食品安全行政執法與刑事司法銜接機制研究

楊 競，任端平*

（1.陜西警官職業學院，陜西 西安 710021；2.國家食品藥品監管總局法制司，北京 100053）

食品安全行政執法與刑事司法銜接機制研究

楊 競1，任端平2,*

（1.陜西警官職業學院，陜西 西安 710021；2.國家食品藥品監管總局法制司，北京 100053）

目前，食品安全違法犯罪問題高發頻發，食品安全形勢嚴峻復雜。食品安全關乎公眾的生命和健康，食品安全問題是政府關注的重大社會問題。本文針對食品安全行政執法與刑事司法銜接存在的犯罪發現難、案件移送難、風險識別難及法律適用難的現實問題，提出違法與犯罪的二元化立法體制、相關犯罪認定標準不統一、刑事偵查權啟動難及證據固定轉化難是導致食品安全行政執法與刑事司法銜接不暢的原因，并提出關于完善兩者銜接機制的建議。

食品安全；行政執法；刑事司法

近年來，全社會關注食品安全，食品生產經營者持續嚴格落實主體責任，黨和政府著力強化食品安全綜合治理，社會大眾不斷提升食品安全知識和意識，我國食品安全形勢不斷好轉。2016年食品藥品監管總局組織抽檢了25.7萬批次食品的樣品，合格率96.8%，其中對1 299家大型生產企業和19家大型經營企業抽樣檢驗，合格率分別為99%和98.1%，近幾年沒有發生重大的系統性食品安全事件[1]。但是影響食品安全的深層次矛盾和問題還沒有得到根本解決，食品安全違法犯罪問題依然高發頻發，食品安全形勢依然嚴峻復雜。

黨中央國務院高度重視食品安全嚴懲重處食品安全違法犯罪工作。2016年12月21日，第十四次中央財經領導小組會議強調要“嚴”字當頭，嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責，各級黨委和政府要把食品安全作為一項重大政治任務來抓[2]。2017年1月，國務院強調要堅持源頭控制、產管并重、重典治亂，夯實各環節、各方面的責任[3]。同期，國務院食品安全委員會第四次會議強調要完善食品安全行政執法程序、嚴格落實食品安全法有關規定、完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋，推動摻假造假行為直接入刑，用最嚴厲的處罰堅決遏制和打擊違法犯罪行為[4]。因此，研究破解食品安全行政執法與刑事司法銜接的難題，暢通食品安全行政執法與刑事司法銜接機制，依法加大食品刑事責任追究力度，強化食品安全刑事懲戒的震懾力，具有重要意義[5]。

1 食品安全行政執法與刑事司法銜接存在的問題

1.1 食品安全犯罪發現難

目前，不少食品安全犯罪行為在經營場所、經營方式、經營人員選擇上都采取防范性、保密性措施，用以逃避偵查機關偵查[6]。如在經營場所上，有的選擇偏僻隱蔽的場所，有的隱藏在家庭住宅內，有的跨地域設定生產經營地點，有的不斷轉換非法生產經營地點；在經營方式上，有的設置多個環節層層隱藏，有的專門在夜間、周末等時段錯時生產經營，有的按照產業鏈條安排專門分工，有些不安排人員見面只通過網絡或移動電話聯系；在經營人員上，有的只選擇有親屬或者同鄉關系的人員參與非法經營的核心工作，有些工作只安排陌生的物流企業或者貯藏場所承擔儲運工作；有的訂立攻守同盟，甚至還采取警惕性極高的反偵查措施。這些都給食品安全違法犯罪行為的發現查處帶來困難和挑戰[7]。

1.2 案件移送難

目前，理論界和實踐中普遍認為食品安全行政執法與刑事司法銜接不順暢、不完善，刑事法律的震懾力度和打擊力度沒有充分發揮。在食品安全監管執法與刑事司法銜接中，移送率低是一個突出問題。2016年食品藥品監管部門查處食品安全違法案件17萬件[8]，公安機關查獲食品安全犯罪1.2萬起[9]。刑事司法機關認為，在食品安全監管實踐中，有案不移、以罰代刑等問題依然突出，目前偵破的食品安全犯罪案件中，大約80%是根據群眾舉報和公安機關主動摸排發現的，由監管執法部門移送公安機關案件數量較低，僅占到案件的20%[10]。食品安全監管部門則認為案件移送難、要求高；立案少、退回多；收案程序要求嚴，退回案件隨意；移送后長時間不開展偵查，相關情況也不反饋行政執法機關等問題比較突出，導致案件移送的成功率較低，影響了行政執法與刑事司法銜接的效果[11]。

1.3 食品安全風險識別難

到現在為止，我國已制定公布近1 000 項新的食品安全國家標準，涵蓋參數指標1萬余項，基本覆蓋所有食品類別和主要危害因素，但是我國食品安全標準在基礎標準、配套檢驗方法和農獸藥殘留等標準上還存在缺失和差距[12]。食物消費量、食品毒理學和營養監測等風險評估基礎數據庫不夠系統全面，食品安全未知風險識別技術研發力量薄弱[13]，這導致例如豆芽中的6-芐基腺嘌呤、面制品中含鋁添加劑等風險因素缺少系統科學的評估數據，其危害程度難以識別，給食品安全刑事犯罪法律適用和行刑銜接帶來難度[14]。

1.4 食品安全犯罪法律適用難

目前，生產銷售有毒有害食品罪與生產銷售不符合安全標準食品罪的法律含義中一些關鍵概念和術語都存在模糊的領域，比如刑法第143條規定的“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的”，以及第144條規定的“摻入有毒、有害的非食品原料的”等，在行政執法與刑事司法實踐中均存在判定的難度，導致移送困難[15]。

2 食品安全行政執法與刑事司法銜接不暢的原因

2.1 違法與犯罪的二元化立法體制

我國實行食品安全行政立法與刑事立法并行的二元立法體制，將行政違法交由行政執法機關依據行政法律進行查處，將犯罪行為交由刑事司法機關進行立案偵查、移送起訴、依法審判，其分界點是通過對于違法行為社會危害性的程度判斷來違法行為是納入行政法律規范，還是納入刑事法律制裁[16]。與大陸法系“立法定性”而“司法定量”不同，我國《刑法》采取的是既定性又定量的做法。在考察行為是否構成犯罪的時候，不但要看行為的客觀表現與性質是否符合刑法分則具體犯罪的規定，還要看行為的“危害量”是否符合犯罪概念的“但書”的規定[17]。這種二元立法體制對于判斷違法行為屬于行政違法還是刑事違法帶來極大的困惑。例如，我國《刑法》第13條規定，情節顯著輕微、危害不大的，不認為是犯罪；而《食品安全法》第123條規定，不構成犯罪，情節嚴重的吊銷許可證，并可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處5日以上15日以下拘留[18]。這種刑法中規定的“情節輕微”與食品安全法中的“不構成犯罪，情節嚴重的”含義理解起來確實有難度，行政執法部門與刑事司法部門關于是否構成犯罪的理解，以及是否需要移送的標準上存在爭議，往往難以達成一致性認識，影響了行政執法與刑事司法銜接的效果。再如，《食品安全法》第123條規定，對生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的行為，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門依法處罰。同時《刑法》第143條規定，生產、銷售不符合食品安全標準的食品，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，依法追究刑事責任[19]。但是對于“生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品”的行為是依照食品安全法進行查處的行政違法行為，還是依據刑法規定的犯罪行為，在實踐中存在較大的爭議[20]。最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕12號）曾努力通過列舉的方式來明晰食品安全行政違法和刑事司法的界限，如該司法解釋第一條規定，生產、銷售不符合食品安全標準的食品，“嬰幼兒食品中生長發育所需營養成分嚴重不符合食品安全標準的”，應當認定為《刑法》第143條規定的“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”。但如何把握“嚴重”二字，則在行政執法部門與刑事司法部門認識不一，給行刑銜接帶來困難[21]。

2.2 食品安全相關犯罪認定標準不統一

現行刑法關于食品安全犯罪的罪名主要有生產、銷售有毒、有害食品罪，生產、銷售不符合安全標準食品罪，生產、銷售偽劣產品罪，這3 個罪名的認定和追究都存在較大的難度。對于生產、銷售有毒、有害食品罪來講，認定某些摻入的物質是否有毒、有害存在非常大的難度。例如根據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于依法嚴懲“地溝油”犯罪活動的通知》（公通字﹝2012﹞1號），“地溝油”犯罪，是指用餐廚垃圾、廢棄油脂、各類肉及肉制品加工廢棄物等非食品原料，生產、加工“食用油”，以及明知是利用“地溝油”生產、加工的油脂而作為食用油銷售的行為；對于利用“地溝油”生產食用油的，依照《刑法》第144條規定，生產有毒、有害食品罪的規定追究刑事責任。但是對于“用餐廚垃圾、廢棄油脂、各類肉及肉制品加工廢棄物等非食品原料，生產、加工食用油”是否就屬于有毒、有害則在理論和實踐上都存在爭議[22]。

2.3 主觀歸責原則差異較大

世界上不少國家的行政執法都以存在故意或者過失作為行政處罰的前提條件，如德國1975年《違反秩序罰法》規定，違反秩序行為之處罰以出于故意為限，但法律明文規定對過失行為科處罰鍰者，從其規定。奧地利于1925年《行政罰法》規定無過錯即無責任原則，這與法無明文不處罰、禁止溯及既往等基本法理一樣，均成為行政處罰適用上確定不移的法律原則[23]。但我國目前行政執法領域并不以主觀過錯作為追究行政責任的前提，因此在行政執法調查中并不搜集當事人主觀上是否有過錯，以及主觀上過錯是故意和過失的情況。在刑事司法領域，強調主客觀統一，行為人只有具備主觀上的故意或者過失才能對其定罪量刑。這種主觀歸責的差異也是行政執法與刑事司法銜接不順暢的重要原因之一。

2.4 刑事偵查權啟動難

現行法律根據社會危害程度，對于查明行政違法事實和刑事犯罪事實設定了不同的主體、權限和程序。對于食品安全違法行為的行政調查，根據《食品安全法》第110條，食品藥品監管等部門可以采取現場檢查生產經營場所，對食品進行抽樣檢驗，查閱復制有關資料、查封扣押不符合食品安全標準或者有證據證明存在安全隱患以及用于違法生產經營的食品，查封違法從事生產經營活動的場所等行政執法措施[23]。刑事偵查措施的種類遠遠多于行政調查權，對人的自由的控制強度也大得多。按照刑事訴訟法，公安機關可以采取行政執法機關不得采取的措施：一是限制人身自由的措施。如傳喚、拘傳、取保候審或者監視居住、拘留、逮捕限制人身自由的措施等；對應當逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安機關可以發布通緝令。二是搜查措施。為了收集犯罪證據、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查。這對于以家庭為場所生產銷售有毒有害食品、生產銷售不符合安全標準的食品、生產銷售有毒有害食品等犯罪來講，食品藥品監管等行政執法部門束手無策[24]。對于公安機關來講，通過搜查住所等措施可以及時、準確地查明犯罪事實。三是采取技術偵查措施。對于跨地域以及多環節、多領域的食品安全犯罪行為，沒有技術偵查措施的支持，很難查明真相[25]。刑事訴訟法規定，公安機關在立案后，對于嚴重危害社會的犯罪案件，根據偵查犯罪的需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術偵查措施。四是查封扣押郵件。刑事訴訟法規定，偵查人員認為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報的時候，經公安機關或者人民檢察院批準，即可通知郵電機關將有關的郵件、電報檢交扣押。此外，在全國大市場的背景下，行政調查嚴重受制于不同地域、不同部門，當事人是否配合等因素的影響。而刑事偵查，具有刑事強制措施的保證，而且可以降低不同部門、不同地域、當事人是否配合的制約。有專家認為，刑事偵查權啟動難是目前食品安全犯罪行為數量居高不下難以得到及時查處的一個重要原因[26]。

以生產銷售偽劣產品案為例，最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》（公通字〔2008〕36號）規定，生產者、銷售者在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產品冒充合格產品，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：1）偽劣產品銷售金額5萬元以上的；2）偽劣產品尚未銷售，貨值金額15萬元以上的；3）偽劣產品銷售金額不滿5萬元，但將已銷售金額乘以3 倍后，與尚未銷售的偽劣產品貨值金額合計15萬元以上的。對于食品安全監管實踐中發現的生產銷售偽劣產品案，很多都是不超過上述數額的，要查明實際的銷售數額，往往需要刑事偵查機關通過刑事偵查手段介入才能查明，但由于不夠立案追訴標準，不能立案，從而不能啟動偵查權。沒有刑事偵查權，往往難以查明真相，導致一些可能構成犯罪生產銷售偽劣產品的行為得不到追究，不能及時準確通過刑事手段有效打擊和震懾生產銷售偽劣產品的犯罪分子[27]。

2.5 證據固定轉化難

行政執法程序與刑事司法程序面都是為了及時有效查處違法行為而設置的，只不過在違法行為的危害程度上，后者針對的是危害情節較重的犯罪行為。兩者在查處過程中都需要查明真相，只不過不少案件都存在行政機關介入在先、搜集程序在先的情形，發現構成犯罪后才移交給司法機關，因此前期行政執法機關按照行政執法程序為查明真相所搜集的證據如何在刑事司法程序中使用就成了一個關鍵問題[28]。行政執法程序與刑事司法程序所要解決的問題、違法成為的危害程度、執法措施或者偵查措施對相對人或者犯罪嫌疑人權利影響的程度、法律對執法程序和證據標準的要求不同。行政執法程序主要是控制社會危害程度低于犯罪的違法行為，要快速處置違法行為，恢復社會秩序，行政執法程序、強制措施與違法后果對當事人的影響程度遠低于刑事偵查措施和刑罰[29]。刑事偵查措施、刑罰對當事人的人身權利的影響極大，刑事訴訟法特別強調對當事人權利保障以及程序公正合法的要求，對犯罪行為的事實認定、主觀性要求、量刑情節、刑事責任的追究程序和證據合法性及客觀性標準都設置了比行政執法程序更嚴格的要求[30]。比如刑事訴訟法規定，證據確實、充分，要求據以定案的證據均經法定程序查證屬實；綜合全案證據，對所認定事實排除合理懷疑。這一證據標準在行政執法證據使用中并沒有成為一項明文規則[31]。

為順暢證據銜接，2012年修訂的《刑事訴訟法》對行刑銜接的證據使用專門作了規定，明確行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。同時，規定證據必須經過查證屬實，才能作為定案的根據。但是對于鑒定意見、檢驗結論、現場檢查筆錄、證人證言筆錄、調查詢問筆錄等具有較強的主觀性成分的證據，《刑事訴訟法》沒有明確上述行政執法證據可以直接作為刑事司法證據[32]。而且《刑事訴訟法》第191條規定，法庭審理過程中，合議庭對證據有疑問的，可以宣布休庭，對證據進行調查核實[33]。人民法院調查核實證據，可以進行勘驗、檢查、查封、扣押、鑒定和查詢、凍結。最高人民法院司法解釋也規定，經法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據。這也就是說，在推進以審判為中心的司法體制改革過程中，對于行政執法機關、公安機關、人民檢察院提起訴訟時所提交的證據，都需要根據法庭質證情況采取重新進行勘驗、檢查、鑒定等查證措施，才能作為定案的證據。因此，行政執法程序搜集到的證據種類，證據搜集的重點、程序，證明效力的大小都可能因案件具體情形不同而不同[34]。法律對行政執法與刑事司法證據的要求、標準、程序等的一致性沒有明確的領域，是行政執法證據移送難、轉換難的法律根源[35]。此外，由于有些食品及其原料需要一定的貯存條件，而且易腐爛變質、檢驗鑒定周期長，導致證據固定、存儲、轉化存在很大難題[36]。

3 關于完善食品安全行政執法與刑事司法銜接機制的建議

3.1 修改刑法，完善食品安全相關犯罪罪名及罪狀

現行刑法將社會主義市場經濟秩序作為生產銷售有毒有害食品罪、生產銷售不符合安全標準食品罪的類罪名的犯罪客體，將上述罪名列入破壞社會主義市場經濟秩序罪。近年來，隨著我國食品安全形勢的發展，黨中央國務院已經將食品安全視作公共安全的重要內容[37]。從實質上講，食品安全犯罪侵害的客體是公共安全，危害性質、危害程度和刑事責任與危害公共安全罪更加接近。因此，建議在刑法典中將食品藥品安全相關犯罪從現行破壞社會主義市場經濟秩序罪列入危害公共安全罪；同時按照全程覆蓋（種植養殖、生產加工、貯存運輸、銷售、餐飲服務等）、全領域覆蓋（農業投入品、食品、食品添加劑、食品相關產品等）的原則完善食品安全相關犯罪罪名設置體系[38]。同時，改變現行現有行政機關進行調查，發現違法行為情節嚴重構成犯罪的，再向司法機關移送的做法，對于食品安全犯罪行為，首先由刑事司法機關進行偵查，對于情節顯著輕微，不構成犯罪的，再由行政機關依法追究行政法律責任。與此同時，需要完善刑罰種類，增設吊銷注冊證書、許可證、禁止一定期限從業、責令停業等資格刑[39]。

3.2 設立食品藥品犯罪偵查機構

鑒于食品藥品安全犯罪偵查需要刑事偵查手段和大量食品藥品專業知識，不少國家都設立了專門的食品藥品犯罪偵查機構[40]。1991年在仿制藥丑聞的警醒下，美國食品藥品管理局委員會宣布成立管理局下屬犯罪調查署（Office of Criminal Investigation，OCI），專門從事食品藥品化妝品違法犯罪行為的預防打擊工作[35]。在德國，“食品警察”經常性檢查售買的各種食品，提取樣品送主管機構檢測；他們還攜帶一些技術裝備，比如測量儀來檢測食用油、肉等食物是否存在問題。民眾可隨時撥打德國各州和聯邦消費者保護、食品與農業等部門設立的24 h免費投訴電話。“食品警察”會馬上登門采樣，并及時送到主管機構的實驗室檢測[41]。北京、遼寧、長沙等地正探索建立食品安全犯罪警察制度[36]。為有效打擊食品藥品犯罪行為，快速準確查明犯罪事實，搜集證據，強化對食品藥品犯罪的偵查和追究效率，在食品藥品監管部門設立食品藥品犯罪偵查局，實行雙重管理，作為公安部門的一個業務局，負責食品藥品犯罪的偵查，經人民檢察院批準或者人民法院同意可以依法采取搜查、扣押、拘留、拘傳、執行逮捕等刑事強制措施[42]。

3.3 統一證據標準

食品安全犯罪案件中的證據具有很強的專業性和隱蔽性，容易滅失，收集時空間跨度大，存在滯后性，在進入到司法程序后，偵查機關如再行取證，往往面臨的是取證難、偵破難等問題[43]。為解決食品安全行政執法證據與刑事司法證據標準不統一的問題，建議研究完善食品安全刑事司法解釋，統一取證主體、證據形式、證據來源，明確行政調查證據轉化為刑事偵查證據的程序及要求，統一的證據收集程序要求，統一證據標準[44]。同時，要按照刑事訴訟法“采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應當予以排除；收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋；不能補正或者作出合理解釋的，對該證據應當予以排除”[45]的要求，細化非法證據排除規則，完善合理懷疑排除制度，加快完善兩者之間的銜接。

3.4 建立食品安全司法鑒定制度

根據2015年《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》，國家對從事下列司法鑒定業務的鑒定人和鑒定機構實行登記管理制度：法醫類鑒定；物證類鑒定；聲像資料鑒定；根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當對鑒定人和鑒定機構實行登記管理的鑒定事項。國務院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。建議食品藥品監管等部門加強協調，商請司法行政機關、最高人民法院、最高人民檢察院建立食品安全司法鑒定制度，解決“有毒有害”、“足以造成嚴重食物中毒或者食源性疾患”等問題認定難的問題。

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An Improved Mechansim for Transition from Administrative Law Enforcement on Food Safety Supervision to Criminal Justice

YANG Jing1, REN Duanping2,*
(1. Shaanxi Police College, Xi’an 710021, China; 2. Legislative Affairs Off i ce of China Food and Drug Administration, Beijing 100053, China)

Food safety crimes frequently occur nowadays, and the current situation of food safety is grim and complicated. Food safety is a matter of life and health of the public and also a major social problem of governmental concern. In view of the actual problems existing during the transition of administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice such as diff i culties in fi nding food safety crimes and transferring them to judicial organs, identifying potential risks and legal application, we point out that dual legislative system on law violations and crimes, non-unified standards for the recognition of food safety offenses, and difficulties in launching criminal investigation and in evidence fixation and transformation are the causes of the unsmooth transition from administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice. Moreover, we propose some suggestions for improving the current mechanism for the transition from administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice.

food safety; administrative law enforcement; criminal justice

10.7506/spkx1002-6630-201715049

TS201.6

A

1002-6630（2017）15-0316-05

楊競, 任端平. 食品安全行政執法與刑事司法銜接機制研究[J]. 食品科學, 2017, 38(15): 316-320. DOI:10.7506/ spkx1002-6630-201715049. http://www.spkx.net.cn

YANG Jing, REN Duanping. An improved mechansim for transition from administrative law enforcement on food safety supervision to criminal justice[J]. Food Science, 2017, 38(15): 316-320. (in Chinese with English abstract)

10.7506/ spkx1002-6630-201715049. http://www.spkx.net.cn

2017-04-27

楊競（1984—），女，講師，碩士，研究方向為犯罪偵查學。E-mail：65593815@qq.com

*通信作者：任端平（1975—），男，副教授，博士，研究方向為食品安全法。E-mail：renduanping@126.com