農村土地三權分置政策的執行分析

□徐 靜 孫建業 馮 哲

（河北農業大學 河北 保定 071000）

農村土地三權分置政策的執行分析

□徐 靜 孫建業 馮 哲

（河北農業大學 河北 保定 071000）

三農領域一直是我國重視的改革領域，幫助貧困人口脫貧也是我國的重心工作。“三權分置”政策是農改的一項創新理論和改革政策，能夠激發農村的活力。本文針對現實“三權分置”政策在農村土地的實踐現狀中存在的問題進行探析，并為改進“三權分置”政策在農村的實施情況提出幾點建議，提高其執行效益。

三權分置政策；農村土地；政策執行

1 三權分置政策的內容

“三權分置”政策是由最初的“兩權分離”演進而來，其內涵為“落實所有權、穩定承包權和放活經營權”。所有權一貫如實地為集體所有；土地承包經營權依然是家庭承包，但是期限一改再改，由15年延長至30年，再修改為“長久不變”，目的是保障農民的基本權益；而土地使用權則可以通過多種方式進行轉讓，且經營主體的限制減少。“三權分置”政策的創新之處為提高經營權的流轉率，為農村土地注入新活力。

2 農村土地三權分置政策的執行現狀

根據2016年12月農業部的數據顯示，中國2.3億的農村戶里，流轉土地的農戶所占的比例為三成，證明三權分置政策的作用空間還有七成。為了進一步的完善和促進土地流轉，提高中國農業的競爭力，還需要對三權政策實施中的問題尋根問底。

2.1 部分所有權的權能面臨行使障礙

農村土地多有所有權權能虛化的跡象。根據相關的法律可以了解到農村土地歸農村集體所有，其中包括發包權、經營權、收回權和監督權等權能。從《農村土地承包法》的第5條規定主張集體成員分包土地的必然優先性，這意味著集體統一經營存在隨時解體的風險，缺乏有力的保障，使得相關權能的實施模棱兩可。其次，村級三項提留被取消后，集體所有權中的收益權也間接被取消，集體無法提供有效的公共產品和服務，于是只能依靠國家、政府的轉移支付。

除此之外，《農村土地承包法》第60條規定承包方不按照規定將農村土地用于非農業建設，給予的只是行政處罰。但是不難發現，存在部分承包戶對的承包的農村土地所進行的是蓋房子，而村集體對此行為并沒有收回的權利，更不是行政處罰的制裁者。針對這些現象，可以總結為所有權的部分權能沒有得到執法上的保障導致形同虛設。

2.2 承包權的調整有歧義引致不穩定

對于承包權期限，國家下達規定為“長久不變”，目的是穩定承包權。權能在“規定”或者“賦予”的過程中表面上有著很強的保障力度，但是在實施的過程中不能得到嚴格把關，權能也就是紙上談兵。我國的法律體系的建設已經完成，立法工作也是日趨成熟和完善，但是問題的主要源頭不是處于立法的過程，不是權能的多與少，而是執法是否到位，及政策存在執行風險。從法律咨詢網上可以經常看到這樣的例子：土地承包期限沒到被強制重新調整；另外，農民對“長久不變”的概念產生了歧義，農民因讀書工作的需要而遷入、遷出，因生活而嫁娶，因自然而死亡等使得農村集體成員的數量發生變化，從而產生了“增人不增地、減人不減地”的人地矛盾。

2.3 經營權的流轉面對市場風險壓力

三權分置的目的是提高經營權的流轉率，進而提高農業勞動生產力和農民的收入。的確，土地流轉后大聲變化的是農業勞動生產力，但是單位土地上的產出并沒有得到提高。因為土地只是土地產出的影響因素之一，要增加土地的產出，還需要綜合考慮，比如現代機械化的投入和農業資金投入。在另一方面，2014～2016年，我國的土地流轉費用的增加幅度找過了四分之一，東部沿海地區流轉費用超過每畝1 500元，中部地區里轉費用也超過每畝1 000元，明顯提高了農業的生產成本，使從事農業生產的經營者的利潤空間縮減，這與三權分置的最初目的背道而馳。

3 農村土地三權分置政策的執行的建議

3.1 落實各權權能，保證政策協調實施

權能的作用并不是發揮在賦予的階段，而是在實施的過程。落實各項權能才是保證三權分置政策發揮真正的作用。第一，農村集體應當根據本村的實際情況而進行“統分結合”的調整，比如在統一由集體所有和行使土地的經營權基礎上，根據本村集體成員的意見、經過民主的程序、投票表決的方式決定具體土地上的經營方式。第二，賦予“長久不變”的具體解釋，穩定承包權。對本村的農民群眾展開一次問卷調查，著重地了解農民對“人地關系”的具體看法，制定民主的解釋，并具體落實以緩解人地矛盾。第三，明確經營權的流轉機制。根據國家下達的相關政策，對土地流轉的價格、方式、期限、用途等根據當時的經濟水平均予明確的規定以保證農業經營者的合理利潤。另外，引入專家機制對土地的土壤成分、當地降水量、適宜的種植的農作物進行評估，做出適當的調整以提高土地的產出，有效地提高農民的收入。

3.2 立法固然重要，嚴格執法更有保障

除了在立法的過程給予三權分置政策保障，還需要在執法的過程中給予三權分置政策有效實施，發揮其真正的價值。具體做法是增加執法機構或相關工作人員的辦案經費，保證執法人員的正常執法力度，也能保障三權分置的政策的有效嚴格實施、消除工作死角。另外提高三權分置實施過程中工作人員的執行效率和素質，實行能者上、庸者下；更主要的是加強農民的對三權分置的理解，讓農民成為真正的執行者，自己保障自己的權益。

3.3 建立監督機制，有效管理經營流轉

經營權流轉環節是三權分置當中最為重要的一環。時代發展、社會進步都會使得立法無法做到時時刻刻都面面俱到；各種不可操控的因素也讓經營權流轉過程得到百分百的有效保證。因此，監督機制構建尤顯重要。例如根據動態價格對經營權的流轉價格進行調整；比如對流轉土地的用途進行及時的反饋和調整，或者對經營權的流轉期限進行監督，對三權分置的全過程實施有效的監督，保障農民的合法土地權益。

結束語

“三權分置”政策的提出主要是為了后期的實施有章可循。最重要的是在實踐的過程中能夠及時地發現問題、深究原因并提高解決方案、落實解決，做到真正的三權分置，推進城鎮化進程。

[1]龔睿.農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究[J].中國農業資源與區劃,2016,(05).

[2]楊玉珍.傳統農區三權分置政策執行的風險及影響因素[J].中州學刊,2016(12).

[3]陳金濤,劉文君.農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析[J].求實,2016,(01).

1004-7026（2017）05-0015-02

F311

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.007

徐靜，女，漢族，河北滄州人，河北農業大學在讀碩士研究生，研究方向：農村公共管理。