PPP模式在配電工程中應用的可行性分析

【摘要】PPP（Public-Private Partnershi

p）模式作為一種盛行的項目融資模式，被廣泛應用于我國軌道交通以及公共基礎設施領域。本文在分析我國配電工程現狀的基礎上，考慮引入PPP模式，并從運作模式、融資模式、風險分擔和盈利機制等方面分析PPP模式在配電工程中應用的可行性，并提出進行政府角色轉變、建立完善的監管機制和穩健的金融體系等相關建議，以期推動我國配電工程的發展，實現政府、社會資本以及受電群體的共贏。

【關鍵詞】配電工程；PPP模式；可行性分析

【Abstract】As an prevailing project financing model，PPP （Public-Private Partnership） model is widely used in the fields of rail transit and Public Infrastructure. Based on the analyses of the current situation of the distribution engineering in China，this paper considered the introduction of PPP model and analyzed the feasibility from the operational model，financial model，risk sharing and profit mechanism. Finally it put forward some suggestions such as the transformation of government role， establishment of powerful supervisory mechanism and stable financial system， so as to promote the development of distribution engineering in China and achieve the win-win situation of government， social capital and power groups .

【Key words】Power Distribution Project； PPP Model； Feasibility Study

1、引言

我國自建國以來就設立了電力部門，在隨后通過各種形式的改革已經將電力系統的發電端開放，并拆分出了多家發電企業。國務院在《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9 號）》中提出要有序向社會資本開放配售電業務。考慮到配電工程的實際用電需求和資金壓力，供電系統的下一步體制改革或從引入私有資本開始并通過PPP的模式展開。本文首先分析了國家發改委于2016年12月發布的105個增量配電工程試點等配電工程的現狀，然后結合近幾年PPP模式在國內應用的情況，從運作模式、融資模式、風險分析和盈利分析等方面分析PPP模式在配電工程中應用的可行性。

2、配電工程及資金渠道概況

2.1配電工程概況

電力系統的運作過程主要由發電機組發電、供電線路輸電、供電公司售電三方面組成。其中，配電工程就是指供電線路輸電這一部分。本文研究的重點在于中壓配電網即6KV-35KV電壓段，同時也包含低壓配電220V與380V電壓段。我國各省市的配電網結構類似但電壓等級不同，如江蘇省以20KV作為中壓配電網主體，而浙江省則是以10KV作為中壓配電網主體。架空線路是比較常見的電力載體，它具有容量大、散熱快等優點，因此在占地面積較大的農村被廣泛采用。而在城市中則往往每隔50米左右建設一座電力電纜井，為電纜的搭接和牽引打好基礎，方便電力的傳輸。這種做法既滿足了城市美觀的需要，也一定程度上有利于行人的安全。除配電線路外配電工程還包括各種電氣設備。設備的站點稱為開閉所，一般包含但不限于兩路進線、六路出線，站間存在功率轉換，提高供電可靠性。常規意義上，配電工程解決了“最后十公里”的輸電問題，是配電網的主干部分。

當前我國配電網總體發展勢頭良好，但由于我國地域面積大、用電的情況較為復雜等因素，相比國際先進水平仍有差距。如城市的線路規劃合理性、設備的穩定可靠性以及農村的用電質量還有待進一步的提高。而且我國配電工程項目的參與主體還是以國家事業單位為主，工程設計者和執行者一般是國網電力公司和南方電網公司。

2.2配電工程資金來源

中壓配電領域的資金來源，可以從參與電力系統工作的企業進行分析，主要包括“主業”和“三產”。主業即收售電費的供電公司主體，而所謂三產，早些年是由電力企業職工入股組成的衍生企業，也就是電力公司的子公司、下屬公司。在施工過程當中，電力企業往往會將主業任務交由三產企業代為實施，并為其支付設計、采購和施工等費用。經過幾十年的發展，電力三產在多個領域中普及，并形成一定的經營實力。根據相關研究，我國目前的電力三產約有一萬余家，年經營額3000億元，利潤總額上百億元[ ]。隨著一系列國家政策的出臺，原有企業的職工入股在現階段已經大幅度減少甚至明令禁止，但是電力三產企業依然活躍于中壓配電領域的第一線并成為主要的資金載體。

與上述配電工程不同的是，在低壓配電領域，如工業、商業以及園區等配電需求的業務點，電力企業往往只是提供供電接入點（杭州市以10KV開閉所為主），而建設單位需要獲得可直接使用的0.4KV電源，除了需要向供電公司繳納電費外，還需要自行購買電纜、高低壓和變壓設備，此項資金來源均由建設單位承擔。

由此可見，我國配電工程的投資主體主要由以下幾部分組成：政府、供電所、各種組團以及建設單位。其中，政府主要是通過撥款的方式提供資金；供電所的投資資金主要是每年收益中的投資規劃費；各種組團因地域特點和規模各異，投資方式也不盡相同。以杭州為例，組團提供的資金則是以自籌資金為主，如土地出讓金。而電費則由供電公司收取，并上交國資委。國家的投資往往由政府主導，具體的設計、采購和建設施工則交由三產企業來完成。供電公司只負責配電網的售電和維護調度。而整個配電工程最末端的部分，基本屬于放開狀態，由建設單位自行負責采購設備，接入國網配電網并定期繳納電費。

3、PPP融資模式內涵及其先進性

《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。在配電工程這個問題上，PPP模式可定義為由政府牽頭規劃配電工程項目，由私營企業出資進行項目建設與運營，并通過收取電費及必要的政府補貼獲得合理的投資回報，最終產權歸國家所有的融資工程項目。

與依靠政府貸款進行項目投資建設的傳統模式相比，PPP模式的先進性體現在以下幾個方面：首先PPP模式的投資主體多元化。政府與社會資本相互合作，優勢互補，以取得項目成功為共同目標。其次PPP 模式的財務管理操作性較強。PPP項目公司除通過正常運營管理獲得利潤外，還可以通過政府的補貼以及優惠政策來減小資金壓力。另外PPP項目中的各部門分工明確，并以“不同風險由最優承擔方承擔”為原則進行風險分擔，有利于提高各方的工作效率，實現項目的順利實施。總之，與傳統融資模式相比，PPP模式最大的優點在于既能減輕政府的財政負擔，又能在有效實施風險管理的同時獲取經濟利益，促進項目的可持續發展。

4、PPP模式在配電工程中應用的可行性分析

4.1配電PPP項目可行性分析

基于上述對配電工程的分析以及PPP融資模式的介紹，將PPP模式應用于配電工程具有以下幾個層面的可行性：

（1）資金層面

配電工程全壽命周期較長，建設規模較大，開發與運營成本較高，因此僅由政府進行投資建設工作需要承擔巨大的財政壓力，而通過PPP融資模式吸引實力雄厚的社會資本或金融機構進入配電市場，能有效解決配電工程資金方面的問題。

（2）項目層面

與傳統模式不同，PPP模式下主體的兼容性和操作的靈活性較強，在項目的規劃、設計、施工以及后期的運營維護等方面都有可擴展性，可以充分考慮各方的優勢和實際情況并及時作出相應調整，從而解決了原有工程運作機制中效率低下以及流程繁瑣等問題。

（3）收益層面

由于我國社會總體的用電需求變化不大，配電工程的利潤來源比較穩定，而且部分配電設備還需要定期的保養、維修甚至更換，利潤點也較多，因此在配電工程引入PPP模式，比較容易提高社會資本投資的積極性。

4.2配電PPP項目運作模式分析

配電工程中PPP項目的運作模式與其他項目相似，即由政府代表發包配電項目（如10KV的開閉所環網建設），通過招投標等方式選擇滿足條件的社會資本。再由社會資本協議成立PPP項目公司，與政府協商工作內容并簽訂相應合同，獲得政府賦予的一定的特許權，即本配電項目的投資建設權以及運營收費權，待特許期滿后，無償將設備資產移交給政府代表。在此期間，所有產生的與工程設施相關的運營、管理、維護以及修理費用都由項目公司承擔。但其收售的電費應受到政府代表的監管。其基本運作模式如下：

該運作模式在其他工程領域已早有應用，如北京地鐵四號線，而在本配電工程中，其收益來源（電費）較為穩定，電力產業技術相對成熟，因此該模式運作的可行性較高。

4.3配電PPP項目融資模式分析

（1）融資的基本形式

良好的融資模式是項目資金能夠有條不紊地進行并獲得利潤回報的基礎。一般PPP項目實施過程由以下幾步構成：

將PPP模式應用于準公共產品的建設和運營，首先需要政府將工程內容發包，通過市場競爭的方式選中社會投資者，然后由中標者成立擁有政府特許經營授權的PPP項目公司。由于投資規模大，公司資金有限，往往需要政府出面獲得金融機構的貸款并約定支付方式和期限，為工程建設提供經濟支持。因此，本文基于一般PPP項目融資模式的分析，結合配電工程的特點，構建配電工程PPP項目的融資框架，如圖4-3所示。

（2）融資的特點

主體結構：以配電工程項目為融資主體，項目本身所能產生的經營現金流和政府財政補貼等作為償債資金。以政府以及公司成立后的全部資產作為信用進行融資。

融資目標：提高配電工程的實施效率，優化項目全壽命周期的經濟成本并提升質量標準。

責任追索：PPP項目可以在合理的融資結構設計下實現有限追索，使得責任追索只能基于資產和現金流量，從而保證了投資人的基本利益和財產安全，規避風險。

4.4配電PPP項目風險分析

（1）合同規劃和政策風險

在配電工程項目建設前期，所擬定的配電網的建設選址，配電輸送的范圍以及配電的容量大小已經有了技術和施工上的整體性，但也會出現城市規劃變化或某些不確定的情況，如園區廠址遷移或園區內原有用電量需大幅度提升，這時原設計配電網便不能滿足要求。因此，在配電工程規劃前期，政府與PPP項目公司應充分考慮合同規劃和政策風險，并建立相應的應對機制。若適當增加成本就可以進行改善調整的，可由項目公司自行解決；若情況變動復雜，修繕費用過高，項目公司難以自行處理，則可以與政府協商共同承擔風險，盡快解決問題。

（2）建設與安裝風險

PPP項目公司承擔配電工程的投資建設任務，應當承擔項目的成本、質量以及安全等風險。但項目建設與安裝過程中，由于政府代表過失等原因產生的風險則應由政府代表自己承擔。而因不可抗力（如自然環境因素）導致的風險，政府應提供相應的補貼來分擔PPP項目公司的部分風險。

（3）項目經營風險

PPP項目公司主要通過收取電費回收投資，雖然收益較穩定，但后期還可能出現需要進行大量的設備維護和保養而產生額外開銷等情況，從而影響項目資金運營的穩定性。

4.5配電PPP項目盈利分析

社會資本投資建設配電工程，根本目的在于盈利。而對政府來說，除了重視項目本身帶來的社會經濟效益，也需要考慮項目移交后的盈利能力。因此，對配電PPP項目進行盈利分析成為客觀需要。PPP項目公司獲得收益的方式有如下幾種：

（1）用電群體交付電費

在配電工程的特許經營期內，項目公司可通過電費的價差獲得收益。該模式與收費高速公路以及城市供熱等PPP項目相似。而為了確保社會資本“盈利但不暴利”，依據財政部113號文件，項目公司應根據合同向政府支付相應的超額收益。

（2）政府額外補貼

由于配電網建設的投資費用大，項目公司在運營前期通過收取電費并不能全部覆蓋投資成本，在特許經營期內收回成本的壓力也較大，因此可以跟政府簽訂合約，獲得一定程度的額外補助，緩解資金壓力。

（3）收取過網費

過網費是指電力公司向發電企業收取的接入電網的費用。為提升配電項目的供電可靠性，常用的方式為雙路供電。其中一路供電電源按容量大小可收取高可靠性供電費。

5、結論與建議

本文在研究配電工程現狀和PPP融資模式先進性的基礎上，對配電工程PPP項目進行了可行性分析。為促進配電PPP項目在我國的發展，提出以下幾方面的建議：

5.1政府角色轉變

我國電力工程事業一直由國家主導，民間資本難以進入。如何打破投資的局限性是電力領域的一個難題。而PPP模式有效解決了這個問題，可以將項目的投資建設和經營任務交給PPP項目公司，減輕政府的財政負擔。因此，政府可以從配電工程的主導者逐漸轉變成指導者和監管者，通過建立完善的政策保障體系，與社會資本建立良好的合作伙伴關系，共同分擔風險，實現雙贏。

為了促進配電PPP項目的健康發展，政府還需注意以下幾點問題：不論是配電網的增容還是擴寬供電范圍，都應該以全民受益為主要目的，而非政府轉移財政壓力或企業獲得收益；政府應具備第一手的城市規劃等資料，充分考慮各種因素，在配電建設和運營時盡量避免不確定性因素造成的風險；樹立政府的威信和公眾力，堅決杜絕一切通過PPP模式與私人企業合作產生的腐敗行為，包括權錢交易背景下的項目發包、品牌核定、項目施工中的偷工減料等。

5.2建立完善的監管機制

實現配電工程的健康穩定發展，不僅需要引入多元化的投資主體，還需要加強政府的監督與管理。在項目全壽命周期，政府需要建立完善的監管機制，保障項目的順利實施。在項目前期發包和設計階段，政府要把好關，做好相關審核工作，也可引入第三方設計單位復核項目具體內容；在項目施工時，政府應該主動提出合理的質量要求并監督項目公司切實做好配電設備的各項試驗報告，保證供電可靠性；在項目建成后，政府應適當控制電費收費標準，定期檢查項目經營狀況，嚴禁非合理性收費等行為。

5.3建立穩定的金融體系

配電工程涉及的范圍較廣，運營成本投入較大，且投資回收期較長，政府除了與社會資本協商合作，還需要獲得相關金融機構的大力支持，保證項目資金鏈的穩定性。因此政府應建立相對穩定的金融體系，提高金融機構提供資金支持的積極性，保障PPP配電工程能夠按期完成、順利經營，從而實現用電民眾、政府和PPP項目公司的共贏。

我國PPP項目在配電工程中的應用還停留在探索階段，本文也僅從理論研究入手，對在配電工程中引入PPP融資模式進行了可行性分析。但是為促進PPP項目在配電工程上的應用，不管是在理念上還是實踐上都需要通過搜集大量的數據和信息、借鑒國內外類似項目的經驗，來驗證其可行性。同時還需通過不斷的創新，全面而具體地分析配電PPP項目的運作模式、融資模式、風險機制、盈利機制等細節問題，為配電PPP項目的研究不斷注入新的活力，從而促進我國電力事業的可持續發展。

參考文獻：

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[6]張巍.PPP模式在電力項目管理中運作研究[D].中央民族大學，2016.

作者簡介：

郎啟貴（1981-），男，云南鎮雄人，博士生，浙江理工大學教師，研究方向：PPP項目風險管理、工程項目管理。

沈強明（1994-），男，浙江杭州人，浙江理工大學工程管理專業學生，研究方向：工程項目管理、PPP項目風險管理。

李麗霞（1995-），女，河北蔚縣人，浙江理工大學工程管理專業學生，研究方向：工程項目管理、PPP項目風險管理。

基金項目：

浙江省科技廳軟科學項目（2015C35018），浙江省社科規劃辦年度項目（15NDJC193YB），浙江省教育廳年度項目（Y201329409），住房和城鄉建設部軟科學項目（2013-K6-13），浙江省建設廳建筑節能資金補助項目（2014Z044）。