土地出讓制度分析及操作實務

摘要：當前，我國的土地調控政策對社會經濟的發展起到巨大的推動作用，面對新形勢，土地出讓制度也存在著一些問題。伴隨著中央圍繞供給側結構改革為目標的土地制度創新改革，將構建完善的土地資源管理系統，以解決房地產開發和工業企業用地難的問題，縮短開發建設周期，節約生產成本。本文從我國土地出讓制度演變、當前的土地調控政策和操作實務，結合理論與實務進行較為系統的闡述。

關鍵詞：土地出讓制度；操作實務；政策；創新；協議；系統

1、引言

當前我國經濟發展進入新常態，為了滿足社會經濟發展和企業需求，政府開展了以推進新型城鎮化和供給側結構性改革為中心的土地管理創新改革。適應新形勢、滿足社會經濟發展新要求，也是現階段土地資源管理改革重心，以創新理念引領土地制度改革和政策創新，提升政府對土地管理能力。

2、國有土地政策的演變

自1950年，中央開展土地改革廢除半封建社會的土地制度制定頒布了《中華人民共和國土地改革法》將土地性質確立為社會主義公有制，嚴禁非政府行為非法買賣、轉讓和侵占土地。土地使用轉讓實行政府行政劃撥，無償無限期使用，但是禁止在使用者間轉讓。這也就建立了與半封建社會明顯區別的土地轉讓管理制度，但是憲法對于土地的所有權和使用權沒有明確的定性，也就導致后期的部分無償非法占用國有土地現象層出窮甚至明目張膽，國有土地資源流失嚴重。七十年代末，中央政府制定改革開放政策為了吸引外資，出臺了《中外合資經營企業法》提出了靈活的土地管理政策將土地使用權作為合資企業的股權中向合資企業收取土地使用管理費。1987年，國務院提出土地使用權可以有償轉讓，同年12月，作為改革開放前沿的深圳市以公開拍賣形式將一塊使用年限50年面積為8500平方米的住宅用地使用權有償轉讓，揭開了國有土地使用制度改革的序幕。同時為了開展土地估價改革，制定了土地定級和估價的相關制度。

九十年代初，為了發展我國的房地產行業，政府出臺了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》為我國的土地轉讓走向市場化奠定了道路，有助于土地使用制度改革的推廣和實施。黨的十四屆三中全會決定開展經濟體制改革著重將土地使用制度改革作為重點改革領域，并制定了土地市場化改革的具體內容和要求。

1995年，國土資源管理局出臺了《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》明確規定發展土地轉讓市場的具體方針政策，增強了政府對土地的管理權限，創新了土地使用權出讓形式。

3、當前我國土地出讓制度分析

現階段我國土地出讓實行拍賣、招標、掛牌和協議轉讓制度后，房地產開發商大肆圈地囤地，土地壟斷現象屢見不鮮，拍賣的地王價格屢屢刷新。在這種現象的影響下土地價格不斷攀升，導致房地產開發商的開發成本增加，最終由消費者承擔。由于土地使用權出讓市場體制得不到有效建設，導致土地交易公開程度差，使土地資源在市場中得不到合理配置。還有地方政府的財政收入嚴重依靠土地出讓價格作為主要來源，利用出讓土地使用權來謀取財政收入的現象越加惡化。

面對新形勢和社會經濟發展的新要求，中央政府以供給側結構改革為目標開展了土地政策的改革提出以 “創新、協調、綠色、開放、共享”理念為核心的土地政策創新和制度改革。以創新理念推動重點領域土地制度和政策的創新改革；以協調理念來統籌規劃土地使用；以綠色為目標保護耕地和節約用地；以共享理念來維護權益和服務民生。

4、取得國有土地使用權出讓操作實務

現階段我國土地使用權的出讓形式主要依據《城市房地產管理法》相關規定由地方政府將國有土地使用權通過拍賣、招標、掛牌和協議的方式出讓給土地使用者。

4.1 招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權范圍

（1）供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以及有競爭要求的工業用地；

（2）地方國土資源管理部門公布土地出讓計劃后同一宗地有兩個或者兩個以上意向用地者的；

（3）劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，依據《國有土地劃撥決定書》或相關法律明確規定的應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的土地；

（4）出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的；

（5）相關土地管理制度規定應實行招標拍賣掛牌出讓的其他情況。

4.2 招標拍賣掛牌出讓取得土地使用權的程序

（1）地方國土資源管理部門通過公告公布土地出讓計劃和確定供地方式。

（2）房地產開發商等土地需求者向國土資源管理部門遞交用地申請表。

（3）結合實際情況地方國土資源管理部門編制并確定土地出讓方案是拍賣、招標、掛牌還是協議出讓方式，特殊情況下根據申請情況定奪申請截止時間。

（4）同時地方國土資源管理部門委托具有土地評估資質或不動產評估機構等第三方機構對出讓土地進行價格評估，確定土地出讓的最低價格。同時地方國土資源管理部門依據政府批準的招標拍賣掛牌出讓方案編制土地出讓文件具體內容。

（5）申請人應在土地出讓公告規定的時間內遞交競買、競投申請文件并交納出讓公告規定的投標、競買保證金，并根據申請人類型，按照要求提交相關證明和材料。

（6）對于土地競拍成功的申請人，如需成立新公司進行土地開發的，應在土地競拍申請書中標明新成立的房地產開發公司的時間和資質情況。在按程序辦理完相關手續后與新公司簽訂《國有土地使用權出讓合同變更協議》。

5、結束語

綜上所述，進行土地出讓制度的創新改革是要讓市場充分發揮資源配置作用。進行土地出讓制度的改革應向創新、綠色、協調、開放和共享的方向發展，使土地使用權出讓在市場交易中體現出公開、公平和公正性的基本原則，促進我國房地產行業的健康持續發展。通過土地使用權的出讓既可以增加地方政府的財政收入，還能推動城鎮基礎設施建設起到重要作用。當前我國的土地出讓制度或許存在著一些問題，但是相關政府部分正積極開展改革并完善土地管理體系，使土地資源的開發和利用更加科學合理。

參考文獻：

[1] 尹希果. 我國城市土地資源配置的制度經濟學分析[J]. 重慶大學學報，2000.01

[2] 劉桂芳 姜晨光. 縣域土地市場交易問題的思考[J]. 黑龍江科技信息，2014.17

[3] 劉文杰. 工業用地轉為商業或住宅用地是否必須招拍掛[J]. 資源導刊，2014.05