一定要將公營企業從國有企業中分離出來

錢津

學術反思

一定要將公營企業從國有企業中分離出來

錢津

社會主義公有制與資本主義私有制的本質區別是容不得混淆的，僅僅從公有或社會所有的角度解釋不了社會主義公有制的本質特征，通過消滅資本主義剝削關系的歷史分析，我們才能準確而清晰地認識到社會主義公有制取消資產收益權的本質要求。深化國有企業改革，首先要從理論上確定國有企業的設立范圍，要確定所有的非競爭性企業都需要界定是公營企業。分流改革就是將目前國有企業中的非競爭性企業分離出去界定為公營企業，再分別進行國有企業改革與公營企業改革，不再將公營企業與國有企業混在一起，不將公營企業改革排除在全面深化改革之外。

公營企業；國有企業改革；社會主義公有制；資產收益權

公營企業不是國有企業，當然國有企業也不是公營企業，這兩類企業的區分不是字面上的，而是有著實質性不同。準確地講，公營企業與國有企業是兩類性質完全不同的企業。長期以來，卻一直很少有人對公營企業與國有企業作出區分，這不能不說是一個十分嚴重的重大問題存在。可以毫不夸張地說，正是由于不區分公營企業與國有企業，將公營企業混在國有企業之中，才造成了國有企業改革的長期徘徊，至今難以深入下去。

一、公營企業不同于國有企業

按性質界定，國有企業是社會主義性質的企業，而公營企業是國家資本主義性質的企業。除此之外，這兩類不同性質的企業還有以下明顯的區別：在世界歷史中，國有企業只存在于社會主義國家；而公營企業存在于世界上的各個國家或地區，包括應存在于社會主義初級階段的中國。在生產方式上，國有企業實現了勞動者與生產資料的直接結合；而在公營企業依然是勞動者與生產資料間接結合。在經營范圍方面，國有企業只能在競爭性領域從事生產經營活動，而公營企業必須堅守在非競爭性領域。在企業管理方面，國有企業通過改革必須實現政企分開，這是其改革的核心要義；而所有的公營企業都必須是政企不分的，必須聽從政府的支配。在企業的權屬方面，國有企業的所有權歸全民所有，由中央政府和各級地方政府分級代表全民運作；而公營企業的所有權分別歸屬各級政府所有，因而公營企業分為中央公營企業和各級地方公營企業。在企業設立的目的上，國有企業是國家建立社會主義制度的經濟基礎，設立國有企業是為了實現社會主義革命的目的——消滅資本主義剝削制度；而公營企業的設立是政府通過直接投資干預經濟的運作手段，以此有效地維護市場經濟運行秩序。

國有企業改革是公有制企業改革，不能將這種改革的基本性質要求抹煞，更不能混淆公有制與私有制的本質區別。中國要堅持的是社會主義公有制企業改革，要進行的是在市場經濟條件下的公有制實現形式的轉化，決不是要將公有制企業變為私有制企業，將改革的要求變為取消改革的內容。在改革之前，在極左思想的控制下，中國是搞所有制升級，是搞越公越好。農村搞人民公社，城市用全民所有制取代一切，迫使所有的集體經濟也仿照全民所有制經濟進行管理，那個時候人們是想將所有的經濟組織都建成公有制經濟成分，將所有的企業都做成公有制企業。而現在，在改革已進行了30多年之后，那種企業越公越好的思想并沒有完全消失，與改革之前不同的是，現在的一部分人是想將公營企業也說成是公有制企業，見到帶 “公”字的就認為是公有制性質。這是典型的在理論上混淆公有制企業與私有制企業的界限，在這種極為混亂的思想狀態下是無法推進國有企業改革的。

在摸著石頭過河的改革中，有些人或是有意或是無意地在設法改變國有企業公有制明確的內涵，給人以似是而非的誤導。一種典型的誤導是認為，公有制就是公眾所有制，所以只要是公眾所有的企業，就是公有制企業。這樣的解釋是在搞文字游戲，將公眾所有等同于公有，根本不懂得此公有的“公”不是彼公眾的 “公”， “公”與 “公”之間是有不同涵義的。因此，對于公有制的解釋，決不是一個字面上的問題，即決不能僅僅從公有制就是公眾所有生產資料的角度去認識公有制的性質。而且，更進一步地，將公眾所有拋開，用社會所有即用社會的名義擁有生產資料來解釋公有制的本質也是遠遠不夠的，或是說這樣解釋并未揭示公有制與私有制的本質區別。講社會所有生產資料仍是從表層上解釋公有制，這樣的解釋很容易混淆社會所有與公眾所有的區別，即很容易被人們用文字轉換的方式偷換公有制概念，達不到界定的深度。而這種表層的解釋在過去是常見的，當時并沒有覺得有什么不妥，只是到了改革之后，人們才感到了問題的復雜性，才感到僅僅作一種表層上的概括確實解釋不了公有制與私有制的本質區別。

社會主義公有制與資本主義私有制的本質區別是容不得混淆的，僅僅從公有或社會所有的角度解釋不了社會主義公有制的本質特征。通過消滅資本主義剝削關系的歷史分析，我們才能準確而清晰地認識到社會主義公有制取消資產收益權的本質要求。國有企業改革是公有制經濟的改革，是社會主義性質的改革，必須堅持社會主義公有制的本質即必須堅持在所有制關系上取消資產收益權的原則，并為此要堅持生產資料的全民所有。必須明確生產資料的公有是手段，取消資產收益權、消滅剝削關系才是目的，才是本質的體現。只講公眾所有，而不講取消資產收益權，公眾既擁有資產，又可以獲取資產收益，那決不可能是社會主義的公有制。所以，國有企業的改革一定要堅持從取消資產收益權的社會主義公有制本質要求出發，不能違背這一原則。若否定社會主義公有制的取消資產收益權的本質，那就不存在社會主義公有制性質的改革了，那就必定要將社會主義國有企業的改革引向歧途。在堅持社會主義市場經濟體制改革的原則下，中國必須嚴密地防止打著中國特色社會主義改革的旗號，通過混淆社會主義公有制與資本主義私有制的本質區別，意欲取消社會主義國有企業存在的事情發生。

在20世紀后期，英國首相撒切爾夫人掀起了一場震撼全球的英國政府投資企業的民營化運動，那進行的就是公營企業的民營化，決不能將其與中國的國有企業改革相提并論。中國的國有企業注定是社會主義性質的，是公有制企業，不是公營制企業，而世界各國的公營企業包括英國的公營企業都是國家資本主義性質的，這一點，在馬克思主義的政治經濟學教科書中講的是非常清楚的。盡管傳統的馬克思主義政治經濟學教材的內容需要創新，但是原有理論對于社會主義國有企業與國家資本主義公營企業的性質劃分并沒有錯，對此，西方發達資本主義國家的經濟學界都是給予承認的。區別國有企業與公營企業性質的不同，這是改革的一個前提問題，也是改革中的一個關鍵問題。在世界上，沒有一個國家將他們的公營企業解釋為社會主義公有制性質的。然而，從目前中國的國有企業改革實踐看，明顯存在著對國有企業與公營企業性質的嚴重混淆。近年來，國有企業改革選擇的模式，基本上是參照國外的經驗，選用的是國外的公營企業的模式。而且，在對國有企業的地位和作用的界定上也逐步地同于國外的公營企業，因此，混淆國有企業與公營企業的區別已成為阻礙中國當前國有企業改革推進的最為嚴重的問題。這不是一個實踐本身能夠解決的問題，這是一個改革必須確定的基本理論問題。這一理論問題不解決，國有企業改革是無法進行下去的。

公營企業存在于世界上各個國家。在社會主義初級階段，中國同樣需要有公營企業，只是在過去極左的環境中將本來應屬于公營企業的企業統統劃歸為國有企業，這是極左思想造成的混淆，是必須在改革之中給予撥正和解決的。這就是說，中國的國有企業改革包括將本應屬于公營企業的企業還其本來面目，即必須將現在的一部分國有企業按照市場經濟體制的要求演化為新的公營企業。在社會主義初級階段，中國必須允許存在一種國家資本主義的經濟成分，使公營企業也成為中國社會主義市場經濟建設中的一支不可缺少的力量。只是必須明確，承認需要公營企業，是在中國目前的多種經濟成份并存中，再增加一種國家資本主義經濟成分，而決不是要用這種國家資本主義的經濟成分取代社會主義公有制經濟成分的存在，決不是要用這種世界上各個國家都有的公營企業取代中國獨有的公有制性質的國有企業。國有企業的存在決定中國市場經濟的社會主義性質，所以，在改革中中國的國有企業決不能被其他任何所有制性質的企業所取代。更為明確地說，若取消了國有企業，只存在公營企業，或籠統地將公營企業都稱之為國有企業，那實際上改革就不再是社會主義性質的改革，中國的市場經濟建設也不再是社會主義的市場經濟建設，與其他國家相比，中國就失去了社會主義特色了。

將公營企業與國有企業混同，不僅嚴重地阻礙了社會主義公有制性質的國有企業改革的推進，而且同時也阻礙或者說干擾了國家資本主義性質的公營企業在社會主義初級階段改革中的重建。社會主義市場經濟建設必須要依靠相當數量的公營企業發揮特定的作用，這些公營企業的數量及其經濟實力至少要在現階段國民經濟中占到20%以上的比重，但是由于目前中國對這一經濟成分沒有法定的身份明確，直接影響到從中央到地方的公營企業的發展和其規范作用的發揮。因此，理論的研究需要闡明：在現實的國有企業改革中，既要堅持主干部分的國有企業的性質不變，又需要主動地制度演化出一定的公營企業并將其從國有企業中分離出去。這兩種經濟成分在社會主義初級階段是并存的，決不能用國有企業去取代公營企業，也不能用公營企業來模糊和混淆國有企業。

二、國有企業改革前必須進行分流

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》 (以下簡稱 《指導意見》)指出： “高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，適應市場化、現代化、國際化新形勢，以解放和發展社會生產力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，完善國有資產監管體制，防止國有資產流失，全面推進依法治企，加強和改進黨對國有企業的領導，做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態，為促進經濟社會持續健康發展、實現中華民族偉大復興中國夢作出積極貢獻。” 《指導意見》明確指出： “國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。”對此，從經濟學研究的角度看，還必須從理論上明確國有企業是社會主義社會制度建立的經濟基礎，由其全民所有的性質和作為建立社會主義制度的經濟基礎的設立目的決定，國有企業只存在于社會主義國家。按照 《指導意見》要求，下一步的改革要 “劃分國有企業不同類別。根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，報本級政府批準。各地區可結合實際，劃分并動態調整本地區國有企業功能類別。

對此，首先應從理論上確定國有企業的設立范圍。改革之前，中國的國有企業無所不在，無所不為。這種經濟全民化國有化的狀態，正是促使國有企業改革爆發的基本緣由之一。改革之后，國有企業紛紛改制，大面積地退出競爭性特強的行業或經營規模較小的經濟組織。由于中國目前處于社會主義初級階段，多種所有制成分并存，應當允許和大力支持非公有經濟發展，國有企業發展就不能再搞一統天下，必須限定在一個適度的范圍之內。改革后的國有企業的設立范圍應當有法律上的明確界定，這種界定要有兩個基本前提：一是范圍不要過大；二是邊界不必太清。通過30多年的改革實踐，現在已經可以講整個非競爭性領域不在國有企業的設立范圍之內，勞務服務行業也不能在國有企業的設立范圍之內，省級以下行政區可以不設立國有企業，國有企業的設立應當僅限定在資源開發行業和基礎工業建設領域，這一設立范圍只是競爭性領域的一個較小的部分。而且，按照 《指導意見》要求，國有企業不論設立在哪一領域，都應在條件允許下大力發展混合所有制，不提倡再搞純粹的國有企業。

其次，應從理論上確定非競爭性企業是公營企業。公營企業不同于國有企業，歐盟給出的定義說公營企業是指各國政府直接或間接控制經營的企業。一般設立在非競爭性領域的公營企業是世界上各個國家或地區普遍存在的一種經濟成分，又稱公共企業、公企業、政府企業。公營企業只受產權關系約束，而不受行政關系管轄，由擁有所有權的那一級政府全權負責。在1956年搞公私合營的社會主義改造運動的時候，中國是將當時所有的公營企業統統地并入國有企業，不再保留公營企業這一經濟成分。而在30多年的國有企業改革之中，始終是帶著本應為公營企業的非競爭性企業一同改革的，這成為了國有企業改革難以推進的最大障礙。時至2015年，中國改革全面深化，發布了 《指導意見》，其中最重要的是明確提出進行國有企業的分類改革，解決長年期以來國有企業改革難以推進的這一最大障礙問題。因此，在今后的理論研究和改革實踐中，必須明確不能將公營企業等同于國有企業，以前中國將公營企業混同在國有企業之中，現在經過分類改革，一定要將本應為公營企業的非競爭性企業分離出去，不要將其繼續混同在國有企業之中。在國有企業的分類改革之后，要明確界定現存于國有企業中的非競爭性企業為公營企業，應將這些公營企業從目前的國有企業中分離出去，不再將這些非競爭性企業繼續籠統地稱為國有企業。

這就是說，自2015年8月24日 《指導意見》公布之日起，國有企業改革即開始進入了分類改革階段，并且還需要開創性地由分類改革階段直接再走向分流改革階段。準確地講，國有企業的分流改革就是將目前國有企業中的非競爭性企業分離出去，界定為公營企業，增加社會主義初級階段一個新的經濟成分，然后，再分別進行國有企業改革與公營企業改革，不再將公營企業與國有企業混在一起改革，不將全面的國有企業改革止步于分類改革，不將公營企業改革排除在全面深化改革之外。公營企業改革是具有國家共性的改革，可以有中國特色，但與世界上各個國家或地區的公營企業改革的性質是一致的，不同于國有企業的社會主義特性改革。當年，英國首相撒切爾夫人搞的民營化改革，就是公營企業的民營化改革，其影響席卷全世界。因而，與世界同軌，與特性并存，明確地開創并穩步地推進國有企業與公營企業不同的分流改革將是認真貫徹落實 《指導意見》精神的最為重要的舉措。

三、規范設立公營企業的必要性

中國已經不再是封閉的中國，中國已經成為了世界的焦點、亮點和極具影響力和發展力的地方，中國的市場已經成為世界市場的重要組成部分，中國的社會主義市場經濟已經融入到全球市場經濟之中。所以，與國有企業改革不同的是，中國的公營企業改革必須走國際化道路，從今往后，必須像全世界各個國家或地區一樣，不僅要明確界定公營企業，而且要通過立法并依法治理，規范地設立公營企業。

《指導意見》指出的 “主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業”， 《指導意見》強調的 “以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標”的公益類國有企業，基本上都應界定為公營企業，對其實施分流后的公營企業改革。這也就是說，有關國家安全的生產部門，自然壟斷行業以及提供重要的公共產品與服務的產業，應是中國現階段在全面深化改革之中設立公營企業的主要領域。在分流改革中，目前處于這些領域的國有企業要經過立法程序漸次地制度演化為公營企業。這樣進行分離后的演化結果可使中國與世界上其他市場經濟國家保持設立公營企業的相同性，即中國應在公營企業的設立方面與世界各個國家或地區保持一致。依法規范地設立公營企業，對于國家發展經濟來說不是不講效率，只是不單純地強調和掌控公營企業的效率，而是要通過公營企業在政府控制下的經營使整個國民經濟的運行更加有效率。當今，世界上各個國家或地區設立的公營企業并不完全相同，有個別國家在競爭性領域也設立了少許公營企業，還有的國家在非競爭性領域也通過一定的管控方式允許民營企業經營，同時各個國家或地區設立的公營企業占國民經濟的比重也不同，對于這些不同的情況需要具體地分析。從目前的主流趨勢看，在競爭性領域設立公營企業基本上已成為歷史，除個別國家追求贏利之外，大多數國家都已將公營企業退出競爭性領域，只在非競爭性領域設立公營企業。而民營企業能否進入非競爭性領域，主要是看一個國家的市場發育程度和法治程度，如果一個國家的市場發育健康完善且法治程度較高，那么將本該由公營企業承擔的經營任務交由民營企業完成也未必不可以。例如，美國和北歐的一些國家就是這樣做的，因此，公營企業在這些國家占有的比例相對比較低。但是，如果市場發育不成熟，法治程度低，市場秩序不穩定，那么政府設立的公營企業的職責是很難由民營企業替代的。在現階段，中國的市場發育距離成熟還有相當長的路要走，并且，市場行為中的法治觀念仍然淡薄，政府的執法能力也還有待提高，因此，在這期間并不需要急于用民營企業去替代公營企業，而是需要普遍地直接地加強公營企業的建設，適當地提高一些公營經濟的占有比重也是可以的。除了對一部分現在處于非競爭性領域的國有企業進行分流改革的制度演化之外，或許還需要再增設一定批量的公營企業，這就是有進有退的改革原則體現，退是退出國有企業行列，進就是進入到公營企業序列。凡是非競爭性領域，在各級政府有投資能力的前提下，似乎都應設立名正言順和名副其實的公營企業。

國有企業制度與公營企業制度的并存，是兩種不同性質的企業制度的并存。在中國，存在國家資本主義企業制度，是由社會主義初級階段的客觀存在決定的。在這一特定階段，中國已是作為社會主義制度的國家存在的，但又是處于社會主義發展的初級階段。初級階段的界定表明，中國現在存在的社會主義性質的經濟成分還是不完全的，還是較少存在，如果性質是完全的，又幾乎全是社會主義經濟成分，那就不是初級階段了，而是到了社會主義最后完成階段。顯然，由于歷史的制約，生產力的欠發達，中國目前還遠沒有達到社會主義最后的完成階段，而只是處于初級階段。因此，在初級階段內，不會全部是社會主義經濟成分存在，其中當然要包括相當一部分國家資本主義經濟成分的存在。

有關國家安全的生產部門，自然壟斷行業以及提供重要的公共產品與服務的產業，應是中國現階段設立公營企業的主要領域。這也就是說，目前處于這些領域的國有企業應逐步從國有企業中分離出來制度演化為公營企業。這種制度的演化還表現為，一部分處于非競爭性領域的企業從國有企業中分離出來制度演化為中央公營企業，即為將來直接由中央政府控制的公營企業，還有一部分處于非競爭性領域的企業從國有企業中分離出來要制度演化為地方公營企業，即將來由各地各級政府直接擁有其所有權并對其控制的企業。這些從國有企業中分離出來的企業都不再屬于國有企業，而成為最先明確職責和發揮作用的公營企業。相比而言，從國有企業中分離出來之后，制度演化為中央公營企業的應比較少，制度演化為地方公營企業的應比較多。這是因為地方公營企業分散在各地，承擔的干預經濟的任務量大，并且直接服務于各地民眾。中央公營企業的數量是有限的，大型壟斷企業集團是其主要的存在形式。目前，世界各國的發展趨勢是，中央公營企業的數量相對減少，而地方公營企業的數量相對增多，只要直接為民眾服務的責任在地方政府，那么相應地方政府就有責任設立公營企業以滿足社會需求。總之，在今后進行的全面深化的改革之中，一定要將所有的公營企業都從國有企業中分離出去之后再進行國有企業改革，同時，從中央到地方，各級政府還必須明確而規范地發展公營企業和進行不同于國有企業改革的公營企業改革。

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

[2]錢津： 《特殊法人：公營企業研究》，社會科學文獻出版社2000年版。

[3]錢津： 《追尋彼岸：政治經濟學論綱》，社會科學文獻出版社2001年版。

[4]錢津： 《直面現實：中國重大經濟問題分析》，社會科學文獻出版社2011年版。

（責任編輯 陳孝兵）

F271

A

（2017）08－0005－05

錢津，中國社會科學院經濟研究所研究員，北京，100836。