公安機關“陽光警務”實踐研究

金黎鋼

（上海市公安局法制辦公室， 上海 200042）

【公安管理】

公安機關“陽光警務”實踐研究

金黎鋼

（上海市公安局法制辦公室， 上海 200042）

“陽光警務”是我國現代警務實踐的重要成果，對依法治國及實現國家治理能力和治理體系現代化具有重大意義。我國警務工作的為民宗旨、實定法有關規定、行政法治原則、現代警務規律、規范執法要求等共同構成了“陽光警務”產生發展的內在動因。警務實踐中，需要以公開、公平、服務為導向，總體把握“陽光警務”的內在屬性和發展方向，需要通過構建系統、開放的警務公開機制，構建公開、公平導向的規范執法機制，構建民意導向的動態服務便民機制，促成“陽光警務”不斷升級完善，助力我國警務法治化、現代化。

公安；陽光警務；法治；警務機制

近年來，各地公安機關不斷推出“陽光警務”工作舉措，對傳統警務理念及執法公開等警務工作產生了重要影響。準確界定“陽光警務”內涵，理解其內在的形成機理，正確把握其發展方向，對于我國警務工作發展具有重大意義。筆者擬通過本文，對“陽光警務”實踐與相關警務理論研究現狀做一梳理，立足現代警務理論，對“陽光警務”內涵、形成機理、建構路徑進行探討，以期對我國警務實踐和理論發展有所裨益。

一、“陽光警務”實踐及研究綜述

關于“陽光警務”，目前《人民警察法》及其他與警務工作相關的法律規范中尚無直接的表述。2016年5月20日，中央全面深化改革領導小組第24次會議審議通過了《關于深化公安執法規范化建設的意見》，以中辦、國辦改革文件的形式，第一次提出了建設“陽光警務”的要求，包括“優化執法信息查詢服務，建立生效行政處罰、行政復議決定文書網上公開制度等。”①http://paper.chinaso.com/detail/20160928/1000200032978261475021183168805246_1.html.

在實踐層面，筆者通過互聯網搜索發現，近年來全國已有部分地區公安機關先后推出了以“陽光警務”命名的工作舉措，如2007年遼寧鐵嶺公安機關在實施“社區和農村警務戰略”中首先提出了“陽光警務”概念，2010年11月山西公安機關開展了“爭做陽光警察、爭創陽光警隊、打造陽光警務”活動，其他如上海、浙江、江蘇、湖南、山西、吉林等各地紛紛推出了“陽光警務”工作舉措，各地舉措內容和范圍各異，代表性做法有以下幾種：一是著力于執法辦案公開，如湖南省公安廳于2015年推出的“陽光警務執法公開系統”，①http://222.247.57.110:8099/ygjw/portal.該系統立足公安門戶網站，提供案件辦理情況公開、涉案財物信息公開、行政處罰決定公開、法律法規依據公開、辦案辦事流程公開、服務監督電話公開等查詢服務；二是著力于網上辦事服務，如吉林公安機關依托門戶網站推出了“互聯網+”公安服務系統，推行網上行政審批，著力簡化行政審批環節；三是將警務公開與辦事服務等功能進行整合，推出綜合性“陽光警務”平臺，如2015年上海市公安局立足門戶網站建設了“市局-區（縣）分局-派出所”三級“陽光警務大廳”，②http://www.police.sh.cn/shga/ygjw.大廳設有“權責清單”“警務信息”“辦案公開”“行政審批”“便民服務”“互動交流”“網上110”等7大功能模塊，具體包括警務信息主動公開和申請、執法辦案依據公開、過程和結果公開、行政審批網上申請辦理和公開、網上咨詢求助報案服務等60余項功能，上海公安機關“陽光警務大廳”的功能不再局限于執法辦案活動的深度公開，還包括了網上審批、辦事服務及警方與公眾互動等領域，可見，除了公開外，上海公安機關還賦予了“陽光警務”以公平、效率、服務等內涵。

在理論研究方面，筆者以“陽光警務”為主題在中國知網“中國學術期刊網絡出版總庫”檢索，共有49篇論文，以“陽光警務”為篇名檢索，共有82篇論文，在上述論文中，實務性論文占絕大部分，研究主題主要集中在推行“陽光警務”的重要性、必要性及具體實施舉措等，個別研究性論文對“陽光警務”內涵及理論基礎做了簡要討論，如認為“陽光警務”的含義包括警務公開、規范警務、警隊陽光形象建設，其理論基礎在于“知情權理論”“社會治安治理理論”“反腐敗理論”“系統性原理”等。③參見朱志萍：《關于當前構建“陽光警務”機制的再思考》，載《江蘇警官學院學報》2016年第1期。還有論文對國外政務公開的具體做法做了介紹，提出需借鑒國外經驗推進我國“陽光警務”建設。④參見楊建琦：《關于美國政務公開情況的考察及我國陽光警務工作的思考》，載《公安研究》2012年第4期。總之，相較于警務實踐的蓬勃發展，當前關于“陽光警務”的理論探究較為單薄，缺乏結合實務及法學、警察學等視角的綜合思考，且相關研究僅立足于“陽光警務”的現實表現及必要性等問題，對其形成機理、理論基礎等問題的系統研究討論有待深化。

綜上，“陽光警務”是我國警務實踐中逐步發展起來的概念，已日益顯示出在警務工作中的重要作用，由于缺乏法定解釋以及相關研究尚未充分展開等因素，有關“陽光警務”的實踐各有特色，有關“陽光警務”的認識尚待統一，但這也正好為本文的研究提供了基礎和空間。

二、“陽光警務”的內涵界定

“警務”一詞是“警察事務”的簡稱，“警察事務”是指與人民警察履行法定職責任務相關的事務，根據《人民警察法》規定，我國“警務”包括公安機關、國家安全機關、監獄、人民法院、人民檢察院等機關的警務活動，本文的研究對象主要指公安機關，“警務”指與公安機關履行職責相關的事務。根據《人民警察法》第六條規定，公安機關負責的警務主要包括“預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；組織、實施消防工作，實行消防監督”等十余項。概括而言，警務主要包括刑事犯罪的偵查與預防以及治安、交通、消防、出入境等行政管理與服務兩個方面。

“陽光警務”一詞將“陽光”與“警務”兩者進行結合，用“陽光”修飾和限定“警務”，為此準確界定“陽光”的含義具有重要意義。同時，由于用“陽光”一詞具有一定開放性，存在較多的比喻、引申含義，為此，從不同的角度會有不同的解讀，要準確界定“陽光警務”涵義，也是比較困難的。基于此，筆者主張通過描述和限定“陽光”的主要特性，結合警務工作的法律定位，對“陽光警務”進行框架式解讀，總體上描繪和限定“陽光警務”的幾個主要導向：第一，“陽光”的首要物理特點是明亮、透明，對此，公開透明導向的警務工作應當是“陽光警務”的基本內涵之一，要在刑事偵查及行政管理工作中貫徹公開透明原則，推行公開型、開放型警務；第二，“陽光”普照萬物，大眾均等，不因人而異，體現公平公正導向，這正契合警務工作的職責任務，公平公正是“陽光警務”的內在要求之一，警務工作要在程序上和實體上充分體現公平公正；第三，“陽光”是普惠的、溫暖的，為此，“陽光警務”應當凸顯服務性質，警務活動應當從便利群眾的角度出發，實行服務型警務，及時跟蹤民意，不斷完善警務辦事服務，使群眾感受到溫暖，有獲得感。

三、“陽光警務”的形成機理

“陽光警務”之所以在公安工作實踐中不斷發展推廣，必然有其內在發展動因及規律。筆者認為，主要有以下幾個方面因素：

（一）警務工作的為民導向是建設“陽光警務”的根本原因

《人民警察法》第三條規定：人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務。我國警務工作的根本宗旨，揭示了公安機關開展和深化“陽光警務”建設的內在必然性，警務工作必須以群眾利益為工作的出發點。只有通過警務的公開、開放運作，才能切實傾聽群眾的意見和建議，最大限度接受人民群眾的監督；只有嚴格規范執法，落實確保執法程序和實體公正的各項舉措，才能切實維護群眾利益；只有不斷改革警務運作機制，深入推行便民服務舉措，才能踐行全心全意為人民服務的宗旨。

（二）基于落實警務公開等法定義務的需要

實定法設定的警務公開法律義務，是建設“陽光警務”的直接動因，我國現行涉及公安工作的法律法規對警務公開做了不同程度的規范。比如《人民警察法》第四十四條規定：人民警察機關作出的與公眾利益直接相關的規定，應當向公眾公布。又如，《政府信息公開條例》第九條規定：行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。再如《治安管理處罰法》《行政許可法》《刑事訴訟法》《道路交通安全法》《消防法》等對推進執法公開、確保執法公正等方面提出了一系列具體的要求。

（三）“陽光警務”是現代警務發展的必然趨勢

警務機制是國家治理體系的重要組成部分，警務機制的現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。縱觀中外警務的歷史發展，無論作為西方警務革命的社區警務、情報引導警務還是目前我國警界提出的現代警務機制，都強調建設開放型警務，通過警務活動的公開透明運作，以取得公眾的理解與信任，并強調警方與公眾及執法對象加強合作以完成警務使命，“陽光警務”是現代警務發展的必然要求和重要特征。此外，警務工作法治化是現代警務的重要特征，是建設法治國家的重要前提，警務工作貫徹落實職權法定、誠實公信、權責一致、服務公眾等行政法治原則，與“陽光警務”所強調的公開、公正與服務，具有內在的邏輯一致性，“陽光警務”正是警務法治化的標志。

（四）“陽光警務”是規范執法行為的有效途徑

公安機關肩負刑事偵查及治安、交通、消防、出入境等行政管理雙重職能，執法面廣，執法量大，公安執法活動與公眾人身財產權利緊密相關，規范執法是公安工作的永恒主題，規范執法行為既需要公安機關加強內部執法管理，也需要通過強化外部監督“倒逼”執法主體增強規范執法的意識和能力，“陽光警務”正契合這一規范執法的內在需求，通過全方位執法公開，全面接受群眾監督，打通規范執法的外部驅動機制。同時在理念、目標和工作機制上，“陽光警務”所倡導的公開、公平、服務等內涵，涵蓋公安執法主體、執法制度、執法管理、執法信息化等領域，能夠起到引領、推動整個公安執法規范化建設的“主線”作用。為此，深入開展“陽光警務”建設，充分發揮其“主線”作用與“倒逼”作用，是公安執法規范化建設的內在必然選擇。

四、“陽光警務”的建構路徑

“陽光警務”是警務法治化、現代化的重要特征和必然要求，其本身既是警務機制升級發展的目標，同時從方法論的角度看，“陽光警務”也具有警務發展措施與路徑之內涵。構建“陽光警務”工作機制應當立足建設法治國家以及實現國家治理體系和治理能力現代化總體格局，強化為民導向，貫徹法治原則，在警務工作理念和舉措上體現開放性、公正性、服務性，通過整體、系統頂層設計，從警務公開、公正執法、便民服務等方面推行一系列相互銜接的工作舉措，實現對警務工作的牽引和促進作用。

（一）構建系統、開放的警務公開機制

警務公開作為一種制度規范和工作要求，最早見于公安部1999年下發的《關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》（公通字[1999]43號），該通知規定：公安機關的執法辦案和行政管理工作，除法律法規規定不能公開的事項外，都要予以公開。其明確列舉了四個方面具體內容：（一）執法依據和制度、程序；（二）刑事執法管轄范圍，當事人及律師的權利和義務；（三）行政執法的范圍和職權，行政管理制度、程序、時限、收費依據、收費標準、投訴方式等；（四）警務工作紀律。上述通知設定了除法定不公開事項外都要公開這一總體原則，但具體公開事項的范圍限于機構信息、執法依據、權利義務及相關法律規范等書面靜態信息。

2012年，公安部制定了《公安機關執法公開規定》，該規定將“警務公開”代之以“執法公開”，并將公開的范圍規定為：“向社會公眾或者特定對象公開刑事、行政執法的依據、流程、進展、結果等相關信息，以及開展網上公開辦事的活動。”并將公開信息分為“向社會公開”“向特定對象公開”“網上公開辦事”三類，其中“向社會公開的信息”除了前述1999年通知規定的相關信息外，還拓展至“涉及公共利益、社會高度關注的重大案事件調查進展和處理結果，以及公安機關開展打擊整治違法犯罪活動的重大決策。”另外，還包括“轄區社會治安狀況、火災和道路交通安全形勢、安全防范預警信息”等。“向特定對象公開”指公安機關應當向控告人，以及被害人或者其家屬公開下列執法信息：（一）辦案單位名稱和聯系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的種類和期限；（三）行政案件辦理情況和結果。“網上辦事公開”則要求公安機關逐步推行審批辦事等事項的網上咨詢、受理、查詢等功能。

2012年規定相比較1999年通知，警務公開的范圍有了廣泛拓展，從公開機構信息、法律規定等靜態信息，擴展至刑事、行政案件辦理，網上辦事過程等動態信息，可謂是一大飛躍。但公開事項較為原則，未涵蓋全部警務活動，且限于公開法律明確列舉的事項，要求做到“應公開、盡公開”，而法律的規定往往具有滯后性，如公開事項始終僅限于法律規定事項，則將束縛警務公開制度的深化發展，無法滿足現實中群眾對公安工作日益變化發展的期待，阻礙現代警務機制的升級完善。為此，我們需要在法律規定的基礎上，立足法治原則和現代警務特點，在“陽光警務”框架下，主動深化警務公開的范圍，完善警務公開工作機制，拓展警務公開載體，構建開放型警務公開體系。

首先，以“能公開、盡公開”為標準確立警務公開的原則。傳統的警務公開原則可概括為“應公開、盡公開”，雖然強調要拓展公開工作的廣度，但其公開范圍局限于法律明確規定公開事項，而“能公開、盡公開”則立足法律的禁止性規定，即除了涉及國家秘密、警務工作秘密、商業秘密和個人隱私等法定不能公開的事項外，全部警務活動都屬于可以公開的范疇，這一原則體現了“陽光警務”開放性和系統性的要求，公安機關應當在現有法律規定公開事項基礎上，從涉及群眾利益的角度出發，不斷梳理警務公開事項，凡是群眾有合理需求，對群眾有利的公開事項，尤其是有關執法工作的程序和標準，比如行政處罰的裁量標準等，公安機關都要努力創造條件提供，從而實現更高層次、更多角度全方位公開。

第二，實現警務公開工作標準化、具體化。實踐證明，做好警務公開工作，僅規定警務公開總體原則是不夠的，僅規定原則性公開范圍和領域也是缺乏可操作性的。根據上述“能公開、應公開”原則，從標準化角度出發，實踐中需要將與警務執法服務有關公開事項如“刑事偵查辦案受、立案，采取強制措施等過程信息、結果信息”，“行政處罰、行政強制、行政檢查、行政許可等過程和結果信息”，“其他治安、消防、交通等涉及公共安全及公眾生活的警務執法和服務信息”等逐一制定公開制度規范和工作標準，細化公開的主體、具體事項內容、公開的對象范圍、公開的時限要求、公開的監督保障等規定，同時將公開工作標準向社會公開，確保公開工作落到實處。

第三，建設全方位、互動式的警務公開載體。警務信息公開應當以群眾的需求為導向，最大化拓展主動公開信息受眾的廣度，最大化拓展特定對象公開查詢的便利度，最大化增強信息公開的即時性。為此，應當建立全方位、多樣化的公開途徑，比如通過建設完善公安服務窗口和社區警務站以及建設互聯網信息公開平臺等，通過工作窗口與互聯網及移動終端等多種途徑主動向社會發布和推送需要廣為告知的信息，向特定對象提供警務信息在線查詢等服務，同時，建立雙向溝通互動機制，及時獲取群眾對公共安全服務的需求以及公安執法活動的意見和建議，不斷改進和完善公安工作。

（二）構建公開、公平導向的規范執法機制

第一，完善統一的法律告知與說理程序。“陽光警務”的公平公正導向，要求每一個執法行為及其執法程序嚴格遵照法治原則，實現執法公平，其前提是執法民警樹立公開、公平、規范的執法理念，牢牢掌握執法的程序與實體要件，而要實現這一目標，僅通過教育培訓提要求是不夠的，還需要通過執法程序的設計，確保民警不斷增強自身執法能力的自覺性。現有相關法律已經就行政處罰前告知執法依據執法理由，以及刑事辦案中告知當事人權利義務等若干執法領域設定了法律告知程序，從執法實踐看，處罰前告知等程序的設計，對規范執法行為、提高執法公信力、加強民警執法形象建設具有重要意義。筆者認為，有必要將這一法定程序普適至公安機關全部執法行為，比如在現場盤查、行政檢查、糾正違法等領域設定統一的法律告知與說理程序，民警在開始執法前，統一告知當事人法律依據、執法理由，對當事人的辯解和疑問及時開展法律解釋和說理，從而營造開放、公開的“陽光警務”執法環境，提高執法水平。

第二，建立公開完備的執法規范體系。在法律法規規定基礎上，建立系統完備的執法規范體系并予以公開，是實行公開、公平執法的前提和保障。一方面，要求公安機關在法律法規規定基礎上，立足規范執法的需要，全面制定完善有關執法程序、執法行為、執法裁量等領域制度規范和工作標準，并按照“能公開、盡公開”的原則全面公開；另一方面，在制定執法制度規范時，應當廣泛采取公開聽證、論證、征求意見等舉措，充分聽取相關當事人的意見和建議，確保執法制度既符合法律規定，又能符合實踐需要。

第三，建立有效的執法管理與執法監督機制。實現執法行為公開、公平，既要規范執法主體的行為，也需要在執法管理和執法監督方面建立有效的規制措施以提供機制保障：一是“陽光警務”所要求的執法公開，必須以建立執法行為的全過程記錄和可追溯機制為前提；二是執法公開與執法公平公正之間，需要強有力的內部執法監督與反饋機制予以推進落實。

（三）構建民意導向的動態服務便民機制

建立以民意為導向的服務便民機制是“陽光警務”的內在要求，便民服務與警務公開也是相輔相成、密不可分，警務信息的深度公開需要通過便民高效的方式開展，精簡審批事項、簡化辦事程序、縮短辦事時限、拓展辦事途徑等便民服務措施也是伴行于警務工作深度公開的內在要求與必然結果。

第一，以服務便民理念貫穿于全部警務活動。為人民服務是全部警務活動的出發點，服務便民應當體現在各項警務活動中。在刑事偵查辦案中，要從服務便利報案人、被害人的角度出發，在報案、受理、立案、辦案等環節為當事人提供高效、便利的辦案服務，主動告知當事人辦案的時限、工作進度等過程信息；在治安、交通、消防等行政管理領域，最大限度精簡審批事項，減少審批環節，縮短審批時限，主動告知辦事服務的條件、機構和辦理進展和結果。

第二，建立民意跟蹤與反饋落實機制。“陽光警務”所要求的便民服務，不是低層次的便民舉措，而是要建立在與公眾的廣泛互動，對民意的動態跟蹤基礎上。有針對性的、持續深度拓展的便民服務機制，要常態化收集和梳理公眾的意見，對警務工作各環節開展定期分析論證，不斷推進警務改革，豐富便民服務舉措。要拓展多種與公眾溝通服務的渠道，比如完善社區警務等“陽光警務”服務平臺，通過社區民警加強與社區居民的溝通聯系，主動提供信息公開告知與查詢服務，提供治安防范、公共安全等信息服務，接受群眾的咨詢，為群眾提供全方位警務服務。

第三，全面深入推行“互聯網+警務服務”。“互聯網+”為“陽光警務”的發展提供了極大有利條件，作為一種扁平化高效工作載體和平臺，無論是審批辦事、便民服務還是信息公開，互聯網構建了公安機關與公眾的直通橋梁，公安機關建設“陽光警務”，應當打造線上線下兩個平臺，對此，上海等地公安機關已經開展了卓有成效的探索。構建“陽光警務”互聯網平臺，需要充分做好頂層設計，立足“公開、公平、便民”等“陽光警務”價值導向，將警務信息公開、行政審批、辦事服務、互動溝通等非涉密事項集中展現，為群眾提供全方位的警務信息查詢和推送服務，提供全方位、一站式審批和辦事服務。同時，“陽光警務”互聯網平臺本身需要隨著互聯網技術的不斷發展而持續拓展升級，比如建設平臺移動端等載體形式，以更好實現“陽光警務”的實踐發展需求。

綜上，“陽光警務”是在我國公安工作實踐中逐步產生和發展的一種警務機制或警務模式，體現了我國警務工作為民導向，代表著警務工作法治化的發展方向。準確理解“陽光警務”的內涵，把握“陽光警務”的發展方向，既是公安工作實踐的迫切需要，也是警務理論研究的重要課題，但警務工作可謂紛繁復雜，相關研究尚需循序漸進，筆者擬拋磚引玉，以期通過本文的淺議引發更多具有深度對實踐有巨大裨益的研究。

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Study on the Practice of Police Agencies’ “Transparent Policing

Jin Liguang
(Legislative Af f airs Offi ce of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200042, China)

“Transparent policing” as one of important achievements our country has made in modern policing practice is signif i cant to both the building of law-governed country and realization of modernized law-governance competency and law-governance system. The people-serving goal, provisions of laws, principle of administrative law governance, law of modern policing, requirements of standardized law enforcement, etc. constitute the intrinsic drive for development. In policing practice, orientation toward openness, fairness and service is necessary and the understanding of intrinsic attributes and development tendency of “transparent policing” matters, too. The establishment of systems, open policing transparency mechanism, openness-and- fairness-oriented law enforcement standardization mechanism, public opinion-oriented convenient dynamic service mechanism will constantly promote the perfection of “transparent policing” and help realize law governance and modernization of our policing.

Public Security; Transparent Policing; Law Governance; Policing Mechanism

D631

A

1008-5750(2017)03-0026-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.03.003

2017-04-28 責任編輯：何銀松

金黎鋼，男，上海市公安局法制辦公室副主任，法學博士。