金融扶貧的理論、工具和策略

【摘要】本文以農業補貼理論和農村金融系統論為基礎，認為金融扶貧即依托金融系統，采用造血式資本循環運作，遵循市場機制，滿足貧困居民的自發性需求的扶貧模式。本文提出精準金融扶貧模式，落實金融機構責任片區；扶貧新思想與金融信用、扶貧資金與產業發展、金融創新與扶貧項目三種組合形式的組合發展，以及建立長效機制，確保金融扶貧的精準、普惠、可持續發展。

【關鍵字】 金融扶貧 問題策略

1、金融扶貧的理論

1.1農業信貸補貼論。20世紀80年代前，學者們主要以農業信貸補貼理論為基礎展開對金融扶貧的理論研究。改理論認為，農村的貧困群體幾乎沒有任何儲蓄，因此，在各種生產活動中普遍存在資金短缺問題，貧困群體需要金融機構的信貸補貼。另一方面，農業產業具有自然因素風險高，收益低，種植周期長的特點，金融機構在放貸考量中處于劣勢地位。這樣雙方的需求與供給就無法達成一致，因此，眾多學者認為，此時，政府應采取干預手段，給貧困地區的貧困群體投入政策性的扶貧資金。

1.2 農村金融系統論。20世紀八十年代后，業內逐漸以農村金融系統論為研究基礎，區別于農業信貸補貼理論以政府的政策性補貼為主，該理論更傾向于市場的力量，認為市場具有重要作用，二者是截然相反的。農業信貸補貼論的假設前提是認為貧困地區的貧困人群沒有儲蓄需求，倡導信貸供給先行。實際情況中，我國廣大農村的貧困地區人群，儲蓄的需求還是普遍存在的，只要給與他們實際的儲蓄機會和相應的激勵機制。亞洲其他發展中國家的實際情況也證實了這一點。

農村金融系統論同時指出，低息貸款的舉措在實施過程中很有可能被替換，那些需要貸款的貧困居民很有可能得不到相應的貸款，而是一些關系人員或者較為富有的農民獲得這些低息貸款，這樣一方面，真正的需要補貼的農業活動沒有得到有效的支持和發展，另一方面，政府的低息補貼被用作他用，進一步擴大了貧富差距，專款專項政策沒有落實到專項的人群，阻礙了扶貧工作的展開，落不到實處。

2現階段金融扶貧的特征和問題

我國的貧困人口大多處于交通不便的偏遠地區，生存條件惡劣，處在這些地區的社會發展水平與全國平均水平相比，還差的很遠，據統計，貧困地區所在縣是縣域國土面積的80%。人口是縣域人口的37%，而GDP僅占四分之一。農業發展水平落后，投入嚴重不足，基礎設施嚴重滯后，金融機構沒法在這些偏遠地區建立完善的網點和服務體系。我國政府自2011年大幅度提高貧困標準線后，大批量的貧困人口也迅猛激增，脫貧工作不容樂觀，傳統的財政轉移和低息貸款不能滿足近1.28億貧困人口每月2300元的脫貧資金需求，這么巨大的資金需求，需要更多樣化的金融扶貧渠道來協助完成。相關統計數據顯示，中國極度貧困人口在世界極度貧困人口總數的比例由1981年的43%下降到2013年的13%。

黨的十八大明確提出2020年全面建成小康社會的宏偉目標，全面提高人民生活水平，縮小收入差距，讓更多的貧困群眾脫貧扶貧。隨著我國改革開放的發展，人民群眾對生活需求的提高，金融服務體系的創新和完善，脫貧事業同樣面臨著新的形勢和挑戰。總結近幾年金融扶貧的特征和存在的問題，對于精確鎖定貧困對象，實施行之有效的金融扶貧策略，實現貧困戶、金融機構和政府的多贏，具有重要意義。

2.1現階段金融扶貧的特征

（1）依托金融系統。政府以往的扶貧模式是層層傳遞，縱向展開，主要以財政補貼模式為主。金融扶貧則以金融系統為依托，農村的各個鄉鎮甚至是較大的村落存在金融機構的服務網點，規模大小不一，類型眾多，構成了一個較為龐大的金融體系，這些金融機構深入到鄉鎮村落，吸納了當地居民的存款，開展小額貸款等業務來幫助那些有生產性資金需求的人，這些網點的在當地居民中得到認可，為居民的脫貧致富配置資金。

（2）造血式資本循環運作。金融扶貧改變了政府以往采用較多的輸血式財政補貼方式，以全新的造血式資金循環模式實施扶貧工作。造血式資本循環運作體系下，各金融服務機構以資本的盈利性、可回收性為考核標準，按照市場化要求，向貧困地區發放扶貧資金。通過良好的自我循環機制，資本運轉并盈利，并進一步的為貧困地區的資金需求提供幫助，整個運作過程在市場化過程中良性運轉。

（3）堅持市場化原則。區別于財政扶貧側重的的政府財政干預金融扶貧更加注重市場機制。一方面，為了風險和收益相匹配，金融扶貧在利率方面嚴格按照市場化原則定制。另一方面，為了公平競爭，拓寬貧困地區金融市場的準入機制，讓更多符合條件的金融機構參與到金融扶貧的工作中來，豐富金融扶貧工作中的金融機構，創建更加多樣化的金融服務體系。

（4）增強對貧困人群自我發展需求的滿足。金融扶貧的對象側重在次貧困人群，也就是那些具備勞動能力并且愿意通過自身勞動來改善生活的貧困地區的群眾，因此金融扶貧更加關注的是貧困人群的自我發展需求，是更高層次的需求。這樣可以先富帶動后富，先富起到帶頭模范作用，在脫貧的過程中讓貧困居民的自主性增強，自我發展需求得到滿足，是人性化的脫貧方式。

2.2 現階段金融扶貧存在的問題：

（一）模式單一，效率低下

據人民銀行初步統計，截至2015年9月末，貧困地區（含680個連片特困地區縣、152個非片區重點縣，共832個縣）人民幣各項貸款余額3.9萬億元，同比增長17%，比全國平均增速高出1.2個百分點。扶貧貼息貸款余額464.8億元，同比增長66.5%。直接債務融資額158.7億元，同比增長53.5%；股權融資額413.6億元，同比增長865.6%。貧困地區支農再貸款限額834.4億元，同比增長23.6%；支農再貸款余額793.6億元，同比增長16.6%。

金融扶貧主要以扶貧貼息貸款為主。但是每年受到貸款貼息補貼的貧困居民數量有限，需求與供給之間存在嚴重的供不應求。資金的使用形式，往往只是一次性投入，沒有長期跟蹤調查，形成可持續性的金融扶貧。即使資金準時無誤的投放給貧困地區農戶，農戶對資金的使用情況也沒有進行深入細致的跟蹤調查，有的資金甚至被轉移，轉向非農戶，非農業產業上，這種現象也是普遍存在的。建立適當有效的瞄準機制勢在必行。目前，我國小額信貸機構的扶持機制還在摸索發展階段，金融扶貧方式主要以貼息貸款為主，模式單一，而具有優勢的小額信貸等金融扶貧手段雖在國際上廣泛使用，但在我國的發展仍是個別地區試行。

（二）貧困地區的金融普惠性有待提高

據統計，我國貧困地區平均每萬人擁有銀行業服務網點由2010年末的1.1個提高到2015年9月末的1.4個，每萬人擁有ATM、POS機等自助設備由2010年末的8.3臺提高到2015年9月末的38.1臺。截至2015年9月末，貧困地區已設立縣級銀行業金融機構5048個，服務網點43009個，證券分支機構168家、保險分支機構5302家；共布放自助設備113.8萬臺，其中ATM52913臺、POS機69.2萬臺。全國貧困地區共建立農戶信用檔案4149.7萬戶，評定信用農戶2376.7萬戶。農村金融生態是一個復雜綜合性系統，包括社會信用環境和信用意識、抵押擔保體系、農業保險以及農村的互助資金組織體系等諸多方面，是金融扶貧必須破解的難題。貧困地區由于環境惡劣，地處偏遠，交通不利，基礎設施不完善，金融體制發展不健全，社會信用意識淡薄，金融扶貧的收益率低，違約風險較高，以致眾多金融機構在金融扶貧的貸款業務中采取惜貸，慎貸的方式。

（三）參與金融扶貧的各部門共贏意識不足

金融扶貧涉及部門眾多，政府主導，制定各項策略措施，財政、銀行、保險等各個機構展開工作，具體實施，是各個部門相互協作，相互溝通的系統性工程。這項包含各個部門的系統工程中，不同部門所處的地位不同，對各自的考量也各不相同，政府在金融扶貧工作中，追求的是社會效益， 社會公平，沒有經濟利益在里面，對其他部門還有一個監督和督導的責任；而其他部門則要追求社會效益和經濟效益的一個平衡點，既要兼顧自己的社會責任，又要防范企業風險，創造可觀的經濟效益，實現企業的可持續發展。目前貼息貸款的發放方式是：首先，銀行向符合貸款條件的農戶發放貸款，其次年底的時候，政府的相關扶貧部門會篩選出符合貼息條件的農戶貸款給與貼息。這個流程中，各個部門的協調和計劃性不完善，分塊現象明顯，在一定程度上阻礙了貧困戶的長期跟蹤，以及貧困地區覆蓋面的擴大。

（四）貧困地區和貧困人口的自我發展能力較弱

目前，我國的貧困地區人口素質較低，普遍存在等著救濟，靠政府，靠別人的陳舊觀念，自我脫貧致富的觀念落后，能力有限，因為地處偏遠，交通不便，環境惡劣，基礎設施陳舊不完善。輸血式的扶貧模式為主導的扶貧方式很難發掘貧困地區群眾的自我發展能力，只有運用造血式的扶貧方式，結合貧困地區群眾的自身需求很自我發展能力，才能達到真正意義上的脫貧。某些地區盡管有很多扶貧項目，可是與真正的脫貧目標還有一段距離，其真正原因就是沒有發掘貧困地區的自我發展能力。

3工具與策略

3.1金融扶貧要建立責任片區

金融扶貧要做到精準到位，就是解決誰來扶、扶持誰的問題。這些都得責任到具體單位和部門。往往好多情況是，目標盲目的選擇，或者沒有具體的考量標準；政府與金融部門之間的鏈接反饋環節缺失，以至于扶貧對象不精準，扶貧責任不明確，進而導致扶貧的資金投放不到位，扶貧效果不佳。

建立金融扶貧責任片區，首先要落實責任主體，即將具體地區的具體責任落實到具體金融機構，形成具體金融機構的社會責任。通過金融機構具體部門與政府部門的大力合作、相互聯動、合作溝通，劃定具體的責任片區，保證貧困地區，貧困村鎮、貧困農戶的各類金融問題有人負責，有人解決。此外，相關的政府督促部門根據制定的監管細則對金融機構進行監管，保障責任的真正具體落實，達到其真正的社會責任。

政府落實了責任主體，責任主體接下來就要為解決扶持誰和怎么扶持來展開實地調研。組織專門金融扶貧小組，深入到貧困地區貧困農戶中去，掌握第一手扶貧資料，保證資料的真實完整。這樣做的目的是精準需要扶持的對象。對于怎么扶持，金融機構應與政府部門建立聯席工作制度，對當地的特色產業進行實地考察，包括現階段發展情況，所需資金，勞動力供求狀況，勞動力技能質量等，這些材料都應積極深入調查，為后續的怎么扶貧做好最基本的調研工作。

3.2金融扶貧要打“組合拳”

首先新興扶貧理念與金融信用的組合。目的是從思想、理念和手法上改變貧困地區貧困居民的貧困狀態。貧困居民的等、靠、要思想嚴重，等著政府救濟。白吃白要的思想已經深入頭腦，金融扶貧更加關注個人的價值需求和個人信用，金融機構和政府部門應做好新的扶貧理念和個人信用的宣傳工作，讓貧困居民認識到金融扶貧不是一中沒有回報的單項給與，它是憑借個人信用，借入資金，然后借助自己的自我勞動，返還資金和脫貧的方式，這樣的思想下，每個人的勞動積極性被調動，脫貧思想萌發，不斷提高自我發展能力實現脫貧致富。

其次金融機構的扶貧資金與產業提升的組合。目的是改善貧困地區的金融生態環境和提升貧困地區的自我發展能力，力求向精準扶貧和普惠金融方向前進。鼓勵金融機構在貧困地區鄉鎮設立金融網點，提供合理優質的金融服務，許多貧困地區的貧困群體要走好遠的路去辦理金融業務，或者他們對金融服務很模糊，只有鼓勵金融機構把網點建立在這些地區，才能帶動貧困地區金融環境的發展。

最后不斷創新的金融產品與扶貧項目的組合，目的是通過項目的金融支持，實現脫貧。主要有擴大貧困地區抵押擔保品的擔保范圍，允許農村土地承包經營權和宅基地的使用權做抵押擔保，創新新的信貸模式；推動金融網點在貧困地區的電子化結算，貧困地區的金融服務需求主要是一些基礎的存儲匯兌業務，加強網絡建設和開發，鼓勵電子化金融服務，不僅可以降低金融機構的開戶成本，還能提高金融服務的辦事效率，改善貧困地區的金融理念，有助于金融設施的基礎建設，更好的支持扶貧建設。

3.3金融扶貧要建立長效機制

金融扶貧應以市場為導向，以政策為支撐，堅持市場化和政策相結合，健全激勵約束機制。完善的金融體系可以促進貧困地區的資源優化配置，保障貸款的質量，貧困地區的信用擔保機制建立能夠帶動小額貼息貸款業務。這些業務的完美實施需要金融主管部門和監管部門的政策傾斜，比如加大貨幣政策支持力度、差異化監管、傾斜的信貸政策，適當放寬貧困地區現行存貸比監管標準，扶貧信貸資金不納入存貸比考核，提高不良貸款率的容忍度，激勵和引導金融機構加大對貧困地區的信貸投放。

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作者信息：李偉舵（1975.4-）男，湖南邵東人，中共湖南省委黨校湖南行政學院教授，經濟學博士，研究方向：金融與貿易。