美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)中國(guó)的啟示

摘 要 自20世紀(jì)30年代實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以來(lái)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在不斷調(diào)整，形成了及時(shí)有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)研究分析美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策工具及特點(diǎn)，以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)為啟發(fā)，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策提出建議：必須健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善農(nóng)業(yè)法律體系；必須不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模；應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定出適合我國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策；適當(dāng)放寬“綠箱”補(bǔ)貼，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)助、農(nóng)民增收保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)推廣服務(wù)等。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；美國(guó)；中國(guó)；啟示

中圖分類號(hào)：F302.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.10.017

知網(wǎng)出版網(wǎng)址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20170410.2337.012.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2017-4-10 23：37：00

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一種直接或間接的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，以鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與出口，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。美國(guó)擁有世界上最發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展已有80多年的歷史，經(jīng)過(guò)幾次調(diào)整和修正完善，已經(jīng)形成了高效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展。研究美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，有利于建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有積極的意義。

1美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

1.1美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的類型

美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型比較多，以下幾種具有重要意義。

1.1.1價(jià)格補(bǔ)貼

作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最重要、最直接的政策工具，價(jià)格補(bǔ)貼是美國(guó)采用的主要補(bǔ)貼方式。直接補(bǔ)貼中最基本的方式是對(duì)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格差額補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼的對(duì)象是美國(guó)主要的糧食品種，如小麥、玉米、棉花和花生等農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格低于基本生產(chǎn)成本和在生產(chǎn)者利潤(rùn)基礎(chǔ)上制訂的預(yù)計(jì)價(jià)格時(shí)，政府會(huì)給予農(nóng)場(chǎng)主差價(jià)補(bǔ)貼。

1.1.2出口補(bǔ)貼

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品最大的特征之一是經(jīng)常性農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，這迫使美國(guó)農(nóng)業(yè)嚴(yán)重依賴海外市場(chǎng)[1]。美國(guó)對(duì)出口的補(bǔ)貼主要包括出口信貸擔(dān)保和出口擴(kuò)大計(jì)劃。出口信貸擔(dān)保覆蓋面積廣，涉及資金范圍大，是美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼最重要的形式之一。出口擴(kuò)張計(jì)劃具有明顯的價(jià)格支持作用，給予財(cái)政補(bǔ)貼，用于農(nóng)產(chǎn)品出口，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口。

1.1.3農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼

WTO規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼屬于黃箱政策，不鼓勵(lì)使用，因?yàn)槠渑で宿r(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。然而，為了保持農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)一直為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資提供巨額補(bǔ)貼[2]，包括燃油補(bǔ)貼、農(nóng)藥補(bǔ)貼、化肥補(bǔ)貼等。

1.1.4環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼

環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼的目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。在實(shí)際生產(chǎn)中，只要生產(chǎn)者為保持水土、防止土地鹽堿化等規(guī)定而采取相關(guān)保護(hù)措施，那么就可從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲取相關(guān)損失收益的補(bǔ)貼。鑒于在實(shí)際生產(chǎn)中，環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼也能產(chǎn)生生產(chǎn)性補(bǔ)貼的效果，為減少其副作用，美國(guó)農(nóng)業(yè)法在環(huán)保補(bǔ)貼做了詳細(xì)的規(guī)定。

1.1.5反周期補(bǔ)貼

該補(bǔ)貼是一種保障性的補(bǔ)貼，實(shí)際上是貸款差額補(bǔ)貼與直接收入補(bǔ)貼結(jié)合的產(chǎn)物。其實(shí)施過(guò)程是：事前先由農(nóng)業(yè)部確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)農(nóng)作物的有效價(jià)格（市場(chǎng)價(jià)格加上直接支付）低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府就會(huì)用反周期補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)兩者之間的差額。這種補(bǔ)貼方式根據(jù)農(nóng)場(chǎng)的基期面積和預(yù)計(jì)單產(chǎn)來(lái)計(jì)算。

1.2美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的特點(diǎn)

1.2.1農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不斷調(diào)整與完善

美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)歷3個(gè)階段，分別是以價(jià)格補(bǔ)貼為主導(dǎo)的階段（1933—1995年）、以收入補(bǔ)貼為主導(dǎo)的階段（1996—2001年）和價(jià)格補(bǔ)貼與收入補(bǔ)貼共存的階段（2002年至今）。美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具有鮮明的時(shí)代特色。在不同時(shí)期，美國(guó)政府將根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的形勢(shì)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，以促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.2.2農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍廣

美國(guó)擁有廣泛的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，幾乎涵蓋了所有主要農(nóng)產(chǎn)品。除了傳統(tǒng)作物小麥、玉米、棉花、高粱外，大豆、油料、花生、羊毛、蜂蜜、雜豆、水果、蔬菜、乳制品、食糖等也都在補(bǔ)貼范圍內(nèi)，這使得美國(guó)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯。

1.2.3農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策法制化

美國(guó)政府的農(nóng)業(yè)支持政策都是通過(guò)立法的形式確定并實(shí)施的。美國(guó)的農(nóng)業(yè)立法分為“永久性立法”和“臨時(shí)性立法”，臨時(shí)性立法根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適時(shí)地修訂永久立法，并在實(shí)施期間有效，當(dāng)臨時(shí)性立法到期且新的法案沒(méi)有通過(guò)或者沒(méi)有及時(shí)做出修改時(shí)，則永久性立法自動(dòng)生效，這樣能夠保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性與連續(xù)性[3]。雖然美國(guó)沒(méi)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的專門(mén)立法，但是對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的規(guī)定卻散見(jiàn)于各種法案中，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密而有序的體系（見(jiàn)表1）。另外美國(guó)還成立了一系列農(nóng)民組織，如小麥協(xié)會(huì)、玉米協(xié)會(huì)等，這些農(nóng)民組織監(jiān)督法律制度的實(shí)施，保障了農(nóng)民的利益。

1.2.4補(bǔ)貼分配相對(duì)集中

美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在分配上主要在集中在主要農(nóng)產(chǎn)品和大農(nóng)場(chǎng)主上。對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼占補(bǔ)貼總量的50%，主要集中在糧食、油料、豆類和乳制品上。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%的補(bǔ)貼將會(huì)分配給30%的大農(nóng)場(chǎng)，這將有利于提高大農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力。

2美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)中國(guó)的啟示

2.1健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度

從美國(guó)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展來(lái)看，美國(guó)具有完備的農(nóng)業(yè)法律體系。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，自從1933年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來(lái)，美國(guó)先后出臺(tái)了20余部農(nóng)業(yè)法和修正案，一直在根據(jù)每個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)來(lái)適時(shí)地調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，以適應(yīng)全球市場(chǎng)的變化[4]。可見(jiàn)，如能將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策上升到法律的層面，將會(huì)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到積極的作用。盡管我國(guó)出臺(tái)有涉農(nóng)法律，如《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等，但沒(méi)有專門(mén)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策只散見(jiàn)于各種法律中，且內(nèi)容顯得寬泛。要提供積極有效的補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必須健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善農(nóng)業(yè)法律體系。

2.2不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模

近年來(lái)，雖然我國(guó)逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，但是，補(bǔ)貼規(guī)模與美國(guó)的差距還是很大的。中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)產(chǎn)品總值的2%，但在美國(guó)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額占其農(nóng)產(chǎn)品總價(jià)值的50%[5]，差距非常大。盡管美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度遭到其他國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，但其并沒(méi)有下降的趨勢(shì)。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)是我國(guó)賴以生存的基本產(chǎn)業(yè)，所以，農(nóng)業(yè)的重要性不言而喻。因此，我國(guó)必須不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模。

2.3將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，不能僅僅是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼。近年來(lái)，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)民環(huán)保意識(shí)，美國(guó)逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼力度[6]。研究表明，中國(guó)農(nóng)業(yè)污染日益嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥的過(guò)量使用，農(nóng)業(yè)廢棄物的不合理處理等都造成了不同程度的水體、土壤與大氣污染。因此，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)、土壤保護(hù)相結(jié)合，具有重大意義。同時(shí)，在借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策時(shí)，還需結(jié)合我國(guó)國(guó)情，才能制定出適合我國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策。

2.4拓寬農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式

“綠箱”補(bǔ)貼是WTO所允許的補(bǔ)貼方式，美國(guó)特別重視對(duì)“綠箱”政策的運(yùn)用。在對(duì)“綠箱”補(bǔ)貼方式的利用上，雖然不受農(nóng)業(yè)規(guī)則方面的限制，但是我國(guó)整體利用水平較低，總量也比較少，還有很多的“綠箱”措施沒(méi)有使用。因此，可適當(dāng)放寬“綠箱”補(bǔ)貼，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)助、農(nóng)民增收保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)推廣服務(wù)等。

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（責(zé)任編輯：丁志祥）