日本社區治理模式的探析和啟示

□王凱

（上海理工大學管理學院M PA研究生院 上海 200090)

日本社區治理模式的探析和啟示

□王凱

（上海理工大學管理學院M PA研究生院 上海 200090)

當前，町內會在日本社區治理中起著相當重要的作用，町內會在日本蓬勃發展表現出良好分權理念、完善的治理經驗、成熟的自治精神。而以町內會為代表的日本社區治理機制對正處于社區治理創新改革的中國有著極其重要的借鑒意義。

町內會；社區治理；行政權力

日本是最早步入發達國家行列的亞洲國家,同時深受中國傳統儒家文化的影響，在社區治理領域經歷過和中國現在類似的困境和發展歷程。如今日本的社區組織在歷經戰后重建、經濟高速發展期等階段，已發展成為組織體系比較完善、具有多元化功能的社會組織，并形成了有別于西方的社區自治模式。通過研究日本社區自治模式尤其是其社區自治組織的發展和轉變歷程，對研究中國國家和社會關系的演進路徑以及中國社區治理機制改革有著現實的借鑒意義。

1 以町內會為代表的日本社區自治組織的發展歷程

日本社區中最基層的具有廣泛覆蓋面的自治組織是町內會，根據日本學者中田實下的定義,所謂“町內會”,是指“在一定的地域性區劃內,盡可能地將在當地居住或營業的所有住戶和企業組織起來,參加共同管理,以解決在該地域性區劃內出現的各種問題的居民自治組織”。

1.1 集權統治時代（明治維新之前）

明治維新之前的很長一段時期，日本的基層社區組織町內會便存在。在公元8世紀成書的《日本書紀》中已經有了“五十戶為一里，設里長一人；五戶為一保，一人為長，相互檢察”的記載。這時候的町內會與中國的“里”極為相似，以同時代的中國唐王朝為對比，唐代的村里的組織，以四戶為鄰，五鄰為保，百戶為里，五里為鄉，每里置里正一人。這時候的町內會主要作用是征收國家稅收以及鄉里矛盾調節。其設置的最終目的是為了延伸行政權力的觸角、強化中央集權。

1.2 軍國主義時代（明治維新后至二戰結束前）

20世紀初，日本政府為了節省財政開支和加強對地方的統治,實行了町村合并,將7萬多個自然村合并為1.5萬余個行政村,在全國城市普遍建立了町內會，町內會的角色定位是輔助性行政末端組織，主要功能是“上意下達”，協助政府完成各項基層行政任務。第二次世界大戰期間，出于軍國主義戰時體制的需要，將町內會法制化。通過發布《關于建立和完善部落會町內會等組織的訓令》為町內會的存在和功能提供了法律根據。町內會被納入到“大政翼贊會”系統中，“大政翼贊會”是日本軍國主義時期右翼政治團體為了動員發動戰爭而成立的組織，因此町內會的定位徹底淪了日本軍國主義政府戰爭動員的末端組織，此時以町內會為代表的社區已完全喪失了自治性和社區組織應有的活力。

1.3 盟軍占領時期

二戰結束后，盟軍占領并接管日本本土，把町內會定性為日本軍國主義殘留的軍事化組織，全面解散町內會，并禁止其一切行為。但民間社區的需求使得町內會以衛生組織、自警團、婦青會等形式繼續存在。此時日本的社區組織再次脫離了軍國主義和戰爭的控制，重新回歸行政輔助和社區互助的角色。

1.4 民主自治時期

1952年，日本與主要國家簽訂舊金山和約，町內會的合法性得到恢復。町內會再度正常化，成為日本基層社區治理的自治型組織。隨著日本經濟的迅速崛起和城市化帶來的大量人口導入以及經濟增長引發的環境問題引發日本市民對環境保護和生活質量的大量關注，町內會被日本政府賦予了更多的自治功能。1991年，日本在地方自治法的修訂中，給予町內會全新的法律地位和法人資格，將高度集中的政府權力下放到基層，推進町內會變成自下而上表達社區愿望和實現社區居民自治的組織。

縱觀日本社區治理的變遷軌跡，町內會定位的變化有其特定的歷史原因，也反映了日本政府對社區治理和行政分權認知的進步。20世紀90年代經濟快速發展的日本面臨的社區治理難題與當前中國高度相似，城市人口的大量導入和社區居民意識的覺醒倒逼政府不得不做出社會治理的創新。因此以町內會為代表的日本社區組織的進步對當今中國社區治理模式轉型有著重要的參考價值。

2 日本社區治理模式特點分析

2.1 政府機關的定位

日本政府行政部門與町內會等社區單位各司其職，在各自職權范圍內參與社區事務。政府的主要職責是立法手段為社區自治提供良好的法治條件和政策依據，并為社區自治提供一定的經費支撐，同時嚴格執行財權和事權分離，不干涉社區正常的自治事務。

2.2 町內會等自治組織的定位

自治組織確保其獨立性和自治性，由社區居民自愿參與，共同管理社區事務。其主要功能包括：(1)提升社區凝聚力。通過組織各類文體活動，開展居民互助，增強居民社區歸屬感；（2）維護社區安全。配合行政部門做好社區治安以及突發事件的救濟事宜，提高社區居民安全感；（3）維護社區公共設施和環境。通過內部宣傳，督促居民自覺維護社區環境和設施；（4）行政輔助職能。除了傳達各類行政指令外，配合行政部門完成社區建設以及民情統計；（5）表達民意。搜集民意并代表社區向政府表達訴愿，維護社區居民權益；（6）統籌協調各方利益。統籌社區資源、協調各方利益。

3 日本町內會治理經驗對我國社區治理的啟示

日本以町內會為代表的社區治理模式對于我國社區治理的啟示有以下幾個方面：

3.1 須加快政府職能的轉變的步伐

重新梳理行政機關在社區治理中的定位和應發揮的作用，尤其是厘清政府與自治組織的職能邊界。日本社區治理模式成功轉型的關鍵是政府主動將行政權力撤出社區，賦予社會自治權。

我國在社區治理模式轉型中應當：（1）以立法形式重新劃分政府在社區治理中的邊界，把行政部門定位為社區法治環境和政策環境的保護者，從宏觀的政策角度給予社區自治有界限的指導和支撐；（2）保護社區自治組織的獨立性和自治性。在處理和中國社區自治主體居委會的關系時，要防止居委會行政化，確保居委會的自我管理屬性。

3.2 培育自治主體，營造良好的社區自治氛圍。

日本通過建立多元化的組織參與體系，充分調動社區各類組織的參與積極性，整合各方力量采取共同行動是日本社區自治的重要經驗。社區治理是指公民、社區組織和政府等各方都在在社區中發揮各自的作用，政府的絕非唯一的社區治理主體。所以，我國社區治理模式的轉型不僅需要政府的努力，同時培育各類社會組織共同參與，激發社區居民參與社區事務的意識，引導其主動參與到社區治理中也是必不可少的。

總之，社會治理創新這個大課題需要各方的共同努力，將日本的成功經驗與中國實際相結合，進行符合中國國情的社會治理改良和創新，才能真正激活中國基層社區的活力。

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1004-7026（2017）03-0130-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.03.092