政府規制目標與銷售電價結構扭曲

呂東偉　郁義鴻

摘要：根據經典的拉姆齊定價法則，工商業電價應低于居民電價，然而中國電力市場卻呈現相反的電價結構，居民電價遠遠低于工商業電價。為什么拉姆齊法則不適用于中國電力市場，這種電價結構扭曲是否存在地區差異？現有研究尚未給出回答。本文從政府的多重規制目標入手，在傳統的拉姆齊模型基礎上引入政府加權目標函數，試圖解釋中國電力市場的逆拉姆齊法則現象。通過理論分析和實證檢驗，本文發現近年來居民電價和平均銷售電價的價格差不斷擴大且存在著明顯的地區差異；人均GDP對價格差有正向影響，工業用電比重、國有企業產值比重和財政赤字率與價格差呈負相關。基于此，本文提出了相應的政策建議。

關鍵詞：政府規制；電價結構扭曲；拉姆齊法則；交叉補貼

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2017）02-0026-09

一、問題的提出

對于多產品自然壟斷企業的規制，在保證企業的銷售收入能夠補償成本的約束條件下，規制者為了最大化社會福利，會根據產品在不同市場上的需求價格彈性來制定價格。具體來說，產品價格與需求價格彈性成反比，需求價格彈性較低的產品價格較高，反之亦然，這就是規制理論中經典的拉姆齊（Ramsey）法則，這種定價方式也被稱為Ramsey-Boiteux定價原則。電力行業作為典型的自然壟斷行業，其價格制定應符合拉姆齊法則。由于工業用戶和商業用戶的需求價格彈性高于居民用戶，因此，工業電價和商業電價應低于居民電價。從國際電價水平比較來看，在電力市場化程度較高的發達國家，電價的制定符合拉姆齊法則，即居民電價高于工業電價；但對于部分發展中國家。如中國、墨西哥，卻出現了與拉姆齊法則相反的電價結構，需求價格彈性較高的工業用戶和商業用戶承擔了較高的電價，而居民電價卻保持著較低水平。2011年中國工業電價和居民電價分別為111.2600USD/MWh和86.3700USD/MWh，工業電價和居民電價的比值為1.2900。與其他國家相比，中國的居民電價在世界范圍內處于較低水平，而工業電價基本接近平均水平。相比之下，美國、日本和德國的居民電價遠高于工業電價，工業電價和居民電價的比值分別為0.5900、0.6700和0.4300。

目前關于中國電力價格的研究主要集中在電價水平方面，包括電價水平比較、電價地區差異及其影響因素等方面。對于電價結構的這種扭曲現象，唐要家和楊健、林伯強等以及Lin和Jiang認為政府通過提高工商業電價，對居民用戶進行隱性的交叉補貼，從而導致居民電價低于其真實成本。然而，政府為什么要采取這種規制政策，這種電價結構扭曲是否存在地區差異，現有文獻尚未給出回答。

對于這種政府行為影響市場經濟變量的現象，政治經濟學早有研究。Acemoglu與Hodler從不同角度討論了政府作為自利的理性人如何影響經濟政策和公共政策的制定。具體到拉姆齊模型中，政府的規制目標會影響產品價格的制定。拉姆齊法則的成立需假定規制者在利潤約束下追求社會福利的最大化，但當規制者的目標選擇不同于社會福利最大化時，這一法則可能不再成立。Feldstein最早關注拉姆齊模型中社會福利的分配問題，他認為公用事業部門在制定價格時應考慮社會福利的分配問題，由于低收入居民的需求彈性比較低，為了實現社會公平，規制者應該賦予低收入居民更高的權重。Morrison與Garcia-Valifias通過對具體行業的實證分析，進一步考察了規制者的權重分配對產品價格的影響。本文以政府的規制目標為切入點，基于拉姆齊模型，從理論和實證兩個方面人手探討銷售電價結構扭曲的原因，進而回答為什么拉姆齊法則不適用于中國的電力市場。本文的研究彌補了現有文獻的不足，具有重要的理論和實踐價值。

二、銷售電價結構扭曲現象分析

由于工商業電價數據獲取較為困難，本文以平均銷售電價和居民電價為分析對象來討論銷售電價的結構扭曲問題。根據《銷售電價暫行管理辦法》的規定，銷售電價主要包括居民生活用電、農業生產用電和工商業及其他用電價格三類。平均銷售電價按照計算期的單位平均購電成本加單位平均輸配電損耗、單位平均輸配電價和政府性基金來確定。各類用戶的銷售電價以各電壓等級平均銷售電價為基礎核定，如果居民生活和農業生產電價低于平均電價，其價差由工商業及其他用戶分攤。因此，居民電價和平均銷售電價的價差反映了工商業用戶對居民用戶的交叉補貼，價差越大，交叉補貼越多。如圖1所示，從總體價格水平來看，2005-2012年中國居民電價始終低于平均銷售電價。2005-2007年兩者的價格差基本保持穩定，2007-2008年逐步縮小，但2008年之后差距不斷拉大，平均銷售電價顯著高于居民電價。

從地區價格水平比較來看，平均銷售電價和居民電價的價格差在各個省份之間存在著明顯差異，部分經濟較為發達的省市如北京、上海、浙江和江蘇等的價格差大于0，平均電價高于居民電價，工商業用戶對居民用戶的補貼較大；而經濟發展水平較低的西部省份如甘肅、云南等價格差小于0，平均電價低于居民電價，工商業電價對居民電價的補貼較少或者不存在補貼。由此可以推測，價格差與地區經濟發展水平之間可能存在一定的相關性。為此，有必要進一步對東部、中部和西部三大經濟區域的平均價格差進行比較。

圖2顯示了2005-2012年三大經濟區域居民電價和平均銷售電價價格差的變化趨勢。可以看到，三大經濟區域的價格差水平確實存在明顯的地區差異。東部地區價格差一直為正，且顯著高于中西部地區；中部地區的價格差略高于西部地區，但在2010年由負轉正且上升迅速；西部地區的價格差處于最低水平，且一直保持負數，上升較為平穩。由此可見，東部地區交叉補貼的現象最為嚴重，平均電價遠遠高于居民電價；中西部地區工商業用戶對居民用戶的交叉補貼較小。但近年來價格差不斷提高。總體來說，從變化趨勢來看，三大經濟區域的平均價格差在2005-2008年呈整體下降趨勢。東部地區價格差有一定波動，中西部地區保持較為穩定的水平；2008年后。三大經濟區域的平均價格差上升迅速，交叉補貼愈加明顯。

以上觀察強化了價格差與經濟發展水平之間存在正向關系這一推測。在經濟較為發達的地區。政府更注重居民福利，交叉補貼較高，因而價格差較大；在經濟較為落后的地區，政府更關注工業發展，交叉補貼較小，因而價格差較小。地方政府規制目標的多重性影響了其規制政策，從而導致銷售電價的結構扭曲，同時其規制目標的差異使得這種電價扭曲存在地區差異。更具體地說，導致地方政府規制目標偏離社會福利最大化的主要原因在于政治晉升的激勵，而這種規制目標的選擇又受到經濟發展水平的影響。由于經濟增長是地方政府績效考核的核心指標，因而對于經濟發展水平較低的地區，大力發展經濟是地方政府的首要選擇，政府有動力降低工業電價以吸引要素流入，鼓勵企業發展；而對于經濟發展水平較高的地區，經濟增長在地方政府目標中的權重有所下降，因而地方政府在制定規制政策時會更多地考慮社會公平、居民生活質量等民生問題，傾向于降低居民電價以提高居民福利。此外，與落后地區相比，發達地區的居民電力需求以享樂型為主，需求價格彈性相對較高，因此，政府壓低居民電價可以刺激電力消費，在拉動家電產業發展的同時進一步提高居民生活水平。據此可得到的初步結論是，政治晉升的激勵在政府規制目標的選擇中具有核心地位，而經濟發展水平也對規制目標的選擇產生重要影響，兩者的共同作用使得拉姆齊法則在規制電價的決定中不成立。

三、理論模型構建

本文結合中國電力產業實際情況。構建如下電力零售市場簡化模型，如圖3所示。在電力零售市場中，電網企業作為壟斷者將電力出售給居民用戶和工業用戶；政府作為規制者，在電網企業成本補償的約束條件下，制定居民電價p_c和工業電價p_I來最大化目標函數。

（一）模型假設

1.消費者。本文的消費者包括居民用戶和工業用戶，其電力需求函數分別為q_c（p_c）和q_I（p_I），相應的消費者凈剩余分別為S_c=∫^∞_Pcq_c（t_c）dt_c和S_I=∫^∞_PIq_c（t_c）dt_c。

2.電網企業。假設兩類用戶的售電邊際成本相等，均為c，固定成本為0。則電網企業的利潤為π_c=p_cq_c（p_c）+p_Iq_I（p_I）-cq_c（p_c）-cq_I（p_I）。

四、實證模型的建立與樣本選擇

（一）計量模型

上文基于理論模型的分析為實證分析計量模型的構建提供了基礎，但理論模型過于抽象，為此還需做更深入的分析來為實證檢驗的假設建立提供依據。鑒于工業電價的數據難以獲取，本文以地區平均銷售電價替代工業電價，通過分析政府規制目標的影響因素，來解釋銷售電價結構扭曲的原因。本文以居民電價和平均銷售電價的價格差（平均銷售電價減去居民電價）為實證檢驗的因變量。當居民電價高于平均銷售電價時，價格差小于0，不存在交叉補貼，電價結構符合拉姆齊法則；當居民電價低于平均銷售電價時，價格差大于0，意味著工商業用戶分攤了部分居民用電的成本，對居民用戶存在交叉補貼。

根據理論模型并結合中國電力產業的實際情況，本文選取人均GDP、工業用電比重和國有企業產值比重來表現國民經濟不同部門發展水平對政府規制政策的影響，其中，人均GDP反映了居民生活水平；工業用電比重代表了地區產業結構和工業發展狀況；鑒于國有經濟在地區經濟發展中占據重要地位，本文在模型中引入國有企業產值比重這一變量來考察政府政策對國有企業的傾斜程度。基于此，本文分別說明如下：

1.人均GDP反映了居民生活水平。人均GDP較高的地區經濟發展水平相對較高，政府財政收入的壓力較小，更注重居民福利、社會公平等民生問題；同時這些地區一般第二、三產業相對較發達，工商業用戶有能力對居民用戶進行更多的補貼，因而價格差相對較大。而人均GDP較低的地區經濟發展水平較低，政府的政策制定更側重于經濟增長，因而傾向于制定較低水平的工商業電價以促進地區經濟的發展，導致價格差相對較小。由此提出假設1：

假設1：人均GDP與價格差成正比，人均GDP越低的地區平均電價與居民電價的差異越小。

2.工業用電比重反映了地區產業結構的特征。工業用電在地區電力消費中所占比重較高，說明該地區的經濟結構以工業為主，高耗能企業集聚。政府為了鼓勵工業企業發展，推動地區經濟增長，傾向于制定較低水平的工業電價，減少工業用戶對居民用戶的補貼。葉澤等提出的“低電價陷阱”概念揭示了這一現象背后的原因。他們的實證分析發現，低電價助長了高耗能、重化工產業的發展，在一定程度上拉動了地區經濟的發展，從而導致重工業比重越高的地區，電價水平越低，形成了所謂的“低電價陷阱”，這在西部地區表現得尤為明顯。由此提出假設2：

假設2：工業用電比重與價格差成反比，即工業用電比重越高，工業用戶對居民用戶的補貼越小。

3.國有企業產值比重體現了地區市場化程度，并影響地區的經濟增長，從而對政府規制目標產生影響。在這一比重較高的地區，國有企業是地區經濟發展的重要支柱，在稅收、就業和社會穩定等方面發揮著重要作用，政府會在資源配置中向國有企業傾斜，采取財政補貼、價格支持和稅收優惠等多種政策以推動國有企業的發展。簡而言之，國有企業工業產值占地區工業總產值比重較高，意味著國有企業在地區經濟發展中具有支配和控制地位，政府為了促進國有企業的發展，將傾向于制定較低水平的工業電價，導致價格差相對較小。由此提出假設3：

假設3：國有企業產值比重與價格差成反比，即國有企業產值在地區總產值中所占比重越高，價格差越小。

4.財政增長的壓力也影響著政府的規制目標。在財政分權體制下，為了增加財政收入，政府會實施多種優惠措施以吸引要素流入，促進地區經濟發展。而電力價格是企業成本的重要組成部分，因而政府有動力降低工商業電價以吸引資源流入。政府的財政壓力越大，這種傾向就越明顯。因此，本文進一步引入財政赤字率來考察財政壓力對政府規制政策的影響。財政赤字率越大，政府的財政負擔越重，政府越有動力降低工商業電價，通過降低企業生產成本來吸引投資。由此提出假設4：

假設4：財政壓力與價格差成反比，即財政赤字率越大，價格差越小。

根據以上分析，建立如下計量模型：

PG_it=β_GDPGDP_it+β_PIPI_it+β_PSPS_it+β_DRDR_it+β_i+δ_t+ε_it （10）

其中，PG_it是平均銷售電價與居民電價之間的價格差；GDP_it是人均GDP；PI_it是工業用電比重；PS_it是國有企業產值比重；DR_it是財政赤字率；β_i和δ_t分別為個體虛擬變量和時間虛擬變量，用來衡量個體固定效應和時間固定效應；ε_it為隨機誤差項。

（二）樣本選擇

本文選取2005-2012年的省際面板數據進行實證分析，樣本包括除西藏以外的中國大陸地區30個省級行政區劃。各變量的描述性統計如表1所示，其中，平均銷售電價和居民電價來自Wind數據庫和《中國電力年鑒》，人均GDP、GDP、電力消費量、財政收入和財政支出來自歷年《中國統計年鑒》，工業用電量來自歷年《中國電力年鑒》，規模以上國有及國有控股企業工業銷售產值和規模以上企業工業銷售產值來自國研網數據庫。所有的價格數據均為經居民消費價格指數（2004年=100）處理后的實際數據。

五、實證結果分析

（一）數據觀察

本文利用散點圖直觀地刻畫了價格差與各解釋變量之間的關系。由散點圖可知。人均GDP與價格差呈正向關系，與假設1的預期相符。工業用電比重、國有企業產值比重以及財政赤字率與價格差大體呈負向關系，符合假設2-假設4的設定。

（二）計量驗證

在數據觀察的基礎上，本文分別建立混合效應模型（模型1）、個體固定效應模型（模型2）、時間固定效應模型（模型3）和雙向固定效應模型（模型4）進行回歸分析，估計結果如表2所示。其中模型1-模型4包括了人均GDP、工業用電比重和國有企業產值比重三個變量，模型5和模型6引入了財政赤字率這一變量來分析財政壓力對價格差的影響。從表2中可以看出，模型1和模型3中的人均GDP與假設1的預期相符，并且在1%的顯著性水平上顯著。工業用電比重表現出了更為顯著的關系，在模型1-模型4中該變量均顯示了與假設2相符的符號，并且顯著。而國有企業產值比重在模型1-模型4中雖然顯示了與假設3相符的符號，但僅在模型1、模型3和模型4中具有統計顯著性。綜合比較，時間固定效應模型（模型3）和雙向固定效應模型（模型4）具有比較好的擬合效果，但模型4中人均GDP的估計系數為-0.0008，符號與預期相反并且不顯著。對于每個省份而言，從時間維度來說，人均GDP對價格差有顯著的正向影響，但可能省份之間個體差異較小。導致加入個體固定效應后變量不顯著。加入財政赤字率這一新變量后，模型整體未發生較大改變。財政赤字率的回歸系數在混合面板模型（模型5）和時間固定效應模型（模型6）中均顯示了與假設4相符的符號，但兩個模型中估計系數的p值均大于0.1000，不能拒絕變量系數為0的原假設。

由于樣本數據為面板數據，進一步對模型進行組內自相關檢驗（Wooldridge Test）、組間異方差檢驗（Wald Test）和組間截面相關檢驗（Pesaran Test）。根據檢驗結果，組內自相關檢驗和組間異方差檢驗的統計量的p值均小于0.0100，因而可以在1%的顯著性水平上拒絕模型不存在組內自相關和組間異方差的原假設；組間截面相關的統計量p值為0.3600，在10%的顯著性水平上不能拒絕不存在組間截面相關的原假設。考慮到模型存在組內自相關和組間異方差，因而采用FGLS方法對模型進行修正，結果如表3所示。模型7、模型8和模型9分別包括個體虛擬變量、時間虛擬變量和個體及時間虛擬變量，模型10在模型8的基礎上加入財政赤字率這一變量。從表3中可以看出，FGLS的估計結果與OLS估計大體相似。在同時包括個體和時間虛擬變量的模型9中，人均GDP依然顯示與假設1相反的符號，且估計系數的絕對值（0.0003）比模型4更小。但模型7和模型8均顯示了人均GDP與價格差之間的顯著正向關系，兩個模型的估計系數分別為0.0012和0.0024，個體效應系數低于時間效應系數。根據散點圖和估計結果，可以認為人均GDP對價格差存在著一定的正向影響，但由于這種影響在各個省份間的差異較小，因而在這個小樣本數據下，同時包括個體和時間虛擬變量的雙向模型不顯著。

工業用電比重和國有企業產值比重兩個變量在這四個模型中均顯示了與假設一致的符號，估計系數也基本相同，說明兩個變量與價格差之間存在顯著的負向關系。在模型9中，工業用電比重的估計系數為-2.1931，給定其他條件，工業用電在地區電力消費中的比重越高，居民電價和平均銷售電價的價格差越小。在這里，工業用電比重反映了地區的產業結構和經濟發展模式。工業用電比重較高的地區一般采取粗放型發展模式，第二產業是地區經濟發展的支柱產業。因此，政府在制定經濟政策時，會給予這類產業更多的支持，從而使得工業用戶對居民用戶的電價補貼減少，價格差變小。特別當高耗能企業在地區集聚時，政府提供更低水平的購電價格，甚至允許企業自備電廠以降低成本。在所有回歸系數中，工業用電比重的估計系數最大，這意味著政府規制目標中對工業部門的權重即地區產業結構_的選擇對電價結構的影響最大。葉澤等對“低電價陷阱”的論述也印證了這一點。政府的政策目標導向導致了低工業電價，推動了高耗能產業的發展，隨著企業規模的擴張，地區產業結構更加畸形，政府更有動力壓低工業電價以扶持企業發展，從而形成了“低電價陷阱”。通過對電解鋁產業的分析，他們發現西部地區的低電價是導致電解鋁行業產能過剩和向西部遷移的根本原因。

模型9中國有企業產值比重的估計系數是-0.9466，給定其他條件，國有企業產值在地區企業總產值中的比重越高，居民電價和平均銷售電價的價格差越小。這一變量反映了政府在制定經濟政策中對國有企業的傾斜程度。鑒于國有經濟在國民經濟中的特殊地位，政府采取了財政補貼、價格支持和稅收優惠等多種政策扶持國有企業發展。當國有企業在地區經濟發展中占據重要地位時，為了保證國有企業的利潤，政府會降低工商業電價，減少對居民用戶的交叉補貼，因而國有企業產值比重與價格差成反比。

使用FGLS方法修正后的模型10中，財政赤字率的估計系數為-0.9313，與假設4的預期一致，且在5%的顯著性水平上顯著。這說明，給定其他條件，政府財政壓力越大，居民電價和平均銷售電價的價格差越小。周黎安認為，財政分權制度加劇了地方競爭，政府采取多種措施保護地區產業發展，吸引資源流入，而這種地方競爭更深層次的原因來源于官員的晉升激勵。因而在財政分權和晉升激勵的推動下。當地區財政負擔越重時，政府會著重關注能為地區財政帶來高稅收的工商業的發展，傾向于制定較低的工商業電價以降低企業成本，吸引資本、勞動力等要素進入。目前，部分地方政府對地區稅收主要來源的高耗能、高污染企業的保護從側面就說明了這一點。

六、結論和政策建議

本文以政府規制目標的多重性為切入點，通過理論分析和實證檢驗，試圖解釋中國電力市場的逆拉姆齊法則現象。本文在對銷售電價的結構性扭曲進行分析的基礎上，在傳統的拉姆齊模型中引入加權社會福利函數，運用理論模型推演了政府規制目標的多重性對電力價格規制的影響，并在對經濟現實進行深入分析的基礎上構建了計量模型，采用2005-2012年的省際面板數據對所提出的假設進行檢驗，印證了對銷售電價結構性扭曲現象的經濟解釋。

本文的研究發現：一是近年來居民電價與平均銷售電價的價格差不斷提高，同時存在明顯的地區性差異，東部地區的交叉補貼顯著高于中西部地區。二是政治晉升的激勵使得地方政府的規制目標偏離社會福利最大化，因而拉姆齊法則在中國電力市場不適用；而這種規制目標的選擇又受到地區經濟發展水平和財政收入約束的影響，最終導致了電價結構扭曲的地區性差異。具體而言，人均GDP對價格差有正向影響，工業用電比重、國有企業產值比重以及財政赤字率對價格差有負向影響。當地方政府比較注重居民福利時，為了保證居民生活水平，會給予居民用戶更多的補貼，工商業電價高于居民電價；而當地方政府更強調地區經濟增長，特別是地區工業比重較高時，則會減少對居民用戶的補貼，制定較低的工業電價以降低企業成本，鼓勵企業發展；同時為了保證國有企業的發展，地方政府會為其提供一定的政策優惠，減少工商業用戶對居民用戶的補貼；在財政分權和政治晉升的激勵下，財政赤字率越高，地方政府越傾向于降低工商業電價以吸引資源流入，提高財政收入。

基于以上結論，本文提出以下政策建議：

第一，應加快電力市場化改革進程，電價應反映市場的供給和需求狀況。相對于世界主要發達國家，中國的電價尤其是居民電價處于較低水平，政府而非市場主導著電價的制定，使得電價形成機制不夠完善，銷售電價結構扭曲嚴重，電價不能反映市場的供需狀況。政府應加快電力市場化改革進程，單獨核定輸配電價，逐步放開發電和售電兩個競爭性環節電價，降低企業和社會的用電成本，發揮價格調節資源配置的作用。

第二，交叉補貼應兼顧效率和公平，引導用戶合理消費，而不能阻礙市場機制的作用。目前中國銷售電價包含各種政府性基金和政策性交叉補貼，雖然在一定程度上保證了電力的普遍服務。但過度的隱性交叉補貼壓低了居民電價，抬高了工商業電價，并導致地區性的價格差異，造成社會效率的損失和能源的浪費，不利于節能減排和環境保護。此外，林伯強等通過測算發現，目前政府的電力補貼政策是不公平的，低收入群體的用電補貼遠遠低于高收入群體。因此，政府的補貼應在保證市場機制有效運轉的同時，兼顧社會公平。唐要家和楊健提出針對特定的社會群體，將電力補貼從隱性的高成本補貼轉向直接的轉移支付，這種方式不僅能夠降低社會成本，也可以提高居民福利。

第三，政府的電價政策應與產業政策相一致，推動地區產業的轉型升級。低電價為高耗能企業提供了成本優勢，導致地區產業結構重型化，不利于產業結構的轉型升級和供給側結構性改革。地方政府從自身利益出發，為了追求經濟增長而為企業提供電力價格的優惠，可能加劇了行業的產能過剩。因此，政府的電價政策應與產業政策相協調，不斷完善高耗能產業的差別電價政策。同時，地方政府應加大政策的執行力度，取消各種臨時性補貼和保護性措施，不斷淘汰高耗能產業中的落后產能。降低能耗，實現產業結構的優化升級。

（責任編輯：徐雅雯）