以公共行政理論為指導 創新綜合性大學固定資產管理

陳永清， 季晶晶

(蘇州大學 國有資產與實驗室管理處，江蘇 蘇州 215021)

以公共行政理論為指導 創新綜合性大學固定資產管理

陳永清， 季晶晶

(蘇州大學 國有資產與實驗室管理處，江蘇 蘇州 215021)

嘗試將公共行政理論應用于綜合性大學固定資產管理，提倡綜合性大學固定資產管理為人才培養、科研創新、文化建設及區域發展供給公共服務。針對高等學校傳統的固定資產管理模式與高等學校固定資產管理需求之間的矛盾，提出高校固定資產管理服務供給側結構性改革創新舉措。實踐證明，以公共行政方式提供公共服務的管理模式能夠適應綜合性大學固定資產快速增長的現狀，促進綜合性大學固定資產的科學配置、高效使用。

綜合性大學； 固定資產； 管理模式； 公共行政； 公共服務

0 引 言

固定資產是高校進行教育教學、科學研究及社會服務等各項活動的基本物質保障，固定資產的數量和質量已經成為衡量高校教學和科研綜合實力的重要指標之一[1]。高校固定資產管理的研究由來已久，管理方法和研究思路、深入程度卻跟不上高等教育的發展。大多數研究從高校內部控制的角度，討論固定資產管理內部控制機制、控制方法，對高校固定資產管理的內部控制建設進行評價并提出建議。也有研究借鑒企業管理標準試圖標準化高校固定資產管理事務。在我國高等教育迅速發展的新時期，高校管理體制面臨改革，高校固定資產情況也越發復雜，單純的內部控制模式或標準化思路已不能滿足高校固定資產管理的需求。高校固定資產管理需要引入新的管理理念、新的管理思路和方法，進行改革研究和嘗試[2]。

進入新世紀，黨和國家正式提出我國政府的公共服務職能，十八大提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，10多年來，中國共產黨將改進我國政府公共服務供給能力作為政體改革的核心要點[3]。實踐證明，政府的公共服務理念和舉措能夠適應經濟快速增長的中國社會，政府的公共服務供給能力的發展正朝著既定目標前進。

將政府的公共服務理念運用于高校固定資產管理，與傳統單一的內部控制管理相比，順應高校固定資產復雜情況的需求，能夠更好地為管理事務供給服務，維護學校固定資產完整、提高固定資產使用效率。

1 綜合性大學固定資產管理現狀

我校是省屬重點綜合性大學，擁有哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、理學、工學、農學、醫學、管理學、藝術學等十二大學科門類，具有相當規模，基礎雄厚。近年來，隨著高等教育投入的增加、“2011協同創新計劃”的實施、中央與地方共建實驗室項目的開展、產學研合作的深入，學校固定資產增長迅速。以用于教學、科研、輔助等的設備類資產，2012年1～8月間，學校新增設備5.58萬件，價值8.05億元，占全校設備類固定資產總值(16.51億元)的48.76%。面對如此快速的增長，學校國有資產管理部門深入分析傳統內部控制管理模式與固定資產新形勢之間的矛盾，充分認識綜合性大學固定資產管理的現狀。

1.1 固化的管理結構與管理主體多樣之間的矛盾

高校固定資產的傳統管理是控制式的管理模式，形成自上而下的管理層次，主要包括學校資產管理職能部門、資產使用單位、實驗室或辦公室、資產保管人等4個層次。資產管理職能部門對固定資產管理的各個環節進行干預，對資產使用單位下達任務指令；資產使用單位響應管理職能部門指令，控制實驗室或辦公室完成任務；實驗室或辦公室向所在單位回復任務執行情況；資產保管人參與實驗室或辦公室組織的資產管理活動[4]。控制式管理模式運行以來，較好地完成了固定資產登記入庫、定期清查、處置申請等任務，且有很多內部控制的經驗值得推崇。

控制式的管理模式運用于單一或少學科門類高校的固定資產管理，可出色地完成管理任務。但在學科門類眾多的綜合性大學，因單一的控制式管理模式，效率低下、流程不暢、顧此失彼的現象時有發生。因學科門類和單位性質不同，使用單位對固定資產的依賴情況不盡相同。文科、藝術類院系設備類資產擁有量明顯低于理工和醫學類院系，教學為主的院系設備類資產情況與科研院所、機關部門情況差別甚大，后勤部門資產情況較其他機關部門分布廣且復雜[5]。

綜合性大學基層資產使用單位的多樣性要求各學院、科研院所、機關部門尋求合適自身的固定資產管理結構，資產管理職能部門也應該指導基層使用單位優化管理結構，在全校范圍內形成多元、高效的固定資產管理結構。

1.2 標準的事務流程與個性服務之間的矛盾

固定資產的全生命周期管理，包括配置、采購、驗收、登記、變更、處置等多項事務。控制式的管理模式中，管理職能部門通常嚴格規定各項事務的流程，形成標準格式。標準的事務流程有利于規范管理，有效防止違規現象的發生[6]。但如果固定資產管理涉及到的各個管理部門只從自身職能設計標準事務流程，對非標準的事務將出現相互推諉、流程不暢的問題，尤其是在情況比較復雜的綜合性大學。

固定資產管理，一般涉及到的職能部門有設備采購、實驗室、后勤管理、財務等部門，如果考慮到購置固定資產的資金來源，還會涉及到科技管理部門、人事管理等部門。對于個性需求，職能部門之間加強溝通的同時，更應該以供給服務的思維設計具體的事務流程。避免因各部門行使管理職能側重點不同而引發的沖突或不周全。

1.3 參與意識與保管責任地位之間的矛盾

長期的控制式管理模式下，校內基層資產使用單位及資產保管人習慣被動接受資產管理部門的任務指令，缺乏固定資產管理的主動性和參與意識。據統計，2013年我校固定資產管理總事項數為39 614件，參與者274人，人均事項數144.58件。學校的總事項數在省屬高校中排名第一，人均事項數卻排名靠后。

由此可見，綜合性大學固定資產管理面臨著艱巨的任務，管理事務參與人員數卻沒有隨著固定資產的快速增長而得到應有的發展[7]。建立合理、高效的固定資產管理結構，明確基層單位固定資產管理主體地位，增強基層單位及保管人參與意識己刻不容緩。

1.4 傳統的配置方式與使用績效要求之間的矛盾

控制式的管理模式在固定資產配置領域發揮了巨大作用，通過制訂并執行科學合理、有約束力的固定資產配置標準，有效優化高校資源配置，科學編制預算，從而提高資產使用效率和資金使用效益，對促進節約型校園建設具有重要意義[8]。然而，實踐證明，控制式的固定資產配置方式可以規范行政辦公人員的辦公條件、標準化教學實驗室的基本設施，卻對綜合性大學的科研院所、特殊實驗室建設難以規范。

綜合性大學解決這一矛盾采用的基本方法是變資產配置為資金配置，在配置房屋資產等基本條件基礎上，采用投入資金的方式配置設備資產及其他資產。資金配置具有靈活性，也存在一定的盲目性。而且，因為各科研院所或課題組相對獨立的資金配置方式，常出現重復購置、自用獨享的現象，造成一些設備資產使用績效低下。學校層面的大型設備采購調研、共用共享平臺建設等措施的推行，正在緩解資金配置方式與設備資產使用績效要求之間的矛盾。

2 綜合性大學固定資產管理公共行政理念

傳統的高校固定資產管理研究一般從固定資產全生命周期的角度、以風險控制為目的進行探討，著重討論固定資產的科學配置、規范登記、高效使用、合理處置等各方面，還是重視“管”，忽視“理”，多是從高校內部控制的角度思考問題[9]。實際上，高校的固定資產管理是校內全民參與的活動。固定資產基層使用單位、保管人等是固定資產管理不可或缺的主體，也是固定資產管理服務的受益者。

高校的固定資產管理目的不是控制或駕馭固定資產的使用權，而是維護固定資產安全、幫助校內各主體對固定資產的高效使用，是學校公共利益的實現，具有公共服務的性質。這種公共服務的思維，是當今政府行政理念的發展趨勢。高校的固定資產管理可以借鑒公共行政理論，從控制型向服務型轉變。

政府的行政行為包括行政決策、行政實施、行政監督、行政協調和應急行政等5個環節[10]。綜合性大學固定資產管理可以借鑒政府的行政行為，在大學章程的引領下，國有資產管理委員會行使決策行為，相關管理職能部門及資產基層使用單位、保管人具體實施管理事務，紀監、審計部門監督，國資委辦公室負責協調，各組成節點按預案應急。在借鑒政府行政經驗基礎上，以行政行為理論為指導，建立適合綜合性大學實情、校內公共服務型固定資產管理機制，提升效能，消除矛盾。

3 綜合性大學公共服務型固定資產管理的創新舉措

3.1 建立基層服務為重、國資管理部門統一協調為輔

綜合性大學不同學科門類的學院、科研院所等基層單位固定資產狀況不一。學校國有資產管理委員會在決策固定資產管理架構時，應針對不同類型的單位，形成不同的管理方案。在固定資產占有量較大的理工類學院或科研院所，建立多層次、多分支的管理結構；在文科類、藝術類學院，弱化層次結構，增強資產保管人的參與度。各基層單位，自成一體，對內服務教學、科研任務，對外維護本單位固定資產完整。學校層面，建立完善的固定資產管理制度，明確基層單位和保管人的權利和義務，協調基層單位間的管理事務[11]。

國有資產與實驗室管理處2013年組建初期，認真分析校內基層單位的固定資產情況，對基層單位按固定資產占有量、資產用途等方面進行分類，在各基層單位分別建立規模不一的國有資產管理工作小組[12]。各小組在既定的規程指導下獨立完成服務自身單位教學、科研等任務的固定資產管理事務；國有資產與實驗室管理處協調處理基層單位之間資產調撥、變更等事務，對基層單位提供業務指導服務。至此，學校已經建立以基層單位服務型管理為重、國有資產與實驗室管理處統一協調為補充的固定資產管理模式。

3.2 設計多元化的事務流程，服務基層個性需求

針對個性服務需求，建立相關管理部門的協商機制，擬定個性服務方案并作為后續類似事務流程的參考。擬定個性服務方案時針對需求情況，盡可能給出多個流程方案，給個性事務供給多元化服務。

自主研發設備資產的管理是典型的個性服務，且需求逐漸增多。這類資產管理服務中，涉及科技管理部門的前期論證、采購部門的購買、使用單位全過程驗收、資產管理部門登記入庫、財務部門記賬歸檔、使用單位維護改進等一系列環節。通過協調，學校已形成可操作的自主研發設備資產的管理方案，從項目預算到登記入庫、財務記賬、維護改進，形成順暢的事務流程，納入了學校固定資產管理體系。

3.3 推行全員參與模式，形成高效公共服務型管理

建立基層服務為重、職能部門統一協調為補充的管理結構并不是公共服務型固定資產管理的最終模式，公共服務型管理追求“扁平化”的管理結構。“扁平化”管理弱化固定資產基層使用單位功能，基層單位只需要維護自身分支管理結構。絕大部分固定資產管理事務由資產保管人直接發起或參與，資產管理職能部門直接對資產保管人發起的事務供給服務。

學校依托省屬高校國有資產管理系統，在固定資產管理基礎較好的部分基層單位試點“扁平化”管理模式。由保管人發起部分事務流程，如固定資產登記入庫、資產原值變動，國有資產與實驗室管理處直接服務保管人發起的事務，流程無需經過基層單位中轉。“扁平化”管理模式，能夠有效增強資產保管人的參與程度和責任意識，提高管理事務的流轉效率。在總結試點基層單位經驗基礎上，將逐步推進“扁平化”管理模式，實現全校范圍的公共服務型固定資產管理模式。

3.4 適當調整資產配置，重點提升大、中型設備使用績效

綜合性大學對內部學院、科研院所的資產配置方式可以適當調整，采用實物配置與資金配置相互補充的方式[13]。對可以標準化、技術參數單一的資產采用實物配置的方式，以提高資產配置的效率；對個性需求強、技術參數復雜的資產采用預算資金配置的方式，以保證資產配置的靈活性。建立閑置資產再配置機制，提高資產使用效率，有效防止國有資產浪費。

在學校和基層單位層面搭建設備共享平臺，尤其是大型設備的共享平臺，建立和完善基層單位、校內設備共享機制。合理優化資產配置方式，結合有效的資產共享機制，逐步形成固定資產高效使用環境。

4 結語與展望

公共服務型管理模式的推進，優化了綜合性大學固定資產管理結構，轉變了固定資產管理的控制觀念，有效提高了固定資產的使用效率，積極維護了國有資產完整與安全。這是高校固定資產管理改革的嘗試，不可能盡善盡美，還有進一步研究及優化的空間。

只強調公共服務而忽視必要的控制管理，可能達不到理想的服務效果。應該考慮各高校管理的具體情況以及根深蒂固的控制管理觀念，在既定規則框架內供給服務，即有限的公共服務。對規則范圍內的事務，供給優質、高效的服務；對不按規則辦事的行為，排除在供給服務范圍以外。以有限的公共服務時期為過渡，逐步建立事務流程規范的公共服務型固定資產管理模式。

綜合性大學的固定資產管理可以借鑒政府公共行政理念，以公共行政理論為指導，形成服務于全校各項任務的公共服務型固定資產管理模式，亦可在綜合性大學內部治理的其他方面從公共行政視角進行探索，以適應我國高等教育管理改革的目標。

[1] 劉 洋.D大學固定資產內部控制管理研究[D].大連：大連理工大學，2014.

[2] 楊 丹.新時期高校教育管理理念的建構與實施[J].高教探索，2015(10)：25-28.

[3] 沈亞平，王陽亮.服務型政府建設的邏輯[J].理論探討，2015(3)：145-149.

[4] 江 波，殷 凱.淺析如何提高高校固定資產管理水平[J].華中師范大學學報，2013(6)：42-46.

[5] 趙善慶.公立高校固定資產管理新模式的探索[J].實驗室研究與探索，2015(6)：285-289.

[6] 王 喆，吳 兵.優化高校資產配置的精細化管理方法[J].實驗技術與管理，2013(4)：221-223.

[7] 虞春妹，王 帆.高校固定資產質量管理體系的建設初探[J].實驗室研究與探索，2013(9)：239-241.

[8] 汪漢榮，許 晶.高校固定資產配置標準制訂及執行實證研究[J].實驗室研究與探索，2014(4)：77-79.

[9] 李 芳，肖文廣.高校固定資產內部控制研究[J].衡陽師范學院學報，2013(3)：155-157.

[10] 金太軍.行政學原理[M].北京：中國人民大學出版社，2012:135-214.

[11] 韓江麗.基于法人治理結構的高校國有資產管理研究[D].濟南：山東財經大學，2014.

[12] 李 良，章奕暉.加強高校國有資產管理的制度文化建設[J].實驗技術與管理，2015(6)：257-259.

[13] 張 穎，王 杰.高校固定資產管理績效考核的原則和指標分析[J].實驗技術與管理，2014(7)：232-234.

Fixed Assets Administration with Public Services-oriented in Comprehensive Universities

CHENYongqing,JIJingjing

(State-owned Assets and Campus Laboratories Administration Office, Soochow University, Suzhou 215021, Jiangsu, China)

It is a try to make fixed assets management in comprehensive universities to be a public administration, and to be public services-oriented in education, scientific researches, contribution of cultures and regional development. To solve the problems caused by the traditional management in comprehensive universities, some innovative acts to reform the supply side of fix assets administration are proposed. It proves that administration with public services-oriented is able to adapt the situation of the growth of fixed assets in comprehensive universities, is able to promote the allocation and use of fixed assets in comprehensive universities.

comprehensive universities; fixed assets; modes of administration; public administration; public services-oriented

2016-05-15

陳永清(1966-)，男，江蘇常熟人，碩士，副研究員，處長，研究方向：教育管理研究。

Tel.：0512-67503246；E-mail：yqchen@suda.edu.cn

G 482.0

A

1006-7167(2017)02-0269-04