我國供水行業規制放松環境下規制方式及方向的轉變

□郭文娟

（聊城大學商學院 山東 聊城 252000）

我國供水行業規制放松環境下規制方式及方向的轉變

□郭文娟

（聊城大學商學院 山東 聊城 252000）

供水行業屬于自然壟斷行業，只有通過規模經濟才能實現福利最大化。而現階段隨著水市場的發展以及水價市場化改革，水權交易存在各種交易風險，水價隨市場供求關系變化。供水行業面臨復雜的市場考驗，政府對供水的管理與監管也相應發生改變。因此，政府在對供水行業進行規制的過程中必然要放松供水行業的準入與運營監管，降低供水成本；拆分供水行業產業鏈，實行分模塊行業競爭；轉變供水價格規制重點，激勵企業主動降本增加市場收益；加強水質量與污水處理監管。

供水行業；規制放松；市場

規制在我國意味著管制、監管、管理、準則等。廣義的政府規制主要指政府從社會、政治、經濟、法律等層面著手進行的規制活動,而狹義的政府規制則是對政府對微觀經濟層面的活動進行干預與管理。通常，政府規制的對象主要集中在公用事業單位,政府通過與企業之間的博弈對企業經濟活動的干預，促使產業結構及布局向預定的規制目標靠攏。[1]

政府對供水行業的規制與政府對水資源的管理方式緊密結合在一起的。城市供水行業經歷了從“政企合一”到“政企分開”逐漸形成地方性大型水務集團，形成由政府間接管理的關系。具體而言，水務局成為供水行業的監管主體，負責對供水企業進行行業監督管理，國有資產經營公司或國有資產管理局管理運營供水企業的資產，因而供水企業擁有自主經營權，可以跨地區開展經營管理活動。政府對供水企業的監管從行政管理的方式轉變為借助于法律、市場等手段方式進行間接管理的方式。從國內外供水行業管理經驗來看，政府規制的方式主要包括利用法律規章制度確認初始水權的分配和運用行政許可的方式管理手段確立取水、排放污水的許可以及流域水資源配置、水質標準，也以經濟手段調節城市水商品的供給。總之，現代政府對供水企業的規制越來越注重從成本與效益原則出發試圖激勵供水企業主動降低水供應成本增加自身收益。例如，“在對其價格的規制上，政府規制價格的形成要符合市場經濟原則,既有助于提高供水企業生產能力及提高經營管理水平,又提高社會效益,并且不損害社會福利水平”。

1 政府對供水行業進行規制的時代背景轉變

政府對供水行業的監管由以行政命令和法律手段的方式居多。供水行業規制的主要動因來源于水資源的供給緊張和高供水成本引發的水價上漲過快。從全國各地方經營現狀來看，水供應仍然采取地方政府壟斷經營和統一定價模式，導致供水企業也缺乏對財務成本的監管策略，這使得人們對水資源的供給一直處于被動的局面。目前來看，“我國自來水業規制改革中還存在水價低、水價計量體制不合理，水資源費、污水處理費的制定方法與征收辦法方式單一、欠缺規范等問題。”[3]但低供水價格使得很多城市供水企業難以擺脫虧損，而僅依賴地方政府的財政補貼并不能長期運營下去。因此，加強對供水企業的激勵性規制措施，從而既能促進水資源的供給者降低成本增加收益，又能將水價制定在消費者能接受的區間范圍內。

面對水資源市場化管理的趨勢，我國逐步將水資源產權化，從而將水權分配到用水戶中。政府對水資源的直接管理方式轉變為間接管理的方式，這對于政府規制又一次帶來前所未有的挑戰。供水行業作為水市場的供水單位和水權購買者，擴展了自身的業務范圍，更作為水市場的重要一環推動水市場的健康發展和良好運行。供水市場既能參與水權交易買賣，擁有龐大的水權數量，又要在供水環節重要的生產方、供應方、銷售方，對水價格、成本控制作用大于水市場的其他參與方。但由于市場的局限性，其必然會出現自然壟斷、外部性、信息不完全、過度競爭等問題,引致市場失靈和資源配置低效或無效的出現。這要求供水企業為適應水市場的外在和內在環境變化，就要提高自身的風險防御能力，有效規避水市場失靈導致的收益損失。于是，政府要逐步轉變供水行業的監管模式、路徑、方法，加強對水市場放開的環境下對城市供水行業出現的準入機制、價格機制、水權交易等方面的問題實施事前預防性、事中、事后等一系列監管措施，加強和提升對供水企業對市場環境下競爭機制的應變能力。

2 在供水行業企業化改革的背景下轉變規制方式及方向

在政府逐步采用市場的手段對水資源進行配置的背景下，政府對供水行業規制手段、方法的選擇上,既要考慮避免政府失靈帶來的規制放松和市場失靈的政府規制過緊雙重原因所導致的規制活動效率低下，有效運用經濟規制并與社會規制相結合的手段提高政府資源配置的效率。其中，社會規制包括環境污染、產品質量、生產安全的規制；經濟規制是為了防止發生資源配置低效率對公共物品部門、自然壟斷行業的規制，采用法律法規、投資規制、行政許可、資格申請等,對企業經濟活動中的進入、退出、價格、質量等行為加以規制。不僅如此，政府還要在傳統監管手段的基礎之上，對投資主體進入、水價限定等規則設定過程中實行更加開放式的管理方式，采用放松市場準入、分行業競爭、特許權經營、排污權等間接手段以達到降本增收、維護消費者權益、減少水環境污染的目的。鼓勵民間資本與外國資本進入供水市場，采用特許經營模式實現多元化合作方式。

2.1 放松供水行業的準入與運營監管，降低供水成本

供水行業參與到水權交易去，成為水市場的主要參與者，這要求政府加快轉變對供水行業的規制重點，促進供水行業增強內部競爭與外部競爭的實力提升。打破供水行業壟斷，適度開放市場準入、實施特許經營制度。“采用區域競爭，接入授權，合同外包等方式，對供水企業設立有效激勵約束。”[4]現有供水企業一般屬于是省屬或市屬的國有企業，或者國有控股其他方參股的的企業，而只有個別城市引進了外資供水企業。基本水價、工程水利價格屬于依附于自然壟斷而產生，導致供水企業自身沒有降低成本的動力，更加真正反映水資源的真實價值。加之政府與供水企業之間存在信息不對稱問題，價格的監管政策自然失效。因而要加強對供水行業的國有企業改革，加快水利工程產權與日常經營權的分離，進而更加清晰地核算水價中供水成本，明確管理成本和水利工程成本。深化政府與企業的合作，鼓勵民間資本或國外品牌以BOT、PPP等方式參與供水、污水項目等，發揮管理、技術及制度等優勢，降低水利工程成本、污水處理成本，水價上漲的壓力自然也會降低。

2.2 拆分供水行業產業鏈，實行分模塊行業競爭

水權交易的迅速發展推動水市場的競爭化程度，這使得市場參與方能掌握更多的市場信息，水價格、成本在交易雙方之間越來越呈現透明化。供水市場既能參與水權交易買賣，擁有龐大的水權數量，又要在供水環節重要的生產方、供應方、銷售方，能夠作用于水市場中水成本的形成機制，影響其水價格高低。但是我國供水行業城市基礎設施投資周期長，投資金額較大，而且政策性和制度等外在環境風險大。其資本專屬性導致一般企業不能承擔起，而供水系統需要大規模投資更新和維護才能維持城市人口和工業的需要。因而要從技術經濟角度上加快供水行業業務分離，形成水生產、供應、管道維修、水利工程設計、污水處理等子行業。對非關鍵業務環節放松資本進入的標準，吸引大型水務集團進行業務投資，帶動和加快了本土水務企業資本運營的管理轉變，實現供水行業整體產業結構升級。通過供水行業的產業整合與分割，推動水生產、加工、運輸、銷售等產業鏈的每個環節的系統化改造，從而使得供水行業能夠在競爭環境下淘汰落后產能，實現生產、銷售、運輸成本的降低。

2.3 轉變供水價格規制方向，帶動企業降本增收

水權交易及水市場發展要求水權交易價格與水價格能夠反映市場中水資源購買雙方的供求關系。水價格既要將成本要素考慮在內，還要反映水資源的在水市場的稀缺性。這樣以來供水行業在從市場競爭環境下交易也可以實現生產、銷售附加值的增長。但現階段價格規制來自于規范政府定價行為，政府制定水資源的供水價格結構與標準范圍。目前城市供水實行行業水價和計量水價相結合的階梯式計量水價。而未來階段自來水行業的價格規制方向著眼于“社會福利最大化的目標,建立能夠激勵供水企業降低成本、提高質量和服務水平的激勵性價格規制機制”。對生活、生產、農業灌溉用水分類確定合理的水價區間，確保水價的上漲幅度在人們可承受的范圍之內，同樣的水價格能提供高質量的供水服務，保證人們正常生活的用水質量。還要將供水行業業務分離成水生產、供應、管道維修、水利工程設計等子行業后，對于非關鍵業務放松對水價格的嚴密監管，由市場形成價格，實行價格上限監管，對于關鍵業務等采取嚴格的價格變動監管政策,從而提高價格規制的效率。對供水行業的業務中的關鍵業務謹慎監管，實行專業公開的測評確定其提供的成本。

2.4 加強水質量與污水處理監管

建立和完善水質綜合合格率、管網壓力合格率、自來水管網修漏及時率、用戶用水設施修理及時率等自來水質量的監控指標體系。重點推進新供水企業的資質監管，成立專業監測機構對機器設備、制水工藝、節水設計等定期檢查評估實現城市供水管網系統采用企業淘汰機制。同時，增設水質監測點，實現企業出水水質的實時監督。加強污水總量控制和排污權制度建設，轉變對污染處理行業的規制。首先，建立排污權制度,實現污染物排放總量控制,對減少污染的企業進行外部經濟性的補償。這有效帶動企業增加節水、污水新技術投入,促進經濟增長與環境保護的共同發展。建設項目中防治水污染的設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。其次，放松對水污染排放行業的進入規制，但要加強對污水處理行業的資質、企業信用審核。再次，加強《水污染防治法》的政策實施力度，企事業單位按照排放物污染物相關規定及時繳納排污費。參考文獻：

[1]閻桂芳.政府規制概念辨析[J].生產力研究,2009(6): 15-16.

[2]王丙毅,高建剛.供水行業標尺競爭體系與定價模型探析[J].價格月刊,2016(2):39-43.

[3]朱曉林.自來水業價格規制改革中存在問題與對策[J].遼寧科技大學學報,2008,31(3):353-358

[4]王璐,高連香.供水行業管網漏損規制[J].河南科技，2010,（10）：28-29

1004-7026（2017）05-0099-02

F299.24

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.063

山東省軟科學計劃項目《基于中外實踐的我國新型家庭農場發展路徑研究——以山東省為例》（2015RK B01408）階段成果。

郭文娟（1988.12-），女，聊城大學商學院，碩士，產業經濟學專業，主要研究方向為產業經濟政策。