新型城鎮化發展中的地方政府治理創新研究

何源

摘要：通過地方政府治理行為創新推動新型城鎮化健康協調發展已成為中國經濟社會發展中的焦點內容之一。本文從城鎮化的發展核心、基本導向和政策目標三個維度，對中國城鎮化發展的現實狀態進行梳理和分析，闡述了新型城鎮化發展中地方政府治理行為創新的必要性和內在功效，在借鑒國外發展經驗的基礎上，提出以下政策建議：創新地方政府治理理念，提升城鎮化發展質量；創新地方政府的引導作用，走內生型城鎮化道路；創新地方政府的體制機制，推動地方政府職能轉變。

關鍵詞：新型城鎮化；地方政府治理：治理行為創新

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2017）02-0112-05

作為經濟社會發展的必經階段，新型城鎮化已成為地方政府關注的重點。地方政府企圖通過治理行為創新來實現新型城鎮化發展的目標，這對于經濟結構調整處于陣痛期、經濟發展進入新常態以及正在進行供給側改革的中國而言正當其時。城鎮化進程中呈現出諸多與新型城鎮化發展目標不吻合的基本事實，這給新型城鎮化發展帶來許多不利影響。例如，注重物的城鎮化，從城鎮的外表形態來看待其發展結果，導致空城和鬼城現象；注重經濟發展，忽視經濟社會的協調發展，出現唯經濟論的偏激認識；注重城鎮空間的發展，資源過多地集中于城鎮，忽視了城鄉一體化的政策目標，形成明顯的城鄉二元結構體制。城鎮化進程中的各種經濟社會問題，導致中國城鎮化發展質量和運行效率大打折扣。對于上述問題，國家從戰略層面制定相應的規劃政策和措施，如《全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022）》首次將城鎮化與工業化戰略相結合，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》對中國未來如何發展新型城鎮化給予宏觀性指導。這對于切實解決中國城鎮化進程中的各種問題提供了新的思路和方法，也充分證實新型城鎮化在經濟社會發展中的重要地位。那么，如何通過地方政府治理行為創新修正各種體制機制問題，進而實現新型城鎮化的健康發展，是未來新型城鎮化發展中的一個重要研究任務。

一、中國城鎮化發展的現實狀態

城鎮化作為經濟發展的重要動力，具有明顯的功效和潛在優勢，這在世界各國經濟發展歷程中均已得到證實。具體到中國，城鎮化在拉動消費、擴大內需和推動經濟發展方面也發揮著自身的內在優勢，伴隨新型城鎮化的進一步推進，城鎮化的經濟發展效應逐步顯現。

1.城鎮化的發展核心：重物的城鎮化、輕人的城鎮化

人的城鎮化是城鎮化的發展核心，屬于新型城鎮化的基本要求和政策要義。然而，中國城鎮化進程中卻出現了人的城鎮化和物的城鎮化本末倒置的異常現象，多數城鎮在城鎮化進程中重點關注高樓大廈、寬馬路和大廣場等外表形態的物化過程，城鎮之間差異不大，完全喪失了自己的特色；同時，忽視了人這一核心因素，出現半城鎮化和被動城鎮化等不正常現象。城鎮化質量相對低下，這是城鎮化發展的一種畸形表現。上述現象與地方政府治理行為是分不開的。因此，從城鎮化的發展核心來考慮，城鎮化進程中必須全方位、多角度創新地方政府治理行為，達到消除傳統城鎮化病變、推動新型城鎮化健康協調發展目標的實現。

2.城鎮化的基本導向：重經濟發展、輕經濟社會協調發展

經濟社會協調發展是城鎮化的基本導向，但城鎮化進程中卻出現偏頗，重經濟發展、輕經濟社會協調發展成為中國城鎮化發展的新常態。傳統的城鎮化進程中存在唯經濟論的觀點，多數城鎮把經濟發展放在更為突出的位置，拆建反復進行，最終結果卻不盡人意，沒有達成經濟社會協調發展的新格局。甚至有部分城鎮的地方政府認為城鎮化就是房地產化，大搞房地產開發，從表面來看。房地產作為城鎮經濟增長的重要動力，的確能夠為經濟發展貢獻力量；但從本質和發展后果來看，這種做法可能會衍生出各種社會性矛盾和體制性問題，進而導致中國諸多城鎮出現鬼城和空城現象，且數量呈現遞增趨勢，這是城鎮化進程中需要避免的問題。出現上述問題與地方政府的城鎮化治理行為息息相關，錯誤的思維導向和執行層理解的偏差不可忽視。因此，未來新型城鎮化的發展必須實現地方政府治理行為創新，扭轉城鎮化發展的基本導向，以此實現經濟社會協調發展。

3.城鎮化的政策目標：重城鎮發展、輕城鄉一體化

城鄉一體化作為城鎮化發展的政策目標，越來越成為政策制定層關注的議題。然而。中國城鎮化進程中出現重城鎮發展、輕城鄉一體化的思維模式，導致城鄉二元結構愈演愈烈。目前城鎮化進程中存在著諸多只顧城區發展而忽視鄉村發展的事例，把各種自然資源和社會資源高度集中到城鎮。同時，在戶籍制度、土地制度和社會保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分轉移人口并沒有和原住城鎮市民享有著同樣的優惠待遇，處在半城鎮、半鄉村的夾心層地帶，生活質量并沒有得到明顯提高：由于鄉村資源向城鎮集聚，鄉村資源更加匱乏，對于進一步提升部分沒有轉移的人口的生活水平則是難上加難。從某種程度上來看。這些問題是政府主導的城鎮化模式使然，也與地方政府治理行為是分不開的。因此，必須通過創新地方政府治理行為來突破政府主導的城鎮化模式固有的缺陷。以實現中國新型城鎮化的可持續發展。

二、中國新型城鎮化發展中的地方政府治理行為分析

改革開放以來，中國城鎮化發展所取得各項成就得到社會各界的高度認可，城鎮化的經濟發展效應逐步增強，這與地方政府治理行為有著內在的緊密聯系，特別是1980-1999年表現更為突出。然而，從中國城鎮化發展的現實狀態可以看出，城鎮化進程中所出現的各種社會問題與地方政府治理行為有著不可割裂的關系，且后者對前者的作用持續增大。因此。需要明晰地方政府治理行為創新的必要性和內在功效，為全面制定地方政府治理行為創新策略奠定基礎。

1.地方政府治理行為創新的必要性

新型城鎮化發展進程中地方政府治理行為創新十分必要，它關系到全體社會成員福祉水平能否提升的問題。目前無論是京津冀地區的大城市化戰略，還是蘇南、溫州和珠三角地區的小城鎮化戰略，均與地方政府治理行為密切相關。在政府主導的城鎮化發展模式下，地方政府的作用地位相對突出，這也突顯出創新地方政府治理行為的緊要性和迫切性。

中國城鎮化發展的現實狀態要求創新地方政府治理行為。在城鄉二元結構體制背景下。衍生出一系列病態的管理制度，包括戶籍管理制度、土地管理制度和社會保障管理制度等，均會對新型城鎮化的發展產生諸多不利影響。如戶籍管理制度背后的同工不同酬和土地管理制度背后的同地不同權，都嚴重降低了城鎮化的運行質量和運行效率。這些深層次的體制機制問題，都將成為新型城鎮化發展的障礙。因此，必須轉變并創新地方政府治理行為，采取切實有效的政策措施來深化改革戶籍管理制度和土地管理制度等。特別是在新型城鎮化發展戰略提出之后。創新地方政府治理行為的要求也越來越強烈。因此，鑒于城鎮化進程中地方政府治理行為的重要性。以及城鎮化發展的現實狀態要求實現地方政府治理行為創新，這同時也構成創新地方政府治理行為的一種倒逼機制。

2.地方政府治理行為創新的功效分析

從微觀層面而言，地方政府治理行為創新主要通過作用于城鎮化運行模式和經濟發展效應等來實現城鎮化高效率運行的初衷。從宏觀層面而言，由于以往城鎮化進程中存在諸多問題，需要創新地方政府治理行為來達成城鎮化高質量發展的目標。具體來講，地方政府治理行為創新的功效主要體現在以下三個方面：

首先，地方政府治理行為創新有助于實現城鎮化運行模式的轉變。在傳統地方政府治理行為下，中國城鎮化明顯具有政府主導色彩，這種政府主導型城鎮化模式，表面來看的確實現了大批量人口從鄉村向城鎮的空間轉移；但從深層次分析，城鎮化的發展質量和運行效率卻并沒有因此提升，而是始終處于低水平運行狀態。地方政府治理行為在戶籍管理制度、土地管理制度和社會保障管理制度方面的創新，能夠扭轉現行城鎮化運行模式，促使政府主導的外生型城鎮化向市場主導的內生型城鎮化轉變。

其次，地方政府治理行為創新有助于提升城鎮化的經濟發展效應。城鎮化具有集聚效應和擴散效應，前者傾向于空間向心力，后者注重空間離心力，都對城鎮經濟發展具有推動作用。中國地方政府傳統治理行為的空間向心力明顯大于空間離心力，甚至諸多城鎮只注重集聚效應，輕視或忽略擴散效應。各種經濟社會資源集聚到城鎮，導致城鄉差距越來越大，城市核心區與周邊區域的發展水平逐步拉大，城鎮化的經濟發展效應沒有得到提升，這也是中國城鄉二元結構不斷加深的原因所在。地方政府通過對城鎮化集聚和擴散行為的適當引導，實現兩者的內在均衡，并提升城鎮化的經濟發展效應。

最后，地方政府治理行為創新有助于推動新型城鎮化的深度發展。只注重城鎮化發展速度、忽視城鎮化發展質量是諸多城鎮一貫的做法，地方政府治理觀點偏頗和行為失策，注重的只是每年遷移到城鎮的人口數量，對如何提升社會成員的福利水平卻沒有想法，導致出現同工不同酬的現存格局。未來新型城鎮化的發展不能繼續沿襲傳統城鎮化的發展老路，要規避并破解傳統城鎮化發展的固有弱點和缺陷，這就需要修正地方政府治理行為和治理措施，采取具有針對性的操作模式，進而推動中國新型城鎮化發展質量和發展數量雙向均衡深度發展的政策目標。

三、城鎮化進程中地方政府治理行為的國外經驗借鑒

雖然世界各國的經濟發展方式和城鎮化運行模式不同，但城鎮化的發展遵循著同樣的內在規律，其中地方政府治理行為也有可供參考的實際價值。了解并熟悉國外城鎮化進程中的地方政府治理行為，對于創新中國地方政府治理行為，進而推動新型城鎮化健康發展有重要的借鑒意義。

1.美國城鎮化中的地方政府治理行為

美國的城鎮化堅持以市場機制為主導與政府宏觀調控相結合的運行模式。在城鎮化發展的初期，完全是市場主導的運行模式，帶來大量的城鎮化弊端，如郊區化嚴重、空間結構失衡和土地利用效率低等，嚴重阻礙著城鎮化進程。在城鎮化發展的中后期，為扭轉這種發展現實，美國不再堅持純市場導向的城鎮化道路。而是把地方政府這一變量介入到城鎮化當中，實施的是市場機制為主導與政府宏觀調控相結合的運行模式，用政府的宏觀調控來彌補市場失靈所帶來的缺陷，有效促進了要素間的合理流動和資源的空間整合。同時，地方政府在城鎮化進程中通過出臺一系列政策法規，構建安全高效的交通運輸體系，為城鎮化的發展提供了便利的交通網絡。可見，美國城鎮化進程中地方政府發揮著舉足輕重的作用，這也為中國新型城鎮化提供了新的運行模式和發展思路。

2.日本城鎮化中的地方政府治理行為

日本是市場經濟比較發達的國家。其在整個城鎮化的運行鏈條中也堅持以市場機制為主的發展模式，但政府卻發揮著參與引導甚至是干預的新型城鎮化發展中的地方政府治理創新研究作用，這在國土規劃和工業現代化過程中表現得尤為明顯。在國土規劃方面，通過諸多法條法規來對土地利用和規劃進行引導。以提升土地的利用效率和集約性，并在實際操作中取得明顯的發展成效；在工業現代化方面，地方政府對高新技術產業采取各種優惠政策，如減免稅政策，且無論是在土地的批復使用還是配套工程建設方面，地方政府都發揮著重要作用。同時，在農村人口向城鎮遷移過程中，地方政府通過采取有效措施分流轉移人口，做到統籌管理，確保了城鎮化的順利進行和運行質量的提升。此外，日本三大都市圈形成所帶動的產業集群效應的發揮與城鎮化高度融合，這也與地方政府治理行為有著特定的聯系。可見，地方政府在日本城鎮化進程中釋放著正能量，如何將這種正能量放大，則是未來日本城鎮化發展過程中需要完成的任務，也是中國新型城鎮化發展應當借鑒的。

3.歐洲國家城鎮化中的地方政府治理行為

美國城鎮化實行的是市場主導與政府宏觀調控相結合的運行模式，強調的是市場經濟的自由性；日本城鎮化實行的是以市場機制為主、政府參與引導甚至是干預的運行模式，強調的是政府的主觀性和能動性。雖然兩國城鎮化總體的運行模式基本相同。但側重點卻不同。歐洲國家城鎮化的發展正好介于美國和日本中間，實行市場主導和政府引導相結合的發展模式，重點發揮市場的作用，兼顧地方政府的調控優勢，兩者的地位具有同等性，特別是在預防大城市過度膨脹和扭轉小城鎮衰落方面表現更為顯著。英國、德國和法國等歐洲國家在充分尊重市場機制作用的前提下，通過健全的法律法規和公共政策來強化城鎮化進程中基礎設施等公共產品的建設力度；同時，城鎮化進程中推動實施可持續的低碳交通體系，地方政府鼓勵綠色環保的交通方式，改變市民的出行行為。并且都取得了可觀的成效。歐洲國家城鎮化進程中地方政府的具體做法給予中國新型城鎮化發展以啟示，如何兼顧并發揮市場和政府的內在優勢，是我們需要關注的內容。

4.拉美國家城鎮化中的地方政府治理行為

和美國、日本及歐洲國家城鎮化不同的是，拉美國家城鎮化進程中并沒有對地方政府的作用給予足夠的重視，由于地方政府管理的缺位及政策的錯誤導向，出現“拉美陷阱”的異常格局。拉美國家城鎮化進程中長期奉行經濟自由政策，對于地方政府如何調控城鎮化和正確處理市場與政府的關系沒有足夠的認識：在農村人口向城鎮遷移的過程中。地方政府并沒有采取合理有效的措施，而是對其放任自流，導致人口遷移的盲目性和無序性，降低了城鎮化的發展質量。地方政府對城鎮化進程中出現的各種社會問題往往束手無策，如分配不公和收入差距拉大等現象，沒有及時采取跟蹤措施，導致兩極分化現象十分嚴重。這是拉美國家出現過渡型城鎮化的重要原因。由此可以看出，城鎮化發展缺乏地方政府的合理引導和政策規劃并不可行，這也是中國新型城鎮化發展中應當注重的問題。

世界各國城鎮化進程中，地方政府或多或少都對其產生影響，或是正向的促進作用，或是負向的阻礙作用。中國新型城鎮化不能簡單地模仿其他國家的發展軌跡，而應在考慮到中國城鎮化發展現實的情況下，借鑒他們的成功經驗，創新地方政府治理行為，以滿足中國新型城鎮化發展的基本需求，推動其健康有序高效發展。

四、新型城鎮化發展中地方政府治理行為創新的政策建議

作為經濟社會發展的新渠道和新方案。新型城鎮化越來越受到社會各界的高度關注。地方政府治理行為作為其關鍵性調控變量。將對新型城鎮化的發展帶來顯著影響，或有正向促進作用，或有負向阻礙作用。然而，如何通過創新地方政府治理行為，全面有效消除負向阻礙作用，放大正向促進作用，將是新時期地方政府需要完成的重要任務。在中國區域發展各具特色的社會現實下，在借鑒國外發展經驗的基礎上，需要在宏觀政策思路的引導下。尋找具有針對性的微觀操作模式，進而從整體上推進中國新型城鎮化的健康協調發展。

1.創新地方政府治理理念，提升城鎮化發展質量

中國傳統城鎮化發展過程中，由于部分地方政府治理理念錯誤，導致各種社會問題的出現。給城鎮化發展帶來諸多負面效應，因而需要創新地方政府治理理念。一是厘清新型城鎮化的發展核心。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而非物的城鎮化，新型城鎮化進程中地方政府應把人作為核心要素，把提升全體社會成員的福利水平作為己任，而不應當過度關注城鎮的外表形態或物的城鎮化；通過深化戶籍制度改革。消除城鄉二元戶籍制度及其背后的不公平性問題，強化人的城鎮化的核心地位。二是明確新型城鎮化的基本導向。新型城鎮化發展中應以經濟社會的可持續協調發展為基本導向。不應當再是單純的經濟發展。地方政府要深度革除唯經濟論的不正確認識以及城鎮化等同于房地產化的錯誤觀點，適度減少城鎮化進程中的社會差距和環境代價，完成經濟社會協調發展的艱巨任務。三是樹立正確的新型城鎮化政策目標。城鄉一體化應是新型城鎮化的政策目標，不應當是對城鎮發展的過度傾斜。地方政府應通過體制一體化、產業結構一體化和農民市民化來充分發揮城鎮和鄉村各自的優勢，促進人口、技術、資本和要素之間的高度融合，避免各種經濟社會資源向城鎮的過度集中；摒棄過去以人口流動為特征的城鎮化發展道路，實現城鄉一體化。地方政府治理理念創新能夠扭轉中國城鎮化發展的現實狀態。也為推進新型城鎮化的健康協調發展貢獻力量。

2.創新地方政府的引導作用。走內生型城鎮化道路

傳統的城鎮化是政府主導的外生型運行模式，在這種運行模式下，城鎮化只是人口轉移的初級城鎮化，而非經濟結構轉換的高級城鎮化。導致市場機制調節作用弱化。新型城鎮化的發展需要創新地方政府的引導作用。轉變城鎮化運行模式，走市場主導和政府引導相結合的內生型道路，實現新型城鎮化健康發展的政策目標。一是堅持市場機制的主導作用。市場作為資源配置的基礎性手段，在新型城鎮化發展中發揮著越來越重要的作用，各地區城鎮化進程如何，是一個自然的過程，市場也應是主導因素；充分發揮市場這只無形之手優化資源配置、市場調節和信息引導等方面的優勢，促進新型城鎮化內生型道路的形成。二是發揮地方政府的引導作用。城鎮化進程中要注重地方政府的引導作用，僅有市場主導的因素，可能會帶來市場失靈，產生鄉村人口的盲目遷移和低效率等問題。因此。需要通過地方政府引導優勢和宏觀調控作用的發揮，合理分流遷移人口，整合空間資源，保持農村和城鎮的平衡發展，填補市場失靈的缺陷，但這并不意味著政府能夠取代市場成為主導因素。同時，地方政府應該從不適合自己做的領域退出來。允許民間資本更積極地融入到新型城鎮化發展中去。因此，創新地方政府的引導作用，走市場主導和政府引導相結合的內生型道路成為推進中國新型城鎮化健康協調發展的政策思路。

3.創新地方政府的體制機制，推動地方政府職能轉變

城鎮化進程中所出現的各種社會問題與地方政府治理行為密切相關，不正當的治理行為導致地方政府職能異化，這是其背后的體制機制使然。為了創新地方政府治理行為，推動地方政府職能轉變，必須從創新其體制機制入手，尋求推動新型城鎮化可持續發展的策略。一是深化戶籍管理制度、土地管理制度和社會保障管理制度改革。地方政府應推出同工同酬和同地同權的改革措施，實行人地掛鉤和人財掛鉤的城鎮化運行機制，讓全體社會成員參與到新型城鎮化建設中去，建立從鄉村到城鎮全面覆蓋的社會保障體制。同時，地方政府是公共產品的提供者，在城鎮化進程中是為全體成員提供服務，改革措施的全面執行能夠推動地方政府職能轉變。二是優化地方政府的科學決策機制，規范政策執行機制。地方政府在城鎮化進程中要建立信息收集和傳達機制，建立利益相關者的民主議政機制，完善決策制約和責任追究機制；同時，要實現執行透明化、執行規范化和執行民主化。特別是要充分考慮這種決策和執行機制是否能夠滿足大多數人的利益，是否能夠推動新型城鎮化的健康發展，任何有損于新型城鎮化發展的體制機制都應予以革除。因此，創新地方政府的體制機制，推動地方政府職能轉變是推進新型城鎮化健康協調發展必不可少的政策措施。

（責任編輯：孫艷）