政府購買公共服務中尋租行為探析
——以公共選擇理論為視角

劉 青

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

政府購買公共服務中尋租行為探析
——以公共選擇理論為視角

劉 青

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

政府購買公共服務作為政府公共服務供給的創(chuàng)新方式，得到我國中央政府和地方各級政府的大力推廣，但在其實施過程中尋租現(xiàn)象日益嚴重?，F(xiàn)從公共選擇理論的角度進行分析，由于“經(jīng)濟人”逐利動機的存在，通過政府購買公共服務中尋租的成本收益分析，發(fā)現(xiàn)當其收益遠大于成本的時候，尋租現(xiàn)象就出現(xiàn)了。因此，從增加尋租成本的角度出發(fā)，提出在完善法律和政治經(jīng)濟制度、引入競爭機制、加強監(jiān)督管理、加大事后懲罰力度、加強思想教育等方面的政策建議。

政府；公共服務；尋租；公共選擇

黨的十八屆三中全會提出，只要是事務性的管理服務，都可以引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。在此過程中，為了形成統(tǒng)一有效的購買公共服務平臺和機制，建立比較完善的政府購買公共服務制度。在中央和地方各級積極實施推廣政府購買公共服務的過程中，設(shè)租、尋租等腐敗行為顯現(xiàn)。尋租既導致公共權(quán)力濫用，又造成社會資源浪費。本文從公共選擇理論的視角出發(fā)，對政府購買公共服務中的尋租問題做進一步的探析。

一、政府購買公共服務與尋租

政府購買公共服務是指政府將本來由自己承擔的一部分公共服務，特別是事務性的管理類服務，通過一定的方式與程序，由具備資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來提供，并向其支付服務費用的一種新公共服務供給方式。政府購買公共服務的主體是各級政府，客體是社會組織與企事業(yè)單位。政府購買的服務根據(jù)享受服務的主體不同，可以分為政府機構(gòu)及其工作人員購買服務用來自身消費，也可以是政府機構(gòu)及其工作人員購買服務為社會成員所提供。

設(shè)租和尋租構(gòu)成了政府購買公共服務中尋租活動的兩個方面。設(shè)租是指在政府購買公共服務過程中，政府作為權(quán)力的擁有者利用手中的權(quán)力獲取利益的活動。尋租是指購買公共服務的社會組織或企事業(yè)單位為了獲得服務的供應特權(quán)和壟斷利益，采取合法或非法的手段來與政府共同分享尋租所得來的額外收益的過程。

自20世紀90年代以來，我國開始公共服務市場化的改革，取得了一定的成效，由于我國正處在經(jīng)濟改革、社會轉(zhuǎn)型的特殊階段，在政府購買公共服務的過程中出現(xiàn)了尋租行為。市場主體轉(zhuǎn)變成為追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”，同時，政府并未減少對市場的干預，因習慣于大包大攬管理社會事務的思維定式，面對政府購買公共服務的新政策，從服務的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉仗峁┑摹笆跈?quán)者”，在推行政府購買公共服務中，僅僅只顧大規(guī)模推進，而忽視了設(shè)計一個完善的政府購買公共服務的機制，這不僅會導致政府在資金使用上的效率無法提高，且會產(chǎn)生尋租和腐敗的現(xiàn)象。于是，就產(chǎn)生了大量的制度漏洞，擴大了尋租的空間。政府購買公共服務的尋租行為往往發(fā)生在政府和向社會和企事業(yè)單位購買公共服務的過程之中。

二、政府購買公共服務的尋租行為與公共選擇理論的契合

(一)公共選擇理論的內(nèi)涵

維克塞爾認為公共選擇理論的構(gòu)成要素是：方法論上的個人主義、“經(jīng)濟人”假設(shè)以及看作交易的政治。

首先，從“經(jīng)濟人”假設(shè)的邏輯起點出發(fā)，即在政治生活中，政治家、政客等也都是“經(jīng)濟人”，他們也追求個人利益的最大化[1]10-13。因此，作為公共權(quán)力擁有者的政府，為了追求利益最大化難免以“經(jīng)濟人”的思想出發(fā)，進行尋租活動的成本收益分析。如果成本大于收益就不會進行尋租活動，如果成本小于收益，尋租行為就有可能會產(chǎn)生。其次，從方法論個人主義出發(fā)，在研究公共選擇問題時，政府等國家機構(gòu)作為一個整體，它們由一個個的個體所組成，每一個國家工作人員作為一個“經(jīng)濟人”，他首先考慮的是個人利益的得失，我們不能籠統(tǒng)的認為政府等國家機構(gòu)作為人民的代理人就必然會代表社會利益，要充分的看到它是由具有利己性的個人所組成的，防止出現(xiàn)國家工作人員把個人的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，假公濟私，合法的以權(quán)謀私的可能。最后，公共選擇理論認為政府的政治過程與市場的交換過程相似，國家和政府的產(chǎn)生都是與人在社會契約基礎(chǔ)上地建立起來的，所以，當政府購買公共服務時，也類似一種契約關(guān)系上的市場經(jīng)濟行為。

(二)政府購買公共服務過程中尋租行為成本收益分析

第一，政府作為主體購買公共服務的尋租成本收益分析。政府購買公共服務尋租相關(guān)的成本可以分為直接成本和間接成本。尋租的直接成本一般表現(xiàn)為政府利用手中的權(quán)力，在搜集潛在的經(jīng)濟租信息之后，誘使服務的供給者進行尋租。體現(xiàn)在購買公共服務之時利用政府購買公共服務運行機制、監(jiān)督機制、評估機制不完善對相關(guān)財政資金進行挪用、侵占、截留，對服務的供給者進行暗箱操作和拿回扣等行為[2]28-32。政府尋租的間接成本主要體現(xiàn)在道德成本上，在進行違法尋租活動之后，作為受法律和人民監(jiān)督的政府工作人員，一定程度上會產(chǎn)生被發(fā)現(xiàn)其不法行為的憂慮和擔心，受到良心和法律上的譴責。

政府購買公共服務尋租行為的相關(guān)收益主要包括物質(zhì)財富和精神財富。物質(zhì)財富主要表現(xiàn)在收受的賄賂和侵占的公共財產(chǎn)等。精神財富主要表現(xiàn)在獲得政績和職位的升遷，以及尋租活動中進行的權(quán)色交易實現(xiàn)的精神上的滿足。

綜上，在政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的今天，相關(guān)的法律和規(guī)章制度的不完善，政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督的水平不高，尋租手段的隱秘性增加，相關(guān)政府工作人員的道德水平滑坡，致使尋租活動的收益遠大于成本，才導致尋租行為的發(fā)生。

第二，社會組織或企事業(yè)單位的尋租成本收益分析。就社會組織和企事業(yè)單位而言，其尋租行為的成本主要表現(xiàn)為：一是通過或明或暗手段向采購人、代理機構(gòu)賄賂或送禮。二是通過向政府有關(guān)人員打招呼、送禮、請吃飯等公關(guān)手段。三是以不正當?shù)姆绞浇Y(jié)交、拉攏政府購買公共服務部門主管人員給予其便利。針對政府服務項目所能帶來的利潤，任何供給方都想要得到項目的供給特權(quán)，競爭的名額多，耗費的人力、物力和財力等成本也就相應地增加了，還要承擔一旦沒有被選中為供給者所要承擔的風險。

社會組織或企事業(yè)單位的尋租收益，一方面，得到項目供給方的企事業(yè)單位或社會組織會直接獲得經(jīng)濟效益；另一方面，如果其提供的服務質(zhì)量足夠好的話，存在政府繼續(xù)采用其提供的服務，取得了潛在的經(jīng)濟效益。

綜上，社會組織和企事業(yè)單位也作為市場中的“經(jīng)濟人”而存在，追求利潤是其根本的目的，由此引起的尋租行為也順其自然的發(fā)生了[3]171-177。此外，與法制不健全、尋租成本低、監(jiān)管不完善、政府購買過程不透明也息息相關(guān)。

三、公共選擇理論視角下政府購買公共服務尋租行為的治理

面對政府購買公共服務活動中的尋租行為，我們通過從“經(jīng)濟人”的角度出發(fā)，政府活動的過程和市場交易的過程也并無兩樣，再加上成本收益的分析，我們發(fā)現(xiàn)尋租的產(chǎn)生主要是發(fā)生在尋租成本小于收益的情況下，因此，我們要杜絕尋租行為的現(xiàn)象，就必須要在增加尋租成本，減少尋租收益上下功夫。布坎南認為從體制上找原因，從制度創(chuàng)新上找對策，是減少政府的失敗的策略。同理，政府購買公共服務中的尋租行為的產(chǎn)生，我們應該從制度的角度出發(fā)，增加服務的購買方和供給方的尋租成本，從而來減少和杜絕尋租行為的產(chǎn)生。

(一)優(yōu)化法律環(huán)境和制度，增加尋租成本

從根本上講，尋租現(xiàn)象之所以會發(fā)生，就因為制度租金的存在，以及尋租的收益大于尋租的成本。在一個民主程度很高、各項法律規(guī)范非常健全的國家里，尋租的可能性大大減少。而我國正處在轉(zhuǎn)型期，政企并未完全分開，政府依舊干預很多市場的微觀事務，為制度性租金的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，使得權(quán)力尋租者有了廣泛的尋租空間，減少了尋租成本的存在。主要措施：建立相應制度減少政府干預范圍，讓市場機制充分發(fā)揮作用；利用行政法律規(guī)定來改變并限制掌握壟斷權(quán)力之人的權(quán)力；完善官員選任制度提高政府官員的道德素質(zhì)等[4]88-94。從而來增加尋租行為產(chǎn)生的成本，減少和杜絕尋租行為的發(fā)生。

(二)引入競爭機制，規(guī)范購買公共服務的程序

尋租成本的高低直接決定了尋租行為的發(fā)生概率，增加尋租成本的有效方法就是增加競爭，競爭的存在導致尋租者通過不斷的持續(xù)加注來取得尋租的成功，尋租競爭的結(jié)果就是尋租成本的不斷增加，當尋租的成本恰好等于尋租所帶來的收益時，尋租的空間就消失了。政府購買公共服務時，應通過減少管理權(quán)限，規(guī)范購買程序，來放寬社會組織和企事業(yè)單位進入公共服務領(lǐng)域的門檻，使公共服務的購買形成競爭的局面，大大減少尋租行為發(fā)生的可能性。公開透明的進行服務的購買，使政府官員和供給服務的競爭者們很難通過幕后的交易索取不正當?shù)睦妗?/p>

(三)完善監(jiān)督監(jiān)管機制，對尋租行為形成制約

當尋租行為現(xiàn)象時有發(fā)生卻沒有對其進行相應的懲罰時，一個很重要的原因就是監(jiān)管部門的稽查力度不夠[5]3-9。由于信息的不對稱，監(jiān)管部門的查處違法行為需要付出很大的時間、精力和財力，監(jiān)管的成本太高也阻礙了監(jiān)督管理部門加大監(jiān)管力度，因此，我們要通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和群眾舉報等渠道，來增加信息的透明度，減少監(jiān)管者搜集信息的成本，加大監(jiān)管力度。于是，我們就要充分調(diào)動民間力量，充分的發(fā)揮人大、審計、監(jiān)察等官方力量，采用政務公開、公民論壇、合作治理等多種方式，加強與媒體和網(wǎng)絡(luò)的參與，對政府購買公共服務的全過程的信息公開和監(jiān)督，則尋租行為無所遁形，因此，杜絕這些問題發(fā)生的根本出路就是健全信息的披露制度，加大監(jiān)督和監(jiān)管的力度，將整個管制的過程都暴露在監(jiān)管之下。

(四)加大事后的懲罰制度，嚴格約束違規(guī)行為

建立起嚴格的懲罰制度，是治理官員和企事業(yè)單位和社會組織進行尋租行為的關(guān)鍵?；谖覈幱诮?jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各項制度不規(guī)范，再加上政府的理性經(jīng)濟人思維等多方面因素，租金存在將是一個長時期的事情，隨之尋租的動機也就不會消失。因此，必須通過嚴厲的懲罰措施來預防尋租行為的發(fā)生。對尋租行為的懲罰不僅僅包括罰金，還應包括更多的內(nèi)容。對政府來說，懲罰的方式主要有黨紀處罰、行政處罰、經(jīng)濟處罰、刑事處罰等，使其在精神、名譽、物質(zhì)、前途上都受巨大影響[6]55。對社會組織和企事業(yè)單位而言，懲罰的方式可以視情節(jié)輕重，在資格證書上或公共平臺上記載、公布違紀情況，限制其在一定年限內(nèi)禁止進入PPP領(lǐng)域，以及吊銷資格證書等處罰手段來處罰其違規(guī)違紀行為。

(五)加強思想教育，增加尋租的道德成本

對于掌握公共權(quán)力的政府官員來說，要明白權(quán)力是人民賦予的，就要切實的為人民提供實實在在的公共服務。面對物欲橫流和紙醉金迷的腐朽生活，政府官員更應堅決同之保持距離并進行揭發(fā)檢舉，加強自身服務于民的意識，抵制不良之風的蔓延，樹立政府服務人民的良好形象。對于社會組織和企事業(yè)單位來說，要增加其社會責任感，避免通過游說、賄賂等活動促使權(quán)利的擁有者幫助自己確定壟斷地位，獲得經(jīng)濟租的活動，形成良好的市場交易氛圍。

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[4] 王浦劬. 政府向社會力量購買公共服務的改革機理分析[J]. 北京大學學報(哲學社會科學版),2015(4).

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[6] 樊永明,杜 梨.公共經(jīng)濟學[M].上海：復旦大學出版社，2010.

[責任編輯 樂 知]

2016-09-23

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“公共服務中的公民參與研究”(2014BZZ010)的階段性成果

劉 青(1991- ) ，女，河南鶴壁人，河南大學哲學與公共管理學院碩士研究生，主要從事公共服務實踐研究。

F810.45

A

1671-8127(2017)01-0043-03