基于社會公正的西安市城鄉居保政策分析

童瑤

摘要：本文從公共政策的角度出發.基于社會公正“需要、應得和公平”三要素，以《西安市進一步完善城鄉居民基本養老保險制度實施辦法》為研究對象。從城鄉居民基本養老保險制度政策的主體、影響力方面，歸納總結了西安市城鄉居民基本養老保險制度政策本身的演變、發展過程，分析了影響西安市城鄉居民基本養老保險制度政策低效的原因，最后論文提出了加強城鄉居民基本養老保險制度政策有效性的建議，如加強宣傳、減少執行成本和阻力，完善城鄉居民基本養老保險制度監督與評估體系。

關鍵詞：社會公正城鄉居保公共政策

中圖分類號：F840.6文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）02-0053-02

西安市城鄉居民基本養老保險制度政策是一項具體的社會保障政策。本文嘗試用社會公正的“需要、應得和公平”三要素對該政策的主體、影響力等作出應用性研究，涉及西安市城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱城鄉居保）政策文本，包括城鄉居保政策目標、城鄉居保政策價值取向、城鄉居保政策內涵，城鄉居保政策實施過程中的問題以及城鄉居保政策實施過程中及實施后的監督與評價等。

1.城鄉居保政策文本分析

政策目標是以民政部門為主的政府相關部門制定城鄉居保政策。就行動作出設計以解決城鄉居民養老保險的問題。關乎民生的政策制定要求首先確認政策的主體與客體，明確目標進而為下一步的政策制定提供方向性的指導。也為政策方案的規劃和實施提供核心的評估標準?；緷M足人的生存需要的社會未必是一個公正的社會。如果不能滿足社會成員的生存和基本生活需要，那社會一定不是一個好社會。所以，從需求層次論的角度，無論個體差異有多大，都應該把滿足社會成員擁有基本的生活保障作為社會公正的首要倫理關懷。

政策《西安市進一步完善城鄉居民基本養老保險制度實施辦法》構成了西安市全民參加社會養老保險制度體系的重要一環。政策內容上，該辦法規定的參保范圍為：具有我市行政區域內城鄉居民戶籍。年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于企業職工基本養老保險制度覆蓋范圍的人員。這就意味著西安市除16周歲以下人員和非國家機關和事業單位工作人員外的所有人員均被納入了由城鄉居民基本養老保險和企業職工基本養老保險共同構建的全民社會基本養老保險制度體系.這是滿足社會全體成員基本保障需要的重要一環。這有力地消除了城鄉居民之間因戶籍原因所產生的待遇差異。極大地減輕了居民對政策的理解困難和選擇障礙。對非國家機關和事業單位工作人員的無覆蓋狀況進行有效解決與保障。

新辦法規定西安市城鄉居民基礎養老金標準為每人每月130元。消除了原有政策中農村居民每人每月80元和城鎮居民每人每月120元的待遇差異。實現了城鄉居民社會養老保險政策、經辦、繳費和待遇“四統一”，對城鄉居民的差異消除有極大推進，對公平理論的擴展有顯著效果。以下圖表可對新舊標準進行直觀比較：

新辦法依據西安市實際。對參加城鄉居民基本養老保險的人員戶籍進行遷移。對幾個政策進行了有效的銜接，城鄉居民基本養老保險制度與城鎮企業職工基本養老保險制度、城鄉居民基本養老保險制度與被征地農民養老保障政策、城鄉居民基本養老保險制度與老農保制度、城鄉居民基本養老保險與城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、優撫安置制度、與計劃生育家庭獎勵扶持政策、出國（境）定居人員參加城鄉居民基本養老保險、享受工齡補助的相關特殊群體人員參加城鄉居民基本養老保險、失蹤、服刑、負案在逃人員如何參保及享受待遇、參保人退保及死亡后的養老保險關系處理等10類問題進行了明確的范圍界定，做到多種情況均有政策可依。對公民應得利益作出有效政策，把保障公民需要，滿足公民應得作為政策指導。

2.政策執行分析

政策形成后，是政策文本形式的完成，解決問題是政策的落實過程，即政策的執行。政策執行是政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實施、協調與監控等各種活動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。政策執行在整個政策過程中占有非常重要的地位。首先，政策執行是實現政策目標的基本途徑。沒有政策執行，任何文件起草是沒有意義的，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余的90%取決于有效地執行。第二，政策執行是檢驗方案是否正確的標準。政策的優劣以及產生影響的程度和效果最終是由實施時間和階段性成果評價的。其影響因子是否達到既定標準，是否符合當地民情都有一定的時間為標準來檢驗。第三，政策執行的計劃性是后續政策制定的重要依據。在執行政策的過程中，往往會產生許多新問題新情況。這就需要制定新的政策或輔助性的、補充性的政策措施，以便原有政策的推行。所有出臺政策都不會是一次性的，

問題的解決也僅是階段性達成一定效果，政策本身總是處于不斷調整、修改和完善之中。這也是滿足社會公正的倫理要求。

3.政策演進分析

居保政策本身在時間歷史鏈中有著過去、現在和未來的關系。根據國、省要求，結合實際民情，《西安市進一步完善城鄉居民基本養老保險制度實施辦法》的出臺有著時間上的多維度聯系，不是線性孤立的，是社會保障政策中的重要一環。從橫向上看，西安市居保政策與西安市其他城鄉居民基本養老制度政策有密切聯系，它們相互支持、相互制約，組成了有關西安市發展的全民參加社會養老保險制度體系整體政策。西安市居保政策本身是一個結構嚴謹的體系。從縱向上看，居民保險相關的中央政策與地方政策都在不同時間不同地區有不同程度的規定，我國于2009年啟動新型農村社會養老保險（新農保）首批試點，2011年開展了城鎮居民社會養老保險（城居保）試點，2012年實現了新農保和城居保制度全覆蓋。2014年建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，截至2014年12月底，全國城鄉居民基本養老保險參保人數達到50107萬人。其中領取待遇的老年居民達到14313萬人。《西安市人民政府關于印發西安市新型農村社會養老保險試點實施辦法的通知》（市政發[2009]152號），《西安市人民政府辦公廳關于印發西安市城鎮居民社會養老保險試點實施辦法的通知》（市政辦發[2010]248號），《西安市人民政府關于實施城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋的通知》（市政發[2011]57號）這3個文件整合進《辦法》之中，使《辦法》成為指導西安市城鄉居民養老保險工作開展的統一、完整、規范的政策依據。這一統一滿足西安市建立城鄉居保的總目標，即服務于2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套。充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好地保障參保城鄉居民的老年基本生活。

4.結語

進一步堅持和完善社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，鞏固和拓寬個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道。完善基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付模式，強化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機制。建立基礎養老金正常調整機制等都是政策本身不斷完善的重要表現。也是社會資源根據應得和公正之要素進行分配的價值要求。

責任編輯：楊國棟