煤炭資源稅從價計征的積極性與局限性分析

杜亞娟

摘要：自2014年我國煤炭資源稅改從量計征為從價計征，本文從多方面對此政策進行積極性與局限性分析，從長期來看，煤炭資源稅從價計征有利于促進煤炭企業的技術進步、改革煤炭企業生產發展方式、有利于環境保護等；但政策實施初也會暴露一些問題，本文針對短期政策實施過程中可能出現的問題提出建議。

中圖分類號：F812.42

2014年以前的我國的煤炭資源稅費體系存在諸多問題，已經難以適應當前社會經濟發展的形勢。主要表現為煤炭資源稅從量計征，且稅率較低，在煤炭資源價格上漲的情況下，而煤炭資源稅與煤炭價格沒有關系，導致資源稅沒辦法充分發揮調節收入級差的功能，增加國家財政稅收收入的功能未達到最大化，更無法促進補償煤炭開采產生的外部成本的職能。另一方面，專門針對煤炭企業的涉煤費用名目繁多，煤炭費用負擔較重。在此背景下，從2014年12月1日起，全國將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，稅率由省級政府在規定幅度內確定，并且在此基礎上清理涉煤收費基金，總體不增加煤炭企業負擔。

一、煤炭資源稅從價計征的積極性分析

（一）首先，煤炭資源稅從價計征最直接的優勢就是能夠反映煤炭資源不同品種、不同時期的價格變化，符合價值規律。煤炭資源從量計征實際上與煤炭的價格無關，其計稅依據為煤炭開采企業開采并銷售煤炭的數量。但是，目前我國煤炭與國際煤炭價格掛鉤，煤炭資源價格也會隨著煤炭市場供求的變化而變化，因此煤炭資源價格更應該主動順應價值規律。從價計征以煤炭的銷售價格作為資源稅的計稅依據，當煤炭價格升高，征收的資源稅也相應增加。另外采取從價計征減小了實際征稅工作的難度。相對于采取從量計征，復雜的數據獲得過程，較低的數據真實性，從價計征的方法只需在確定了從價計征的比率后，查看企業銷售額就很容易計算資源稅，真實性也相對較高。

（二）煤炭資源從價征收能夠一定程度上促進節能減排，實現可持續發展。從量計征的時代，資源稅稅負偏低，導致了粗放式的煤炭使用和開采，產生嚴重的環境問題，增加了我國未來資源枯竭的速度。從價計征的目的之一就是提高煤炭資源的利用率，相比從量計征，從價計征一定程度上增加了煤價格，抑制了煤炭資源的盲目開采，緩解了目前產能過剩的矛盾。另外，隨著煤炭資源直接消耗成本的增加，進一步遏制了高耗能產業的發展，迫使此類產業進行新技術研發，以提高資源利用率。

（三）提高煤炭資源的綜合效益，促進構建社會主義和諧社會。綜合效益既包含經濟效益，又包含社會效益。從量計征的方式下，煤炭資源稅隨開采量變化而變化，與煤炭價格無關，從而當煤炭資源的價格不斷上漲時，煤炭企業的利潤在不增加成本的情況下大幅增長，但是地方政府的稅收收入卻沒有提高，地方政府和人民無法充分享受到煤炭價格上漲帶來的利益，卻承受著煤炭開采造成的生態環境破壞帶來的極大的困擾。從價計征能夠促使企業承擔起相應的社會責任和環境成本，通過增加了地方政府在資源利潤分成中的比例，增加了地方政府的財政收入，提高煤炭資源的社會綜合效益。使地方政府有更多的資金進行環境治理和基礎設施建設，當地居民也能分享到資源價格上漲帶來的收益。同時，它在一定程度上緩解了地方政府的債務壓力和財政壓力，彌補了地方政府的債務缺口。另一方面，從價計征后，煤炭企業的稅負水平加重，一些無力承擔稅負的小煤礦、小企業就會破產、倒閉或被兼并重組，符合國家致力于整頓小煤礦的政策方向，有利于促進煤炭行業及其下游產業的整合。同時，從價計征變相提高了煤炭行業的準入門檻，會使涌入的社會閑散資金減少，從而弱化風險因素的積聚和關聯。

二、煤炭資源稅從價計征局限性分析

從價計征在一定程度上彌補了從量計征的缺陷，能夠改善煤炭資源開采過程中的環境問題以及積極配合國家宏觀調控政策，與我國目前的經濟形勢和煤炭市場形勢相符合、相適應。然而任何事物都具有兩面性，曾慶寶（2012）在其研究中指出，從價征收不僅無法達到地方政府擺脫“資源大省、財政小省”的困境、“提高回采率、保護煤炭資源”以及“理順煤炭資源價格形成機制”等預期效果，在理論上也是無效率的，將產生征稅的雙重超額負擔，社會的總福利受損。下面筆者將梳理一下煤炭資源稅從價計征的局限性。

（一）相關產品價格上漲，導致通脹預期。王智花、唐安寶（2015）通過實證分析指出，煤炭資源及煤炭消耗行業產品均表現出供給彈性大于需求彈性，錯綜復雜的產業鏈將資源價格波動傳遞到上下游產業，成本的波動帶動相關產品價格、產量發生連鎖反應，可能引發成本推動型的通貨膨脹以及相應的產業結構變動，對消費者和生產者造成征稅的雙重負擔。煤炭資源稅從價計征的稅負轉嫁也會給煤炭消耗行業、消費者帶來不利的影響。影響稅負轉嫁的最直接因素是供需彈性，當商品的供給彈性大于需求彈性時，稅負向前轉嫁較為容易，更多地由消費者（購買者）承擔。

（二）使煤炭企業面臨資金困境。煤炭開采企業的成本隨著煤炭資源稅的從價計征而有所增長，這可能會進一步惡化目前煤炭企業的虧損境況。如果無法獲得充足的資金補充，整個行業都將面臨資金鏈的斷裂，不僅會影響上下游產業的資金流周轉，而且導致銀行等與之相關聯的信貸部門發生信用危機，增加系統內的危險因素，波及整個實體經濟和虛擬經濟，造成國民經濟的動蕩。

（三）煤炭開采不減反增，增加環境負擔。為改變煤炭資源的發展及開采方式，推行煤炭資源稅從價計征，避免盲目開采帶來的種種環境及經濟問題。但在從價計征方式下，如果政策實施過程中沒有很好的引導和監督，可能導致某些煤炭企業為了短期利益而無節制、無規范的加快開采，彌補從價計征帶來的高成本。

三、政策與建議

長遠來看，煤炭資源稅從價計征對整個煤炭行業利大于弊，能夠推動煤炭企業開采方式的改革，開采形式的規范進程，增強煤炭企業的國際競爭力。但不能忽視從價計征短期可能產生的弊端，在國家其他政策的輔助和規范下能夠得到有效緩解，這要求在實施從價計征的情況下，做好以下幾方面的工作。

（一）從價計征同時減免各項煤炭企業收費，緩解煤炭企業的資金困境，同時避免煤炭企業因稅費負擔過重，成本過高而盲目開采。當地政府應配合從價計征政策盡快出臺減免煤炭企業收費的政策。以清費立稅為指導原則，借鑒國外成功經驗，設立權利金制度。地方各金融機構在政府鼓勵下，為煤炭企業提供更多資金支持和信貸優惠，督促煤炭企業將資金用到環境保護及技術更新上去。

（二）實行有彈性的稅率，細化稅率浮動條件。國務院、國家稅務總局以及財政部相關部門應進一步細化資源稅稅率的浮動量化條件，進而指導當地政府確定稅率。地方政府在制定具體適用的稅率時，應綜合考慮當地經濟發展、煤炭企業現狀等各方面因素，廣泛征求煤炭產業鏈上下游產業的意見和建議，適時進行調整，制定出最符合當地經濟發展程度，最大程度發揮稅收作用的稅率。

（三）規范煤炭資源稅收入的分配。地方政府應考慮稅收分配符合經濟利益的原則，將取得的資源稅用于煤炭企業的再發展與再創新。扶持煤炭產業新興技術的引進與開發，促進其更深層次的良性發展，降低其開采過程中對環境造成的破壞。避免坐吃山空現象的出現，解決現有環境問題，讓普通百姓切實享受到資源帶來的經濟及社會利益。建議中央政府建立相關制度規章，實行煤炭資源稅收入的專款專用制度，限定煤炭資源稅收入用途，明確規定煤炭資源稅收入只能用于地方環境治理、環境保護、礦區居民生活保障以及支持煤炭企業技術創新等方面，不能用作他途。另外，建議中央政府建立針對煤炭資源稅收支預算的專項審計制度。有些省份煤炭資源雖然很豐富，但是依然地方財政收入較少，這一方面原因就是在煤炭資源企業中，資源稅只占總的應繳稅費的一小部分，而其中占有大部分的是增值稅、所得說等中央稅種，所以改革現行稅收分配體制，在現有基礎上更多的向地方傾斜，也可以逐漸緩解資源大省、財政小省的困境。

資源稅從價計征對于煤炭行業長期來看其積極性大于其局限性，但在政策實施過程中，有些企業難免會遇到暫時的不適應，只要對癥下藥，解決及規避這些不良癥狀，資源稅從價計征有其長遠意義。