測統計制度,增強失業保險促進就業功能,創新勞動關系協調機制,通過各方渠道,提供就業信息和機會,逐步提高移民就業率。

2.1.2 移民增收致富,加快建設美麗家園

開發性生產扶持使得移民在補償與發展中實現家庭增收,移民通過后期扶持直補資金獲得直接補償,有效解決部分困難移民的溫飽問題;另一方面,開發性生產扶持項目的實施也拉動了各個相關產業的就業,項目的建成解決了部分移民群眾就業難和創業技能缺乏的問題,使移民成為最大的受益群體,促使那些想創業的人勇于進取,積極創業;移民家庭收入有了來源,生活水平也隨之不斷提高,移民的生活沒有后顧之憂,對于加快庫區移民脫貧致富奔小康和新農村建設的步伐、實現社會和諧穩定具有積極意義。

2.1.3 統籌兼顧,協調區域共同發展

開發性生產扶持是解決移民就業、實現增收致富的有效途徑,從發展的觀點來看,開發性生產扶持更要具有發展的潛力,從“頂層設計”的角度,發揮其帶動區域社會經濟共同發展的長效作用,使項目所在區域共享發展紅利。就鹿城區移民科創園項目來說,該項目對大中型水庫移民后期扶持政策實施成效將起到一個很好的宣傳和展示效果,同時也是未來溫州市五金行業對內對外的窗口。在項目運營方面,對來創業園投資者,無論是外來投資者,還是移民自行投資,均使其享受省、市及鹿城區相關優惠政策措施,營造好的投資環境。這不僅能夠增加所在地區服務業的就業機會,帶動當地服務業的發展,還能夠推動所在地段的城市建設進程,促進周邊公用設施的配套完善,創造更多的紅利,對項目的推廣具有積極作用。

2.2 水庫移民開發性生產扶持中的問題

移民開發性生產扶持是基于移民生產開發而提出的,由于各地安置情況以及資源和環境不同,使得各地的移民開發建設有所差異。目前來看,鹿城區移民科創園項目具有良好的發展前景,是適合本地移民安置的有益項目,但是,能否項目長效發展、適應經濟新常態、符合市場規律、在市場競爭激烈的今天“適者生存”,還有很多問題要及時發現和應對。

2.2.1 后期扶持項目資金有限,項目投建資金不足

開發性生產扶持項目一經提出就受到政府和移民群體的廣泛關注,由于項目的實施能夠幫助移民解決就業難題、實現增收致富,多數移民希望借此擺脫家庭貧困現狀。然而,由于后期扶持項目資金有限,項目的開發建設資金需求量大,給項目的開展帶來了許多障礙;此外,一些地區移民機構的不作為使得項目成為一紙空文,嚴重打擊了移民想要就業致富的積極性,為地區的和諧穩定埋下了隱患。

2.2.2 傳統觀念根深蒂固,移民社會融入不足

開發性生產扶持是以解決移民就業難、增收難為主要目標的扶持,盡管對移民進行了有針對性的就業技能培訓,但這一過程周期相對較短,更多是外在技能方面的改善,對于移民內在的“等、靠、要”落后觀念轉變的效果甚微。因此,開發性生產扶持項目的實施不僅要注重外在幫扶,更要通過教育,激發移民的奮斗精神,努力創業,同時,帶動移民群體主動參與項目的制定及實施過程,營造良好的社區文化氛圍,逐步培養移民對社區的認同感,形成社區黨組織、社會組織、社區移民和原居民的合作治理的機制,使其真正融入到社區。

3 水庫移民開發性生產扶持的建議和對策

鹿城區移民科創園項目作為一條創新驅動的好路子,適應當地移民發展的實際,為移民增收致富帶來了機遇,但面對資金需求大、部分移民守舊思想牢固、移民項目轉向發展、項目庫建設不均衡等新老問題,移民管理部門在深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神基礎上,按照“四個全面”戰略布局要求,把握加快移民創業致富的工作主線,堅持深化改革,創新驅動發展,主動提高“五化”水平,同時,立足長遠,統籌兼顧,助力安置區移民增收致富和區域的可持續協調發展[9]。

3.1 加快科技成果轉化升級,提高移民群眾自身修養

面對社會發展的新形勢、新挑戰、新情況,移民工作者既要迎接挑戰,更要把握發展機遇。

首先,要加快科技成果在移民創業致富產業中的轉化與推廣,深化科技信息服務體系建設,提高新品種、新技術和新模式的應用程度;繼續加大培訓教育力度,著力培養一批有文化、懂技術、會經營的新型現代化移民。

其次,要進一步貫徹落實后扶政策,加快推進創業致富工作和移民增收致富步伐,著力提高移民群眾的科學文化素養、民主法治素養、思想道德素養、生態文明素養,不斷豐富移民群眾的精神文化生活,教育和引導移民群眾與當地居民共建共有的精神家園,切實增強移民群眾的發展自豪感、生活幸福感、心靈歸屬感、社會認同感[10]。

3.2 健全創業就業平臺,加強水庫移民職業技能和創業致富培訓

當前,移民勞動力年齡普遍較大,因循守舊,“等、靠、要”思想仍然存在,同時,部分移民技能掌握能力有限,難以實現短期內適應職業需求和充分就業,多數移民常年賦閑在家,增收緩慢,家庭缺乏收入來源。對此,移民辦要統籌兼顧,通過給予政策優惠、提供信息渠道、搭建移民創業園等手段為移民創業就業提供機會,同時,還要注重提高移民職業技能培訓的效果,完善技能培訓方法,結合移民自身素質的具體實情,有針對性、精準化地幫助移民從思想到具體實踐的改變,真正使五金電子商務項目造福移民自身,切實解決貧困家庭的脫貧解困、再就業問題和區域經濟的可持續發展。

3.3 加強移民后扶資金監管,保證移民后扶工作順利開展

鹿城區水庫移民的兩個五年規劃實施以來,移民后扶項目有序開展,但在后扶項目實施管理方面還不夠健全,需要進一步完善并整改,確保移民政策落實到位和后扶資金的安全運行,提高資金使用效益。在后扶資金使用管理方面,應更嚴謹仔細,加強對后扶資金使用的監督和管理,做好資金拼盤工作,合理且有重點的分配,確保后期扶持資金的規范、合理使用,完善資金報賬程序,確保項目材料的真實、完整性等。

3.4 加大對移民工作行政監管和監督檢查力度,保證后扶建設公正、公開、公平

移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃的順利實施,加強行政監管是關鍵。它不僅關系到規劃項目能否順利實施,同時也關系到移民安置區群眾的切身利益,做好移民項目建設的行政監管工作,是確保項目規劃順利實施的關鍵[11]。

鹿城區五金電子商務項目實施必須嚴格按照規定的程序和內容做好落實工作,嚴格審核、審批工程建設的各個環節,按照后期扶持基金管理有關規定,嚴肅財經紀律,對后期扶持基金設立專戶管理、專款專用,不得弄虛作假、高估冒算、虛報冒領,不得挪用,不得拖延扣減,確保資金安全、項目規范;同時,加強對后期扶持工作的監督檢查,定期進行督查、審計,確保水庫移民項目的順利進行。

4 結 語

大中型水庫移民創業致富開發性生產扶持項目和資金的使用管理,對鹿城區移民管理部門來說是一個新課題。鹿城區移民科創園項目是將來溫州市五金行業對內對外的窗口,也是地方政府和移民之間“上下共謀”的典型。項目建設對大中型水庫移民后期扶持政策實施成效起到一個很好的宣傳和展示效果,為水庫移民搭建了一個創業就業平臺[12]。值得注意的是,在探索創新的同時,移民辦要把后扶生產性開發資金管好用好,使有限的資金用于引導移民走創業致富之路,發揮其更大的資金效益;在項目建設階段,選擇合理的施工方案,認真落實環保部門的要求,減少對周邊地區的環境容量需求,避免環境因素引發的社會風險;此外,要建立項目庫,做好項目跟蹤和儲備,為今后的后扶生產性開發項目管理積累經驗,提供借鑒。

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李智(1978—),男,副教授,主要從事水利與政治研究。E-mail:lizhihhu@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.03.012

F407.9

A

1003-9511(2017)03-0058-05

2017-03-23 編輯：陳玉國)