西藏社會組織的發展現狀、困境及路徑探析

嘎索榮珠

摘要：改革開放30多年來。西藏社會組織的發展在西藏社會經濟、西藏公共服務方面具有顯著作用。但由于西藏社會組織發展起步晚。社會組織的發展與轉型仍面臨許多困境，需進一步加強建設改進才能更有力地持久性地助推西藏社會經濟服務的發展。基于此.本文主要探析西藏社會組織狀況及存在的困境，提出健全完善推進西藏社會組織的發展路徑。

關鍵詞：西藏社會組織現狀困境路徑

中圖分類號：D67文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）02-0045-03

在全面深化改革建設西藏發展中，社會組織的發展能夠密切多元化社會中不同行業主體間的聯系。促使互相對話合作、協商競爭、互惠互通，架起溝通橋梁，實現西藏社會經濟和服務全面溝通發展，而且社會組織的發展是新常態西藏落實創新、協調、綠色、開發、共享理念，推動西藏社會經濟、服務發展的重要組成部分。

社會組織發展助推西藏社會經濟的發展。符合國家西部大開發戰略思想和“依法治藏、長期建藏、富民興藏、凝聚人心、夯實基礎”的重要工作原則，是實現西藏繁榮昌盛和全面建設小康社會的重要舉措。

一、西藏社會組織發展現狀及存在的困境

（一）西藏社會組織發展現狀

學術界對社會組織概念有多種界定。但總體上社會組織主要指那些在社會轉型過程中由不同社會階層的公民自發成立的，具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織。社會組織這概念自黨的十七大以后，正式被采用，是對原有在我國的非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、民間組織、第三部門、慈善組織等的統稱。根據我國民政部門登記的類別，社會組織包括民辦非企業單位、社會團體、基金會三類。西藏社會組織的發展，截至目前共登記注冊社會組織599家，包含社會團體549家、民辦非企業單位37家、基金會13家，其中自治區級社會組織246家，地（市）級社會組織137家，縣（市、區）級社會組織216家。每萬人社會組織擁有量為1.99個。其中社會團體作為西藏社會組織主要成分占全區社會組織總數的90%以上，社會團體中涉及各行領域，其中社會服務類和農業及農村發展類占到社會團體總數的45%左右。相較于社會團體，民辦非企業單位較為弱小，涉及的領域相比社會團體單位少，種類結構也較為單一，涉及領域主要有教育、科技與研究、文化等方面。基金會中涉及教育和文化結構最多，占一半以上，還有一些涉及生態環境、衛生、社會服務、法律類。在西藏社會組織發展中較為典型的是西藏青少年發展基金會。以貧困助學改善貧困地區辦學條件，促進青少年教育事業的發展為主。自創辦以來依靠社會力量，推動“希望工程”。1993年年底，集資200萬元，在全區建設“希望小學”8所，救助失學兒童1000余人，并積極地參與貧困助學、資助貧困家庭大學生等活動；同時西藏援助發展基金會，也參與了教育援助、社會服務、扶貧等領域。此外，還有一些境外NGO和國際性NGO多樣化參與西藏社會服務和環境保護。如世界自然基金會（wwF），參與西藏環保等。

總體上，西藏社會組織逐漸深入到西藏經濟、文化、教育、衛生、環保、農村農業、科技等諸多領域，推動了西藏社會服務發展和經濟發展。

（二）西藏社會組織發展存在的困境

西藏地區民族文化作為一個巨大的特色。推動發展西藏社會組織發展，不僅能夠挖掘民族文化優勢，而且能夠帶動西藏特色文化、特色產業、特色經濟的發展，但現階段西藏社會組織發展面臨著一些困境。

1.管理制度不完善

西藏社會組織發展起步較晚，處于初級階段，在針對西藏社會組織發展管理制度縱橫兩個維度來說（縱橫維度：橫向主要指國家宏觀制度，縱向主要指地方具體制度）：橫向規范管理社會組織主要依據有關國家不斷改進的社會組織發展規范意見及條例，如《社會團體登記管理條例》《社會服務機構登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等；縱向深度發展上，西藏當地社會組織特色化發展規范條例及具體綱要較少。缺少具體的發展規劃制度頒布。而且社會組織初級發展階段管理制度不健全。對于社會組織發展運行中包括社會組織的相關績效評估、績效管理等一系列制度較為不成熟。很多借鑒或照搬內地社會組織管理制度模式，沒有因地制宜加強社會組織特色化制度創新發展。

2.增速緩慢、數量少

較早的西藏社會組織相關數據顯示。西藏社會組織中社會團體、基金會、民辦非企業單位三大類別相比內地社會組織發展，呈現增速緩慢、總數少等問題。根據2004—2011年有關統計，西藏社團組織年均增長速度相比其他省市較慢。年均增長率為2.54%：民辦非企業單位西藏數量最少，2003年、2004年各僅有4家，2005、2006年均為0，同時西藏民非組織密度很低。2001年為0.2011年為0.05個/萬人（2001年全國民非組織密度平均水平為0.64個/萬人。2011年全國民非組織密度平均水平為1.52個/萬人）；基金會數量較少，但較為特殊的是西藏基金會組織密度一直保持在全國基金會組織密度前列。2003年為0.056個/萬人、2013年為0.036個/萬人。同時，西藏基金會自身經濟結構較為完善，基金會統計數據顯示，2013年西藏基金會主要收入來自捐贈，2013年總收入876.7萬。捐贈收入860.3萬占總收入的98.13%。政府補助為0，其他收入16.4萬占總收入的1.87%。

3.官辦為主。自主性薄弱

政府職能轉變未能深入到社會各領域，政府依然主導著社會公共事務權限和西藏社會組織的發展。（1）受計劃經濟時期遺留的管理理念。雙重管理體制下的社會組織管理制度影響，這在一定程度上限制了當地一些民間自下而上社會組織的成立與發展。（2）自身的營銷能力不足，資源渠道單一。社會組織發展成立多數是以自上而下“官辦”為主，社會組織雖有會費收入、企業及個人的贊助等，但未能獨立承接政府服務項目。依賴政府資源集中政府工作領域發展。社會組織發展領域不協調。社會組織的發展目標與民眾需求脫節，不利于效能型建設。（3）人事任命上，社會組織中大多數成員由公職人員兼職并任命。2014年西藏社會組織建設與管理工作綜述顯示。西藏地區社會組織中“官辦”約占社會組織總量的90%。人員大多數由公職人員兼任。絕大多數社會組織與政府部門有千絲萬縷的聯系，政府和社會組織之間關系未理順。

4.內外動力驅動不足

第一，外部動力驅動。

西藏社會組織發展的經濟動力驅動不足。同時經濟因素的影響制約了西藏教育水平和公共服務發展氛圍，導致公共服務理念轉變不到位、社會服務意識不強，民眾對社會組織參與社會公共服務意識淺薄。

第二，內部動力驅動。

社會組織專業化程度低：（1）社會組織成員的文化水平低。有關統計顯示，西藏地區社會組織單位數600個，年末職工人數12452個，其中女性4398個。受教育程度情況：大學專科656個，大學本科及以上469個，社會組織中受過普通高等教育的人數占總職工人數的少量部分。（2）無專業社會工作師和志愿服務。截至2014年，中國社會組織發展統計顯示，西藏社會組織職業資格水平情況中，助理社會工作師0，社會工作師0，志愿服務人次數0，志愿服務時間0，顯示了社會組織志愿性低。（3）管理理念滯后。只重視維持組織運行的資源狀態，忽視了社會組織創新特色化轉型發展。

二、健全完善推進西藏社會組織的發展與轉型的對策

社會組織的發展與轉型，有利于密切政府、民眾、市場間的聯系，加強相互溝通，協助政府參與社會治理，對西藏社會經濟、服務現代化發展，推進公民社會進程具有重要的作用。

（一）加快制度化建設，樹立發展理念

社會組織的制度化完善是發展保障其合法權益不受侵害，穩妥發展的有利后盾。（1）西藏社會組織的發展以國家宏觀社會組織管理制度和當地社會動態現狀兩點為導向，即在符合法定范圍內，頒布如《西藏自治區宣傳文化類社會組織活動備案報告實施細則》《西藏自治區人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》等具體規范條例發展意見，完善社會組織程序化建設，明確目標，建立社會組織發展與社會服務一體化。打造效能型社會組織建設。（2）政府應轉變傳統社會管理中“無限政府”角色理念。新時期應以“有限政府”理念，樹立以多元合作治理為主的社會組織發展理念。明確定位社會組織自我管理為目標，實行政社分開，簡政放權，把一些公共服務供給權限讓渡給社會組織，政府以放松規制為主，簡便社會組織規章制度，簡化行政程序，放權人事任免和財權等，放寬社會組織發展空間，降低社會組織登記門檻，實施稅收優惠政策。政府應充當第三方監督評估，給予社會組織一定的自主權限，主動激發社會組織內生動力，加強自治能力建設。

（二）強化支持引導，不斷激發活力

隨著西藏市場經濟的快速發展和民眾需求的日益多元化，社會組織對西藏社會各領域的發展具有重要的作用。促進社會組織發展，激發其參與社會服務的活力，離不開政府的強力支持和引導。

第一，引導社會組織發展。社會組織的健全與發展離不開政府的支持。尤其在西藏社會組織發展初級階段。發展理念和自身營銷能力不足，更需要政府引導，通過社會組織建立黨組織，明確社會組織發展目標，提高社會組織發展水平。

第二，搭建網絡平臺，實現資源共享。搭建網絡平臺建設是運用互聯網信息技術工具，密切社會組織與政府、民眾之間的聯系。為社會組織實現無邊界信息資源的收集和宣傳搭建平臺。通過網絡平臺可以集中教育、醫療、科技、經濟、文化等多樣社會組織，密切相互溝通，相互交流各社會組織自身優勢領域。實現多樣化社會組織之間的資源共享，相互協作參與社會服務。同時，網絡平臺能夠透明社會組織財務和機制的運行，增加社會組織公信力。

第三，加強培育人才隊伍。由于西藏社會各項事業發展較為落后，鼓勵就學深造、培育當地社會組織專業人才，是新時期西藏社會組織發展的核心因素。政府支持社會組織人員培訓、資金扶持，幫助培育社會組織專業人才，社會工作師和助理社會工作師，針對不同類型社會組織（教育、農業、衛生）給予多層次多樣化培訓，同時加強社會組織人員的雙語培訓（藏語、漢語）以便提升鄉鎮基層服務能力。同時，要重視對口援藏項目。如近年來.全國性社會組織援助西藏年活動。16家全國性社會組織將為西藏實施1.62億元的民政領域對口援藏項目等，地方政府積極引導本地社會組織同內地較為發達的社會組織交流學習。并結合本地社會組織發展實施業務培訓，促進西藏社會組織健康有序發展。

（三）構建監督機制與培育機制，加強相互聯動的網絡化建設

西藏社會組織的發展與轉型。除了相關制度保障和政府引導支持。還應構建社會組織運行中的監督機制與培育機制的相互聯動，明確自身的權責，為社會組織的發展輸送資源。進一步解決西藏社會組織發展初級階段所需的各方資源。實現西藏社會組織發展與轉型，構建三元監督機制與三元培育機制（表1）。

構建社會組織的三元監督機制：（1）政府作為社會組織主要監督者，加強構建社會組織專門監督機制如（社會組織委員會）是完善政府規制，防止政府與社會組織間由于公共資源權限而產生的“尋租”行為。協調社會組織發展資源配置的關鍵部分。（2）社會（基層民眾）監督可以更好地全方位透明監督。有利于促使“民眾為中心”導向的社會組織建設運行。（3）社會組織間的監督不僅可以增加相互競爭、實現服務優質化，而且能夠更深入地相互了解監督。構建三元培育機制是實現西藏社會組織發展與轉型輸送資源的核心部分，構建三元培育機制：（1）政府培育機制能夠短時間快速提升社會組織發展培育；（2）社會（基層民眾）培育機制能夠促使社會組織的轉型化建設，能夠激發基層民間優勢文化和特色；（3）高校、科研院所是培育發展社會組織的孵化器主體，能夠為社會組織發展輸送人才以及提高管理理念。此外，還應高度重視打造三元監督機制間的聯動和三元培育機制間的聯動網絡化建設。加強相互資源信息交流，實現社會組織更全方位的資源互惠互通，推進西藏社會組織初級階段的發展和轉型，提升社會治理能力。健全完善多元矛盾化解機制而持久化發展，實現培育與監管并重。

（四）加強合作與交流，促進本土社會組織特色化發展

社會組織的培育一般是以政府為主體。對社會組織提供政策支持引導，提供資源、授權委托等實行扶持。培育西藏社會組織應包括以下幾方面：

第一，合作項目培育。推動政社合作，打破政府一元主導供給社會服務模式。通過政社合作向社會組織購買社會服務。對社會組織發展空間拓展及培育自治能力建設。支持拓寬社會組織發展領域和籌資渠道。如拓寬社會組織營業性收入，如社會、企業、個人捐贈等，具有很大的積極意義。而且能夠及時預知發展政策訊息，轉變社會組織發展動態的轉型升級。

第二，交流學習培育。加強鼓勵同境外NG0、國際性社會組織之間的交流學習，學習這些社會組織的結構運行、資源籌集，參與服務項目的優秀經驗，進而補足當地社會組織的經驗，提升專業能力，因地制宜，加快實現社會組織創新發展。培育健全西藏新興社會組織創新發展，如民間藝術團體（藏戲阿吉拉姆）、民間文學團體（格薩爾王傳）、民間藏醫及基層社會組織等。西藏社會組織的發展，對西藏未來社會經濟服務具有積極的效應。對新時期國家“一帶一路”實施建設更具有顯著的作用。此外，在相互交流學習中應明確社會組織自身定位。應防范非法的境外NGO。

二、結語

社會組織的發展與健全是新型西藏治理現代化發展的內在驅動之一。也是新時期西藏社會發展實現善治的基本要求。社會組織的發展對西藏地區公共服務水平的提高，加強政民溝通、民心相通，穩定西藏社會發展具有重要的作用。對新時期社會組織承接社會治理，實現西藏社會的發展轉型也具有重要助推作用。