綠色絲綢之路理念下《新疆濕地保護條例》研究

段振振

(新疆師范大學 法學院,新疆 烏魯木齊 830054)

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綠色絲綢之路理念下《新疆濕地保護條例》研究

段振振

(新疆師范大學 法學院,新疆 烏魯木齊 830054)

加強新疆濕地保護是踐行綠色絲綢之路理念的重要步驟。然而新疆濕地的保護現狀不容樂觀?！缎陆疂竦乇Ｗo條例》中存在需要修改的地方，其中立法體系中存在生態優先保護理念未融入濕地保護當中、有些條例規定含糊不清和不具有可操作性、對違反條例的行為懲罰機制不完善等問題；在環境執法體制中存在公眾參與途徑較少和門檻高、缺少對相關部門和領導的監督等問題；在生態環境損害的救濟機制中沒有引入生態補償條款。針對以上問題，新疆濕地保護條例應建立生態法益的保護理念，細化明確實施細則增強可操作性，建立嚴厲的懲罰制度；建立領導干部生態環境保護責任終身追究制，建立政府-企業-公眾參與為一體的統一體系；健全生態環境損害救濟體系。

新疆;濕地保護;生態保護

“一帶一路”戰略是中國根據全球發展的新變化、新形勢和自身發展的新階段、新任務，堅持統籌國內國際兩個大局，積極構建全方位對外開放新格局所做出的重大戰略性部署[1]92-104。新疆因為絲綢之路的核心區的重要戰略位置，在貿易、農業、文化、旅游等方面得到了前所未有的空前發展，但是由于新疆的地理位置和近年來對資源的不合理利用，導致本就生態系統脆弱的生態環境遭到嚴重的破壞，如若不采取對生態環境的有效保護措施，恐怕導致過不了幾年新疆乃至整個絲綢之路經濟帶的經濟等各方面的發展都會出現瓶頸而停滯不前。從國家層面中的法律保障區域環境合作的研究來看，郝少英[2]49-55(2016)認為為推動絲綢之路經濟帶生態環境保護的區域合作，應在遵循環境外交、國際環境法的原則下，可以簽訂具體的環境保護區域協議等措施。從新疆環境資源法律保護方面的研究來看，吳玉萍[3]5-11(2016)認為新疆“絲綢之路經濟核心區”建設中的環境資源問題的解決，應以五大發展理念為指導，并且將其納入法治的軌道，以新修訂的《環境保護法》為主要依據，建立最嚴格的法律保護體系。綜上所述，目前國內法學界在生態保護方面的研究成果都普遍站在宏觀理論上進行研究，這樣對于法律對生態保護的大方向和原則有了充分的依據，對國家和地方的生態法律保護也有一定的指導和促進作用，但規制最終還是解決不了法律在具體的生態保護領域實施階段遇到的困境。為使新疆的《濕地保護條例》與綠色絲綢之路的理念和新的《環境保護法》有良好的對接與協調，筆者從法律的角度對新疆濕地保護進行研究。

一、新疆濕地的現狀

2014年，新疆第二次對濕地資源調查研究表明，新疆濕地總面積為394.82萬公頃，位居全國第五位，其中河流濕地121.64萬公頃，占濕地總面積30.81%；湖泊濕地77.45萬公頃，占濕地總面積19.62%；沼澤濕地168.74萬公頃，占濕地總面積42.74%；人工濕地26.99萬公頃，占濕地總面積的6.84%[4]57-58。但是隨著西部大開發、絲綢之路核心區的建設，新疆濕地資源的保護和經濟快速發展的矛盾日益突出，如在濕地領域進行不同程度的經濟和農業的開發利用，破壞了濕地的生態平衡，從而導致濕地面積急劇縮小，生物多樣性不斷減少，濕地污染日趨嚴重，濕地環境質量下降，濕地生態功能退化。新疆濕地的保護令人擔憂，亟須新疆盡快做好《濕地保護條例》的完善工作。

二、《新疆濕地保護條例》存在的問題

(一)濕地立法體系不完善

1.“生態優先”理念未融入濕地保護當中

第一，《新疆濕地保護條例》中并未提到“生態優先”的字樣，即使有“優先”的字樣也只是“保護優先”，并且是排在了“科學規劃”之后。這不禁讓人理解為：在經濟發展的規劃面前，濕地保護當然地要進行讓步。第二，在第7條也是一筆帶過的指出，地方政府和部門要開展關于濕地保護地宣傳教育活動和提高濕地保護意識，鼓勵個人和組織進行濕地保護科學研究。但是并沒有具體的規劃措施和安排，即如何宣傳教育活動，不同的宣傳對象是否用不同的方法，如何鼓勵，僅是表彰還是經濟上的鼓勵，這些都沒有說明。

2.有些條例規定含糊不清，不具有可操作性

《新疆濕地保護條例》第5條規定了要專門設立濕地保護專項資金。但是并沒有說明這項資金的來源途徑，是當地政府從財政中直接劃撥還是另辟蹊徑從社會中籌集，或者說兩者同時組成濕地保護專項資金的來源途徑。同時，第19條規定濕地資源狀況定期公布，這里的“定期”是多久并沒有確定。

3.對違反條例的行為懲罰機制不完善

第一，《新疆濕地保護條例》第32條至34條關于處罰力度的說明中規定，處罰力度較低，造成嚴重后果的才處20 000元以下的罰款，如此小的懲罰力度，根本達不到保護和懲戒的目的。第二，實踐中以罰代刑現象嚴重，對違法犯罪排污的企業只停留在經濟處罰階段，對于那些排污企業來說根本沒有震懾力。顯然的，在罰款與定罪之間缺乏一個有效的懲罰措施。

(二)環境執法體制不完善

1.公眾參與途徑較少、門檻高

《新疆濕地保護條例》12條規定：必要時，應當進行聽證。除此之外沒有涉及其他的公眾參與的途徑和手段。一方面濕地作為生態環境的重要組成部分，作為生活在其中的公眾有權利和義務對其的保護進行監督；另一方面，公眾的力量是巨大的，若公眾置身于濕地的法律保護當中，一定是保護濕地力量中的中流砥柱。但是，第12條強調“確有必要”時才舉行聽證會，這條規制無疑拒絕了公眾參與濕地的保護的愿望。

2.缺少對相關部門和領導的監督

《新疆濕地保護條例》第5條和第6條都只是籠統性地指出人民政府和相關部門應該怎么做，并沒有對縣級以上的政府或者部門在實施保護濕地工作過程中的監察，顯然缺失了監察的機構和制度，無法保障濕地保護條例能夠順利地實施。

(三)生態環境損害的救濟機制不完善

缺乏環境保護與地區居民利益的協調?？v觀新疆的濕地保護條例，沒有涉及生態保護補償制度的法律條文，這無疑會在推行濕地保護的過程中造成阻力。我國新修訂的《環保法》第31條規定：國家要建立健全生態保護補償制度，有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。在《新疆濕地保護條例》中沒有出現在對濕地的保護和生活在濕地地域或周圍的居民的利益發生沖突時對居民的補償。

三、新疆濕地保護條例的完善

(一)完善生態環境立法體系

1.建立“生態優先”的保護理念

通過了解掌握濕地的系統而全面的知識后，充分認識濕地的顯性價值和隱形價值，在此基礎上法律法規進行各種執法和司法活動，從而使濕地保護的工作更有成效。因此可以學習借鑒《北京濕地保護條例》，一方面，定期向公眾開展生態知識的科普教育和生態展示；另一方面，建立濕地專家咨詢機制，一切有關濕地的建設活動都要經過專家的意見指導，可以嘗試建立專家的“一票否決”制度。同時，對于對濕地保護工作有突出貢獻的公眾，應當由縣級以上的政府和濕地保護部門進行獎勵和表彰。

2.細化明確實施細則，增強可操作性

濕地保護條例規定如果過于模糊籠統，可操作性不強，就會導致在實際的法規的運行當中出現執行混亂，甚至濕地根本得不到保護。因此，對于可操作性不強，規定模糊的條例應當細化，使濕地得到及時有效的保護。

3.建立嚴厲的懲罰制度

保護生態環境要用最嚴格、最嚴厲的法治制度去保障。因此《新疆濕地保護條例》也應將違法成本提高，其提高的程度應根據新疆企業的具體經濟發展的水平來制定。此外，應拓寬懲罰途徑，為了適應我國法律規定的比例原則，應增加豐富的懲罰措施。

(二)健全合理的執法體系

1.建立政府-企業-公眾參與為一體的統一體系

我國目前的環境管理體制主要是以行政區域管理為核心，中央與地方政府雙重領導下的環境保護機制。由于環境保護的特殊性導致出現“九龍治水”的局面，因此，要完成從“單一執法”到“綜合執法”的改變，以實現“九龍共治水”[5]10-21。但是生態環境保護并不僅僅是地方政府和環保機關的責任，而且還是當地企業跟公眾的事情。因此，需要建立政府-企業-公眾參與為一體的統一體系。企業應按《環境保護法》和各地方的《濕地管理條例》制度的規定，嚴格認真遵守法律法規的規定。因此，《新疆濕地保護條例》應探索建立政府-企業-公眾參與為一體的統一體系，借鑒《北京濕地保護條例》公眾參與手段，調動公眾參與環境保護的積極性。

2.建立領導干部生態環境保護責任終身追究制

生態環境的破壞與我國以往不科學的政績觀有很大的關系。因此，《新疆濕地保護條例》可以學習北京的相關規定建立領導目標責任制，同時探索建立干部考核評價和領導干部生態環境保護責任終身追究制度。在此考核制度中，不僅要看經濟發展的政績，還要看在促進經濟發展的同時濕地環境資源是否遭到了破壞，若遭到了嚴重破壞則考核的指標不合格，不給予相關的升遷或嘉獎。在地方領導干部繼任時對新疆的與濕地相關的數據進行綜合的評價，如不同類型濕地的總面積、開發強度、保護現狀、損害現狀等，待其離任時重新審計濕地相關的數據，若根據數據顯示濕地資源被破壞嚴重，就要對其進行責任追究。

(三)健全濕地環境損害救濟機制

健全生態環境損害救濟體系。實行濕地保護的政策，實質上體現的是以人為本的理念，最主要的目的就是使公眾的生活環境有所改善，使公眾的生活變得健康舒適，以增加公眾的幸福感。因此，在實行濕地保護的措施當中，不能以犧牲公眾的利益為出發點，而是要綜合考慮各方的利益。協調濕地保護與當地居民的利益矛盾。因此，《新疆濕地保護條例》應當學習《北京濕地保護條例》，建立生態補償制度，解決好保護濕地與地區居民利益的協調工作，讓生活在濕地保護區內的民眾自主自覺地投身到保護當中。

四、結語

濕地是生態系統的重要組成部分，加強濕地的法律保護無疑會給新疆在環境保護方面的成績單錦上添花，給“一帶一路”經濟帶的發展提供契機，給美麗中國的建設畫出濃墨重彩的一筆。然而對于新疆的環境保護，我們要做的還很多，濕地保護只是新疆生態環境保護的一部分，我們需再接再厲讓新疆的資源環境不再是遏制經濟發展的瓶頸，讓“一帶一路”經濟帶的發展更加順暢。

[1] 顧華詳.共建“一帶一路”的中國法治研究[J].湖南財政經濟學院學報,2016(02).

[2] 郝少英.區域環境合作:絲綢之路經濟帶生態保障的法律對策[J].南京工業大學學報(社會科學版),2016(01).

[3] 吳玉萍.新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的環境資源問題及其應對[J].華北電力大學學報(社會科學版),2016(02).

[4] 黃力平.新疆濕地資源保護現狀及對策[J].寧夏農林科技,2015(06).

[5] 呂忠梅.生態文明建設的法治思考[J].法學雜志,2014(05).

[責任編輯 樂 知]

Research onXinjiangWetlandProtectionRegulationsunder the Idea of Green Silk Road: A Comparative Study withBeijingWetlandProtectionRegulations

DUAN Zhenzhen

(CollegeofLaw,XinjiangNormalUniversity,Urumqi830054,China)

Enhancing the wetland protection inXinjiangis a critical step for the practice of Green Silk Road idea. However, the situation ofXinjiangwetland protection is not optimistic. There are many things to be modified aboutXinjiangWetlandProtectionRegulations: in term of legislation system, the idea of priority protection for ecology is not integrated into the wetland protection, some rules are vague and unclear without operability, and the punishment mechanism for the wrongdoing is not perfect; in the respect of environmental enforcement system, there are very few channels for public involvement and the requirement is high, and there is a lack of supervision towards related departments and officials; and no ecological compensation items are listed in term of the relief mechanism for ecological environmental damage. In allusion to the problems mentioned above, it is necessary to build the protection concept of ecological legal interest, refine and specify operation rules to enhance the operability, and establish severe punishment system; and it is also necessary to build officials’ lifelong accountability system of ecological environmental protection, establish a unified system involving the government, enterprises and the public, and perfect the ecological environment damage system.

Xinjiang； wetland protection; ecological protection

2016-12-19

段振振(1992- )，女，新疆奎屯人，新疆師范大學法學院2015級碩士研究生，主要從事民商法研究。

D927;D922.6

A

1671-8127(2017)02-0031-03