城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式研究

摘要：基于城鎮化、人口流動以及政府公共服務體系建設和農村基礎教育的發展的現實，結合我市城鎮化發展進程、特征與趨勢和農村經濟社會發展與人口政策變化情況，分析城鎮化、經濟社會發展變化、人口流動等因素對農村基礎教育布局和資源配置方式的影響，借鑒省外農村基礎教育資源優化配置的措施與經驗，我省農村基礎教育布局和資源配置的狀況和農村中小學（幼兒園）校長、教師隊伍狀況已有所了解，我省典型地區農村基礎教育布局和資源配置方式的個案初步歸納，適應城鎮化需求的農村基礎教育布局和資源優化配置創新方案和有效策略嘗試提出。

關鍵詞：城鎮化；人口流動基礎教育布局；教育資源配置

“城鎮化進程與農村基礎教育資源優化配置”協同創新中心是遼寧教育研究院推進省級教育智庫建設的重點工作之一?！俺擎偦M程與農村基礎教育資源優化配置研究”是“中心”首期項目，下設8個研究專題。作為獨立的年度重點課題。我市重點進行了“城鎮化進程中葫蘆島市農村基礎教育布局和資源配置方式研究”，為遼寧省省委、省政府在城鎮化進程中解決農村基礎教育布局和資源配置方式等問題科學決策，提供咨詢建議，為遼寧省各市、縣優化農村基礎教育資源配置提供智力支持。

一、研究目的與意義：為解決城鎮化進程中的農村基礎教育問題提供智力支持

城鎮化既是農業人口向城鎮集聚的過程，也是對資源深度開發利用、使產業結構布局更加合理、經濟發展形成新的格局的過程。由城鎮化引發的人口由農村向城市、縣鎮大幅度聚集，會持續改變城鄉人口總量、結構和密度，對教育資源布局產生巨大的影響。城鎮化過程必然出現諸多亟待解決的問題，如：城市規模擴大、小城鎮增多、城鎮人口持續增長、學齡兒童隨農村人口變化而遷徙和流動的問題；城鄉結合部和偏遠農村的學校布局、師資配備、硬件建設、財政投入和學校布局調整后的校產、教育資源的處置問題；留守兒童和隨遷子女的教育問題。上述問題、包括這些問題之間的相關性，都需要進行深入研究。

城鎮化對教育產生的影響，已經成為擺在教育面前的一項新課題，其復雜性已經不限于教育自身?？茖W、合理調控義務教育學校布局，推進學校標準化建設，全面改善農村貧困地區薄弱學校基本辦學條件，推動義務教育均衡發展，是各級政府“保民生”“促公平”的重要內容。本課題組基于葫蘆島市政府公共服務體系建設、農村基礎教育布局和資源配置方式，以及人口流動和城鎮化發展現實，以研究解決農村教育資源配置、避免教育資源浪費為目的，以解決城鎮化進程中農村基礎教育資源配置和優化的熱點、難點及關鍵性問題為主要任務，致力于為市委、市政府乃至省委、省政府在城鎮化進程中，解決農村基礎教育布局和資源配置方式等問題的科學決策提供咨詢建議，為我省各市、縣優化農村基礎教育資源配置提供智力支持。

二、研究背景：城鎮化對教育的影響

（一）我國城鎮化現狀分析及對教育的影響

城鎮化是是現代工業化進程中農村人口向城鎮轉移、農村生產和生活方式向城鎮進化、農村文明向城市文明轉型發展的歷史過程。推進城鎮化進程是我國推進現代化的重要戰略選擇，是建設社會主義和諧社會的必然趨勢，也是中國社會變革的歷史性轉折。黨的十一屆三中全會以來，我國城鎮化進程不斷加快。據統計，2015年，我國城鎮化率達到56.1%，城鎮常住人口達到了7.7億。李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上提出，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%。國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，大量的外來人口、農民工脫離了農村，脫離了農村的社區，但是沒有融入城市的社會，權益還得不到切實的保障。在外來人口中，將近1.5億的農民工無法享受到城市居民同等公共服務水平。全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員彭森指明：農業轉移人口轉化為城鎮居民，表面上是戶籍問題，本質上還是要改革依附在戶籍制度上的各項保障、各項社會福利的制度，其核心是讓進城的農民和農民工享受與城市居民一樣的基本公共服務。

城鎮化所帶來的一切變化，對教育提出了更高的要求，學校教育機構既要滿足日漸增加的城市人口的基本教育需求，又要滿足其為得到更高層次的就業崗位和更好地適應城市生活而提出的接受更高層次、更高質量的教育要求。同時，城鎮化的加快和經濟的發展，以及國家要求城市公立學校無條件接受農民工子女入學政策的實施，使得農村家長普遍選擇將學生送往師資環境相對優越的城市，從而導致了部分改造不久的鄉村小學和九年一貫制（寄宿制）學校出現 “空巢”或資源閑置現象，村小的合并措施依然沒有從根本上解決生源缺乏的現狀，還在客觀上造成了資金和資源的浪費。個別地區甚至因過度合并、建設超大規模學校導致了學生上學困難，家長有意見，學校管理壓力巨大，加大了城市與農村學校教育的供求矛盾。與此同時，由于農村小學的待遇和生活問題，農村教師又普遍希望調入城市，甚至寧愿外出打工也不愿待在農村守著編制。

（二）我市城鎮化現狀分析及對教育的影響

葫蘆島市經過多年的建設，城鎮化水平不斷提高，城鎮布局科學協調，城鎮化質量全面提升，城鎮規模逐步擴張；截止2016年底，全市常住人口城鎮化率達到50%，預計到2020年達到58%。戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距會逐步縮小。

在城鎮化的不斷推進過程中，不可避免地出現了如其他城市在基礎教育布局和資源配置方式方面的問題，義務教育面臨著巨大的挑戰，尤其是城鎮中小學學生急劇膨脹帶來的教育壓力逐年增加。

一方面，城鎮化與教育之間的相互作用給城鎮學校帶來了巨大的壓力。農村學生進城（城市流動兒童）接受義務教育的情況導致城鎮學校布局和辦學容量難以適應新形勢的發展，導致城鎮教育資源不足、學校數量不足、生均面積偏小等問題，城鎮學?！俺笠幠！薄俺蟀囝~”的現象越來越明顯，教育壓力急劇增加。例如，建昌新區小學由■牛營子鄉4所小學合并，現有學生3359人，教師190人，教學班計53個，最大班型70人；新區中學由周邊8鄉8校合并，現有在校生2600人，教師247人，教學班43個，最大班型60人；建昌一中由鎮內兩校合并，學生3650人，57個教學班，最大班型68人，嚴重加大了城鎮學校的教育壓力。

另一方面，很多農村學校由于學生大量流出導致的“空心?！爆F象相比，撤點并校導致校舍空置、資源浪費。例如，綏中縣加碑巖中心小學，招生轄區人口5100人，正常招生生源2012年是40人，2013年是62人，2014年是33人，2015年是51人。近幾年生源銳減，2016年秋季僅招到27名學生。

針對出現的問題，我市計劃編制全市《中小學、幼兒園布局專項規劃》，統籌城鄉教育資源布局，提高教師隊伍素質，建立城鄉平等的教育體系，全面提高教育質量。

三、研究內容：農村基礎教育布局資源配置及優化方案

為了進一步掌握我市城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式的基本情況，2016年8月初葫蘆島市教科所成立專題調研組，遵循“相關理論學習與研究→調查了解現狀→分析產生原因→探求合理的手段和方法→本市（縣）實地調研→總結性經驗匯總分析”調研思路，擬定調研方案，確定研究內容：一是通過深入調查我市農村中小學學生、中小學校長與教師隊伍及農村基礎教育布局和資源配置現狀，研究城鎮化進程對我市農村基礎教育布局、基礎教育資源配置方式的影響；二是分析城鎮化進程中基礎教育存在的問題及產生的原因，總結歸納我市農村基礎教育布局和資源配置方式的個案；三是根據我市城鎮化進程中基礎教育布局和資源配置的實際情況，把握城鎮化進程中農村基礎教育資源配置的的重點領域和關鍵環節，提出農村學校布局和資源配置的科學性、合理性和成效性的建議，形成我市城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式的總體設計思路。

四、研究的思路與方法：常量與變量結合，多種方法綜合運用

（一）研究思路

在我市農村學?；緮祿幕A上，把城鎮化、新農村建設、二胎政策、人口多維度流動等數據作為變量，通過與我市各縣（市）委、政府、教育局、規劃辦等有關部門攜手，預測未來幾年我市農村教育需求總量和分布情況，明確教育資源配置的重點，以實現教育資源合理配置，形成縣域特色城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式的設計思路方案，以及葫蘆島市城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式的總體設計思路方案，為市委、市政府乃至省委、省政府在城鎮化進程中，解決農村基礎教育布局和資源配置方式等問題的科學決策提供咨詢建議，為我省各市、縣優化農村基礎教育資源配置提供智力支持。

（二）研究方法

1.文獻分析法

根據一定的研究目的，通過調查文獻獲得研究資料，以便全面、綜合掌握所要研究的課題。本研究開展過程中要充分利用大量的關于“城鎮化”“公共服務”、“農村教育”“資源配置”的文獻資料，通過文獻的查閱和分析來確立本課題分析和研究的線索和框架，并尋求可能的新視角，打破現有的研究方向。在對所搜集的資料進行研究過程中，需要批判地、辯證地看待資料，分析、理解并消化。

2.數據分析法

課題組主要采用分組分析法與對比分析法等數據分析方法。分組分析法是根據數據分析對象（學生情況、教師情況、資源配置情況）的特征，按照一定的標志，把數據分析對象劃分為不同的年級和類型來進行研究，以展現其內在的聯系和規律。對比分析法是指將本域農村中小學近三年內（2013年、2014年、2015年）學生情況、教師情況、資源配置情況進行對比，分析他們的差異，從而揭示這些數據所代表的事物發展變化情況和規律性。根據數據，研究我市城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式存在的問題以及發展趨勢。

3.訪談法

訪談法具有較好的靈活性和適應性，通過課題組成員與受訪者面對面直接交談的方式，根據受訪者的答復，搜集客觀的、不帶偏見的事實材料，了解本域城鎮化進程中基礎教育存在的問題及產生的原因。

4.調查研究法

調查方法是科學研究中常用的基本研究方法，課題組將綜合運用談話、問卷、個案研究、測驗等科學方式，對人口流動、農村基礎教育、教育資源配置等基本狀況進行調查，了解基本情況，總結規律性認識，從整體性、層次性和動態性三個層面分析教育資源配置的合理性。

5.案例研究法

案例是對現實生活中某一具體事件或現象的客觀描述。課題組將在對我市農村基礎教育資源配置的現狀研究基礎上，引入其他市、縣教育資源配置現狀和舉措的典型案例研究。

6.經驗總結法

是教育科研歷史上最早使用的方法。課題組在課題研究過程中將進一步總結、驗證、提煉加工個案，探索出我市城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置方式的總體設計思路。

五、研究成果：了解現狀，發現問題

2016年10月至12月，市科研所車鐵彪所長帶領調研組成員，分別深入葫蘆島市所轄興城市、綏中縣、建昌縣等農業市（縣）進行相關調研，從農村中小學分行政（基教、計財、人事、法規等）、基層學校班子、學生家長三個層面進行了詳盡的調查。通過調研，我們認為，葫蘆島市三縣（市）已采取一定措施來緩解在城鎮化進程中農村基礎教育布局和資源配置所產生的矛盾，但還存在問題，情況如下：

（一）葫蘆島市農村中小學教育發展現狀

1.葫蘆島市教育整體情況

（以下數據以國土資源局劃定的區域為標準，數據統計截止在2015年12月30日）

現有義務教育階段學校585所，其中初中111所（含九年一貫制），小學474所（含村小393所），特教學校3所。在校生234770人（小學155172人，初中79598人），城區中小學校55所，在校生68628人（小學44703人，初中23925人），留守兒童8047人（小學5224人，初中2823人）?，F有幼兒園581所。城區192所（教育部門辦6所，其他部門辦2所，地方企業辦6所，事業單位辦5所，部隊辦3所，民辦170所）；鄉鎮389所（教育部門辦6所，事業單位辦105所，民辦278所）。在園幼兒30796人，其中托班3495人，小班10083人，中班7644人，大班9574人。鄉鎮以下義務教育學校數量（含鄉鎮）占比91%，幼兒園數量占比67%；鄉鎮以下義務教育學生數量占比71%，幼兒園在園兒童數占比72%。現有義務教育階段專任教師共20600人，幼兒園3301人，小學9044人，中學8205人，特殊教育50人。

2.葫蘆島市農村中小學教育發展現狀

（1）學校及學生情況

運用對比分析法，得出下列結論：

其一，農村中小學生源不足。據調查，目前生源減少已經成為我市農村中小學存在的一個普遍問題。例如綏中縣范家中心小學，招生轄區人口16500人，正常招生生源2012年是128人，2013年是117人，2014年是105人，2015年是81人。近幾年生源銳減，2016年秋季僅招到101名學生。據了解，生源減少主要有兩個原因：一是由于計劃生育和農村人口遷移，適齡兒童越來越少；二是由于地域條件和師資力量薄弱的限制，在城鎮優質教育資源的誘惑下，經濟條件好的家庭會選擇將孩子送到城鎮讀書，造成已有生源的流失。

其二，農村在校學生人數隨年級降低逐漸減少，進城務工、隨遷子女人數逐年增加，寄宿學生占一定比例。從調查結果看，進城務工、隨遷子女全市2014年8908人，2015年9389人，增幅為5.4%；2014年中小學寄宿生人數為5878人，學生總數166142，占總數的0.035%；2015年中小學寄宿生人數為6101人，學生總數是171176人，占學生總數的0.036%，增幅為0.001%。

其三，留守兒童逐年增多，家庭教育缺失，學校管理難度加大。隨著經濟的發展和城鎮化進程的加快，我市大量農村剩余勞動力外出務工，但由于多種原因，進城務工人員的孩子大多不能一同前往，留守兒童數量逐年增多，成為目前中小學教育面臨的一大難題。留守兒童大部分由爺爺奶奶照顧，老人由于自身文化的限制，根本無力勝任孩子的思想、學習和身心健康發展的教育任務，這給留守兒童帶來一系列的心理、行為能力和社會交往等方面的問題。家庭教育的缺失，把本應由家庭、學校共同承擔的教育責任全部推給了學校。例如，建昌縣2014年農村中小學留守兒童3645人，2015年達到3679人；綏中縣2014年農村中小學留守兒童2532人，2015年達到2385人；興城市2014年農村中小學留守兒童48人，2015年達到380人。

其四，城鎮學校生源過剩，學校數量不能滿足需要。城鎮學生2014年87049人，2015年89521人，增幅率0.028%；學校2014年88所，2015年90所，增幅率2.2%；鄉村學生2014年80571人，2015年81655人，增幅率0.013%；城鎮學生增幅率與鄉村學生增幅率相比，高0.015%。城鎮學校數量的增加（2所）并不能滿足學生（2472人）入學需求。

（2）教師情況

運用分組分析法，從以上數據可以看出：教師年齡結構欠合理，女教師占多數，大專學歷居多，中級職稱近半。

通過訪談和調查研究，在過去的五年內，我市行政部門和業務部門組織教師參加不同層面的“國培計劃”“名師工程”，給廣大教師提供了學習、實踐、提高的良好平臺，取得了明顯的成效；但與教育現代化的高要求相比較，我市教師隊伍依然存在整體素質有待提高、隊伍結構不盡合理、管理體制機制有待完善、農村教師職業吸引力亟待提升等問題。

（3）基礎設施情況

我市現有薄弱學校226所，薄弱學校仍然普遍存在校舍老化、安全隱患多。我市市委市政府一直致力于薄弱學校改造工作，2014年我市農村義務教育薄弱學校改造計劃完成改造學校53所，改造面積44802平方米，總投資4610萬元，其中，校舍建設投資3858萬元，設備及購置圖書等投入資金752萬元。2015年，我市農村義務教育薄弱學校改造計劃完成改造學校45所，改造面積53123平方米，總投資8329萬元。其中，校舍建設投資7247萬元，設備及購置圖書等投入資金1005萬元。2016年我市農村義務教育薄弱學校改造計劃完成改造學校44所，改造面積51842平方米，總投資7664萬元，其中，校舍建設投資6159萬元，設備及購置圖書等投入資金1505萬元，已批復18所項目校，批復資金4679萬元。但依然存在如下問題：

一是生均校舍面積不足，仍存在不同等級的危房。我市現存危房71所、126717平方米。其中，C級危房61所、70772 平方米，D級危房10所、55945平方米，預計改造資金26226 萬元。有的正在改造建設中，預計2019年全部消滅現有危房。

二是生均運動及體育場面積不足，運動場地不達標，附屬設施缺乏。田徑場不達標的學校199所，籃球場地不達標的學校205所，排球場地不達標的學校170所，器械體操場地不達標的學校171所。例如，興城市小學生均運動場館面積14.4平方米，初中生均運動場館面積生均17.8平方米，部分學校建校時間比較早，標準比較低。生均運動場館面積不足。我們要在改擴建學校時，千方百計拓展學校占地面積，解決生均運動場館不足的問題。

三是專用教室、輔助用房等設施不達標。普通教室全部或部分不達標學校39所，科學教室全部或部分不達標學校134所，音樂教室全部或部分不達標學校198所，美術教室全部或部分不達標學校190所，書法教室全部或部分不達標學校169所，計算機教室全部或部分不達標學校201所，綜合實踐教室全部或部分不達標學校151所，多功能教室教室全部或部分不達標學校146所，圖書室全部或部分不達標學校137所，圖書數量不達標的學校154所，心理咨詢室全部或部分不達標學校106所，體育器材室全部或部分不達標學校110所教學儀器設備不齊全的學校200所。

四是現代教學設備不足，教育現代化還需繼續加大投入，打造智慧教育，實現學校教育“三通”“兩平臺”和“互聯網+”。目前，中小學計算機數量不達標的學校有133所。重硬件，輕應用。還存在村級小學硬件投入欠缺、校長和教師觀念相對落后等問題。

（二）目前城鎮化進程中農村基礎教育布局、資源配置方式及教育投入亟待解決的問題

在教育領域，人口的遷移導致流動學生增加，出現城市生源增長和農村生源減少兩個極端化的現象，造成我市教育失衡，影響資源的有效配置，嚴重制約著我市教育的長期穩定健康發展，主要四個方面：一是要重視解決薄弱學校的基礎教育設施不足問題，例如連山區、建昌縣、綏中縣；二是著重解決農村學校教學環境、校園文化建設問題，例如南票區；三是要重視解決師資力量數量和質量問題，教師隊伍結構、學科分布不合理，教師在區域間、城鄉間分布不均衡，教師的配備亟待優化；部分教師事業心，責任心不強，對教師職業本位認知不夠，工作始終處在應付狀態；教師專業化不強，“工學矛盾”突出。四是著重解決農村中小學合校并點（九年一貫寄宿制學校、初中進城、小學高年級進城）工作中暴露出的一些問題。例如建昌縣在縣域辦寄宿制農村中學上進行了積極探索。2006年以前，建昌縣共有38所中學，其中2所在縣城，36所分散在農村各鄉鎮。2006年、2009年，建昌縣分別合并周邊鄉級中學，按高標準設計，投巨資打造寄宿制中學，分別成立建昌縣聯合中學及建昌縣新區初級中學兩所寄宿制中學。2014年又把兩所城鎮中學合二為一，取名建昌一中。農村中小學合校并點（九年一貫寄宿制學校、初中進城、小學高年級進城）促進了農村教育事業健康、持續發展，推動了整個教育事業均衡、和諧發展，滿足了農村學生接受優質教育的需要；但還存在諸多問題，比如：學校的運營費用如水電費、管理費等大幅增加；貧困學生的救助任務相對嚴峻；學生人數多，學區范圍廣，學生享受優質教育資源的同時，家庭經濟支出隨之增大，控輟保學任務明顯艱巨。

根據遼寧省計劃生育委員會提供的人口預測數據，未來五年，我省基礎教育階段學齡總人口規模呈上升趨勢，3～17歲學齡人口由2016年的554.0萬人上升到2020年的583.3萬人，增加29.3萬人。同時，我省城鎮化快速推進，城鎮化率將由68%上升到75%，流動人口數也將由現在418萬快速上升，“人戶分離”現象也會進一步加劇。城鎮化進程的加快、流動人口總數的增長、人口的多維度流動都增加了區域內教育需求的不確定性，也對農村學校布局和既往的教育資源配置方式提出了嚴峻挑戰，客觀上要求政府及時掌控城鎮化布局和人口流動的變化趨勢，結合城鄉教育發展的實際需求，戰略性調整區域教育規模、結構和布局以應對教育系統內外部環境的深刻變化。

從以上數據及現狀分析可以看出，城鎮化速度過快和過激，勢必造成大批人口涌向城市，從而在教育、就業、資源分配、環境污染、社會治安等方面帶來前所未有的壓力，而農村教育和教育衍生的社會問題，更是城鎮化進程中需要予以關注的重要問題。在“城鎮化進程與農村基礎教育資源優化配置”動與靜的博弈中，超前謀劃基礎教育資源配置問題，可以盡量避免戰略性謀劃不足造成的資源浪費。

六、建議：立足全局，科學預測，加大投入，靈活配置

在綜合分析了城鎮化對農村基礎教育布局及教育資源配置帶來的挑戰之后，提出如下意見和建議：

（一）立足經濟社會發展全局，科學開展預測性研究，使教育布局及資源配置更合理

當前葫蘆島市農村學校布局和資源配置方式存在的問題，很大程度上是經濟飛速發展、城鎮化進程加快造成的。我市未來農村基礎教育布局的再調整及教育資源再配置，應充分考慮城鎮化、新農村建設、二胎政策、人口多維度流動等變量，通過構建模型，對未來5～10年我市農村教育需求總量和分布情況進行預測，針對未來的需求進行學校布局調整和資源優化配置，把教育放到經濟社會發展的全局中進行系統謀劃，盡量避免戰略性謀劃不足造成的資源浪費，要突破了既往教育的局限性，使得整體規劃更具時空性和實效性。

（二）加大對基礎教育投入力度，拓寬籌資渠道，使教育布局及教育資源配置更靈活

城鎮化的核心是人口的流動和集聚，這造成了資源配置的巨大困難。面對這一巨大挑戰，解決的辦法唯有國家加大投入，并采取更加靈活的方式來分配和管理教育資金。城鎮教育投資具有較高的回報率，不僅要加強居民個人的投資，更要以政府為主體進行教育投資。從財政角度來講，可以探討教育經費的籌資結構改革，以扭轉地方政府對教育投入不足的狀況。

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（責任編輯：李陽）