惠農政策

本期惠農政策以農墾改革為主題，梳理近年來中央農墾改革的相關政策，重點介紹海南農墾的重要改革歷程。

1 中央政策解讀

1.1 一號文件

2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》在第四章圍繞增添農村發展活力，全面深化農村改革中，提出加快農墾改革發展。指出，加快研究出臺推進農墾改革發展的政策措施，深化農場企業化、墾區集團化、股權多元化改革，創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制。明晰農墾國有資產權屬關系，建立符合農墾特點的國有資產監管體制。進一步推進農墾辦社會職能改革。發揮農墾獨特優勢，積極培育規?；r業經營主體，把農墾建成重要農產品生產基地和現代農業的示范帶動力量。這是23年來第一次以中央文件的形式明確農墾改革發展的方向和要求。

1.2 農墾改革專門文件

2015年11月27日，中共中央國務院印發《關于進一步推進農墾改革發展的意見》（簡稱《意見》），這是時隔24年后中央再次出臺全面指導農墾改革發展的專門文件。近年來各墾區在農墾改革方面一直處于摸索階段，各墾區因地制宜因時制宜地自我探索，總結了一些經驗，也走過不少彎路。中共共中央國務院在此時出臺的《關于進一步推進農墾改革發展的意見》，也為當前的農墾改革提供了明確的方向和改革道路。

1.2.1 農墾改革的基礎

農墾為中國經濟社會發展作出了重大貢獻。經過60多年的艱苦創業，建設了一批現代化的國有農場和重要農產品生產基地，形成了組織化程度高、規?；卣魍怀?、產業體系健全的獨特優勢，錘煉出“艱苦奮斗、勇于開拓”的農墾精神，為保障國家糧食安全、支援國家建設、維護邊疆穩定作出了重大貢獻。

1.2.2 農墾改革的定位

3大主體功能：（1）保障國家糧食和重要農產品安全墾區——黑龍江等糧食主產墾區要強化糧食綜合生產能力建設；海南、廣東等墾區要加強天然橡膠生產基地建設；江蘇等墾區要打造國內一流種業企業集團。（2）保障重要城市食品供應和市場穩定墾區——北京、天津、上海等墾區要提升糧食和“菜籃子”產品生產供應能力，保障城市主要農產品市場穩定。（3）保障國家邊境穩定和生態可持續發展墾區——新疆等墾區邊境農場，要發揮好維穩戍邊和抵御境外有害生物入侵等職能；湖北等墾區及位于沿江沿湖等農場，要強化生態涵養。4個新定位：（1）保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的“國家隊”。農墾在保障國家糧食安全和重要農產品有效供給方面承擔著更加重要的歷史使命。（2）中國特色新型農業現代化的“示范區”。農墾不僅要自身率先實現農業現代化，而且要示范引領農業現代化進程。（3）農業對外合作的“排頭兵”。農墾要在農業走出去中發揮排頭兵作用，帶動其他各類農業經營主體抱團走出去。（4）安邊固疆的“穩定器”。農墾一大批國有農場位于邊疆地區，歷來在建設邊疆、保衛邊疆方面發揮著獨特作用。農墾兵農合一，在邊境反恐、打擊境外敵對勢力滲透，以及禁毒、阻擊外來動植物疫病等方面繼續發揮特殊作用。

1.2.3 農墾改革的方向

一方向2重點6任務。一個方向：堅持社會主義市場經濟改革方向；2個重點：在發展上要以保障糧食安全和重要農產品有效供給為核心，在改革上要以推進農場企業化、墾區集團化改革為主線；6大任務：建設現代農業的大基地、大企業、大產業，增強農墾內生動力、發展活力、整體實力。

堅守3條底線。決不能把國有農業經濟改沒了。嚴防國有資源資產流失，壯大國有農業經濟。決不能把農業改弱了。堅持以農為主，延伸和打造現代農業全產業鏈。決不能把規模改小了。堅持適度規模經營，鞏固和提升農墾的傳統優勢。

鎖定3大目標。改革目標：要健全完善墾區集團現代企業制度，增強集團競爭力，加快打造具有國際競爭力的現代農業企業集團。發展目標：農墾糧食等主導產業發展水平全國領先，產量和商品量在全國占一定比重。圍繞糧、棉、糖、膠、奶、種子等農墾優勢主導產業，加快建成國家穩定可靠的大型生產供應基地；加快形成集技術研發、人才培養、物質裝備、基礎設施、質量安全等于一體的完善的現代農業產業體系，打造農業全產業鏈。民生改善目標：多途徑拓寬致富增收渠道，促進收入水平和經濟發展同步增長；推進墾區新型城鎮化發展，做好道路、飲水、供電、危房改造等基礎設施建設，建立健全教科文衛等公共服務。

1.2.4 農墾改革的內容

集團化是改革主導方向。全國35個墾區中，有17個墾區實現集團化管理體制，18個墾區實行非集團化管理體制。墾區間情況千差萬別，允許采取多樣化的發展路徑，但都應堅持集團化改革的主導方向。

堅持社企分開改革方向。推進國有農場企業化改革，必須將辦社會職能改革到位，堅持社企分開改革方向，推進國有農場生產經營企業化和社會管理屬地化。

統一經營和家庭承包相結合。堅持以職工家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制。強化國有農場的統一經營職能，特別是強化國有農場在基礎設施建設等方面的經營和管理職能，解決家庭經營辦不了、辦不好和辦了不劃算的問題。

建新型用工制破解誰來種地。加大就業創業政策扶持，建立農業從業人員更新換代機制；健全職工招錄、培訓體系，建立以勞動合同制為核心的市場化用工制度；鼓勵和引導職工子女扎根農場務農興業。

統籌納入國家社保體系。今后要按照屬地管理原則，將農墾職工和墾區居民納入相應的社保、社會救助等體系；各級財政要加大對農墾企業和職工個人參保的財政補助。

“三嚴”管好國有土地。嚴禁擅自收回農墾國有土地使用權，嚴格執行土地用途管制制度，嚴肅查處擅自改變農墾土地用途和非法侵占農墾土地行為；加快劃定永久基本農田，推進農墾國有土地確權登記發證和農墾土地資源資產化和資本化，開展農墾國有農用地使用權的抵押、擔保試點。

1.2.5 農墾改革如何推進

落實地方責任統籌建設規劃。各級黨委、政府要研究制定推進農墾改革發展的具體實施方案；國家有關部門要支持在若干墾區先行試點，總結經驗，加快推進；確保農墾公平享受國家各項政策支持，將農墾納入同級經濟社會發展規劃并同步實施，不能以任何理由將農墾排除在外。

增加對農墾的財政資金投入。不僅支持國有企業改革的政策要用于農墾，而且各項強農惠農政策要覆蓋農墾。財政部門要將農墾全面納入國家強農惠農富農和改善民生政策覆蓋范圍。金融部門要支持符合條件的農墾企業上市融資，有條件的墾區要發展村鎮銀行等，擴大農業保險覆蓋面。

農墾管理部門要簡政放權。目前，農墾管理部門主要有2類，集團化墾區在改制為企業集團的同時，保留省級農墾管理機構牌子，承擔墾區行政和社會管理職能；非集團化墾區省級設有行政或事業性質的農墾管理機構，主要履行行業指導和服務職能。農墾管理部門要進一步簡政放權，不得擅自解散、下放、撤銷國有農場，國有農場合并、分設、調整等體制變動，須征求上級農墾管理部門意見。

培育高素質人才隊伍。加強農墾經營管理人才引進和培訓，培養懂市場、善經營、會管理的優秀企業家，造就一支熱愛農墾、獻身農墾的高素質干部職工隊伍。建立健全農墾培訓體系，以家庭農場主、承包大戶、農機手等為重點，全面提高職工能力素質。

弘揚農墾精神。農墾文化是我國社會主義文化的重要組成部分，特別是艱苦奮斗、勇于開拓的農墾精神伴隨農墾事業發展全過程，要將農墾文化建設和現代企業制度建設、農墾體制改革結合起來，形成與時俱進、開拓創新的精神風貌。

1.2.6 農墾如何率先實現農業現代化

建設大型農產品生產基地。加快建設一批商品率高、產品質量安全的國家糧棉糖膠乳肉等大宗農產品生產基地；鼓勵農墾企業通過土地托管、代耕代種代收、股份合作等方式，與農戶形成緊密型利益聯結機制。黑龍江、內蒙古墾區要建成穩定可靠的大型商品糧基地；新疆兵團要建成優質棉花和農牧產品基地；北京等城郊型墾區要建成大城市主副食品供應基地；廣東等熱作墾區要建成橡膠糖料基地。

補齊農產品加工流通短板。農產品加工流通業是農墾需要迎頭趕上的最大短板。要建立從田間到餐桌的農業全產業鏈，加強糧食晾曬、烘干、倉儲設施建設，加快發展冷鏈物流、電子商務、連鎖經營等流通業態。以政府性資金為引導，設立農墾戰略產業發展股權投資基金，推動糧食等產業聯合聯盟聯營。

插上科技創新的翅膀。農墾要推進農業科技體制創新，組建以企業為主體的農業產業技術創新聯盟，加強農墾農業技術推廣服務體系建設。農墾在全國糧食作物商品種子生產供應中占有重要地位，要整合資源做大做強育繁推一體化種子企業；加快“互聯網+”、大田物聯網的應用示范。

做好“試驗田”“先行者”。農墾要示范帶動農村農民發展現代農業，發揮“試驗田”和“先行者”的作用。要試驗示范農業新技術、新裝備和生產經營新模式；推廣農業社會化服務，發展“公司+國有農場+家庭農場”等經營模式，帶動農戶增收。

帶動農民低成本市民化。以國有農場場部為中心的農墾小城鎮已成為吸納人口、聚集產業、推動城鄉一體化發展的重要載體。農墾可通過企業化運作，實現農墾小城鎮有產業，能就業創業，帶動周邊農民實現快速職業化和低成本市民化，實現從“土地的城鎮化”向“人的城鎮化”轉變。

“走出去”擴大產業基地。要依托大型企業集團，實施大項目帶動戰略，推進農業資源、終端市場和倉儲物流網絡的全球布局，特別是“一帶一路”區域的布局。圍繞糧膠乳糖等主導產業，鞏固和擴大境外產業基地。

扶持薄弱地區農場建設。支持邊境農場加快發展特色產業、邊境貿易和邊境旅游，多渠道增加職工收入；通過開發式扶貧，培育主導產業，提升人力資源素質。

2 海南農墾改革重要舉措

2007年，中國農墾系統和海南省展開了一場引人矚目的組織變革，這就是涉及100萬人口、海南島1/4土地面積的海南農墾管理體制改革。本專題列舉了海南農墾改革的重要文件，記載了近年來重要改革歷程。

2.1 海南農墾改革的重要文件

（1）國務院總理溫家寶2008年6月18日主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《關于推進海南農墾管理體制改革的意見》，并成立由財政部牽頭的“海南農墾管理體制改革工作小組”。

（2）會議決定，按照政企分開、社企分離、建立現代企業制度的總體要求，深化海南農墾管理體制改革，由海南省全面管理海南農墾，使海南農墾的體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場，促進海南農墾和海南省經濟社會又好又快發展。推進海南農墾管理體制改革，要妥善處理國家、企業和職工的利益關系，解決職工群眾最關心、最直接、最現實的問題，充分調動廣大干部職工的積極性，確保改革順利進行。 2008年7 月9日，國務院下發《國務院關于同意推進海南農墾管理體制改革意見的批復》（國函[2008]59號），批準海南農墾下放由海南省全面管理，海南省委、省政府也適時推出《海南農墾管理體制改革的實施意見》（瓊發[2008]14號）。這既是海南農墾管理體制的重大突破，也為海南經濟發展尋求新的突破口創造了契機，更對仍處“省部共建”模式的黑龍江、廣東等地農墾地方化帶來有益啟示。按照國務院的決策，海南農墾自2008年1月1日起正式由原來的“省部共管”，變為海南省管理，并要實現海南農墾政企分開、社企分離、建立現代企業制度。

（3）為建立富有效率的農墾管理體制和運行機制，促進海南農墾與地方經濟社會協調發展，海南省根據國務院《關于推進海南農墾管理體制改革的意見》，于2008年10月1日出臺了《關于海南農墾管理體制改革的實施意見》。

《意見》指出，要按政企分開、社企分離和建立現代企業制度的總體要求，加大政策支持力度，逐步分離海南農墾辦社會職能，推動海南農墾機制創新，轉變發展方式，增強經濟實力，使農墾企業成為海南經濟新的增長點?！兑庖姟分赋?，海南農墾納入全省經濟社會發展總體規劃，要實現“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”的目標，使農墾與地方經濟社會協調發展，農墾廣大職工群眾共享改革發展成果。用1年左右的時間，將海南農墾所屬中小學移交地方政府管理。用3-5年實現海南農墾社會保障、勞動就業管理、社區服務管理及公共衛生、基本醫療服務、居民管理、公安機關等社會職能平穩移交地方政府管理。《意見》指出，要按照現代企業制度要求進行海南農墾改革，形成以鞏固和發展天然橡膠產業為核心，林產、畜牧、地產、物流、旅游、農產品加工、旅游休閑等多個產業齊頭并進的現代農業產業集團，增強海南農墾在現代農業建設中的示范帶動作用。在海南農墾國有資產和財政資金管理方式上，《意見》明確，原由農業部授權海南省農墾總局管理的海南農墾國有資產，現由海南省全面管理。行政性資產由海南省政府授權海南省農墾總局管理，經營性資產由海南省政府授權海南省農墾總公司管理。海南省農墾總局納入省本級部門預算管理。原由農業部按照海南省農墾總局年度預算下撥的各項資金下劃海南省財政后，在過渡期內，預算管理資金由省財政直接下達海南省農墾總局，由海南省農墾總局按照現行財政資金管理的有關規定執行。墾區管理，農場實行政企、社企分開。實行海南農墾內部政企分開、社企分離。在過渡期內，海南省農墾總局和海南省農墾總公司實行“兩個牌子，一套人馬”管理方式，海南省農墾總局作為海南省政府特設機構，主要管理農墾系統行政和社會職能；海南省農墾總公司作為企業，依托農墾優勢資源發展產業。海南農墾所屬農場實行政企、社企分開，成立社區管理委員會管理農場行政和社會職能。過渡期間，海南農墾辦社會職能和企業承擔的基礎設施建設職能，逐步向地方政府移交。

（4）2009年5月27日海南省第四屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過《海南省人民代表大會常務委員會關于推進海南農墾管理體制改革的決定》，將海南農墾管理體制改革以法律的形式確定下來。

《決定》指出，農墾管理體制改革應當遵循“立足當前、著眼長遠，統籌兼顧、穩步推進，統一規劃、協調發展”的原則，按照政企分開、社企分離，建立現代企業制度的總體要求，實現“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”的目標。在過渡期內，省農墾總局繼續履行農墾的行政和社會管理職能，依法管理農墾的國有資產，代表省人民政府對省農墾總公司履行出資人職責，確保國有資產保值增值。農墾各國營農場設立社會公共事務管理機構，負責本國營農場區域內的社會公共管理事務，接受省農墾總局的領導。過渡期滿后，省農墾總局及各國營農場設立的社會公共事務管理機構及其職能的調整，由省人民政府決定。省農墾總公司對農墾的經營性資產依法享有經營自主權，按照建立現代企業制度的要求，完善法人治理結構，健全內部監督管理和風險控制制度，確保企業國有資產保值增值。省農墾總公司對其所出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。通過制定或者參與制定所出資企業的章程，建立權責明確、有效制衡的企業內部監督管理和風險控制制度，維護其出資人權益。農墾國營農場作為省農墾總公司所出資企業，依法對本國營農場經營性資產享有管理、使用和收益的權利，承擔企業國有資產的保值增值責任，其合法權益受法律保護。農墾非橡膠產業的國營農場，可以改造為有限責任公司或者股份有限公司。對不具備組建企業或者企業集團條件的農墾國營農場，可以根據實際情況，在條件成熟時并入周邊鄉鎮或者單設鄉鎮和管理區。

（5）2013年10月12日，省委辦公廳、省政府辦公廳正式印發了《關于全面推進海南農墾發展改革的意見》，標志著農墾發展改革進入了“第二攻堅期”?！兑庖姟访鞔_提出要充分發揮農墾在國際旅游島建設中的重要作用，進一步解放生產力，轉變發展方式，增強經濟實力，把農墾真正打造成為海南重要經濟增長極和名副其實的“頂梁柱”。

堅持民生優先，堅持公共服務均等化的原則?！兑庖姟访鞔_，農墾的民生和基礎設施建設納入全省基礎設施建設總盤子，在保障房、通暢工程、安全飲水等方面，加大投入，完善基礎設施建設，為墾區職工群眾的生產生活創造良好環境，這充分體現了省委、省政府民生優先的執政理念，這一輪改革將更加注重發展，側重于進一步解放農墾生產力，把農墾真正打造成為海南重要經濟增長極和名副其實的“頂梁柱”，同時讓墾區人民過上更加幸福美好的生活。

堅持經濟融入市場的原則。加強科學規劃，加速資源整合，利用國內和國際資源，通過并購重組延長橡膠產業鏈，做強做大橡膠產業；適度發展旅游、地產和農業休閑觀光等產業；加快發展熱帶高效農業、養殖業、南藥種植業和農副產品加工業以及新能源、新材料等新型產業；全力打造科技、信息、電子商務、商業飲食、物流、金融、保險、醫療養生、居民服務、技術服務等現代服務產業。提出4項配套政策，加強農墾規劃，加強農墾國土資源管理和開發，加強農墾林業管理，理順和完善省農墾總局和省農墾集團關系。

省農墾總局、省農墾集團黨委書記周公卒指出，要想真正把資源優勢轉化為經濟優勢、資本優勢和發展優勢，一是以科學規劃先行為理念，認真摸清家底，了解擁有資源的潛質及細分狀況，要做好產業發展總體規劃，優化產業空間布局。二是根據農墾“一體化”的要求，從更有利于發展、有利于增加職工收入為切入點，有效整合農墾總局和農墾集團一切資源，實現共同發展。三是按照差異化發展策略，研究不同企業、不同產業板塊發展方向、路徑，打造更多具有市場競爭力的產業集團。當前和今后一個時期，產業化經營是農墾工作的重中之重。要培育和發展優勢產業、龍頭產業，構建一個既相對獨立又與有關方面融合貫通、有機結合的富有競爭力的產業體系。

（6）為貫徹落實中共中央、國務院《關于進一步推進農墾改革發展的意見》精神，解決好目前海南農墾存在的體制不順、機制不活、管理不嚴、分配不公、產業不大、人才不強等問題，中共海南省委海南省人民政府于2015年12月16日正式出臺《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》。

《意見》指出推進新一輪海南農墾改革發展的三項基本原則。堅持市場導向，政府支持。通過政策創新，著力深化農墾市場化改革，建立去行政化的國有企業管理體制和運行機制。堅持分類指導，因場制宜。靈活地、創造性地推出有針對性的改革舉措，促進農墾企業及農場多樣性發展。堅持統籌兼顧，職工受益。著力解決國有農場土地分配不公等突出問題，處理好國家、企業和職工利益關系，使墾區干部職工有獲得感，確保干部職工隊伍穩定、生產穩定和社會穩定。

《意見》指出，集團化是新一輪農墾改革的主導方向。在改革過渡期內，農墾實行“一個企業實體、一套人馬、兩塊牌子”的管理體制。在省農墾總局和省農墾集團有限公司基礎上組建省農墾投資控股集團有限公司（以下簡稱“省農墾控股集團”），作為省政府直屬國有獨資企業。省農墾總局不再作為實體機構存在，核銷編制，在省農墾控股集團加掛省農墾總局牌子，不單設領導職數，主要用于爭取政策和申報項目。同時，積極穩妥推動農場公司化改造，建立現代企業制度，明晰產權關系，健全法人治理結構，不斷提高內部管理水平和市場競爭力。建立健全農場與職工間合理的利益分享和風險共擔機制；已移交市縣管理的9個原省屬農場要進一步深化改革，大力推進政企分開、社企分開，積極推進農場公司化改造，組建區域性現代農業企業集團。提出激活農墾經營機制的4項舉措：推進省農墾控股集團內部管理改革，建立員工薪酬激勵機制，建立精強人才的用人機制，加強海膠集團內部管理。清理調整不合理土地承包關系；推進農場社會管理屬地化；完善優化農墾土地政策；實施“八八”戰略，即重點發展天然橡膠、熱帶水果、熱帶作物、草畜養殖、南繁育制種、旅游健康地產、商貿物流、金融服務等八大產業。支持省農墾控股集團依托農場和市縣共同建設八大產業園區。加大對農墾改革發展的支持力度，省委省政府加大財政和稅收獎勵政策支持力度，各市縣政府及相關部門加大對農墾項目建設的支持力度，加大金融支持力度，加大農業、水務、交通等部門支持力度等，并要求省直各相關部門要按照本意見工作要求和責任分工，做好配套方案，確保各項改革任務措施落實到位。

（7）為推進農墾土地管理制度改革，海南省國土資源廳于2016年4月12日印發《關于推進新一輪農墾土地管理制度改革的實施意見》，《實施意見》明確了農墾土地管理制度改革九大方面任務：一要加快農墾土地利，總體規劃編制和實施管理，納入“多規合一”工作整體安排，重點保障農墾旅游健康地產等八大產業和八大產業園區發展用地；二要加強農墾土地利用年度計劃保障和管理，單列農墾用地計劃指標；三要加大農墾土地確權登記工作力度；四要嚴格落實耕地保護制度，將農墾的耕地保有量和基本農田保護面積納入所在市縣進行統一管理和考核；五要完善設施農用地管理；六要嚴格農墾土地開發利用管理；七要推進農墾土地資源資產化和資本化，有效盤活農墾土地資產，加強農墾土地省級儲備調控；八要妥善解決農墾土地歷史遺留問題；九要嚴格農墾土地違法行為執法監察。

加快推進農墾土地確權登記。各市縣要組織開展農墾土地確權遺留問題清理，逐宗制定處理措施，加快推進尚未確權發證的農墾土地確權登記發證工作，用3年時間基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證工作。對農墾主張土地權屬但尚未頒發國有土地使用證的土地，要落實具體地塊、界線范圍和面積，加快確權登記工作。對已經按規定履行完地籍調查、審核、公告、審批等土地確權程序的，盡快予以登記發證。對于不存在土地權屬爭議但尚未履行完土地確權程序的，應立即開展工作，盡快完善有關手續。對存在土地權屬爭議的，應積極引導通過法律途徑解決土地權屬爭議問題，并根據處理結果進行土地確權登記發證。各市縣于每季度向省國土資源部門上報農墾土地確權進展情況。

切實落實耕地占補平衡制度。非農業建設用地項目經批準占用農墾耕地的，按照“先補后占”、“占優補優”、“占水田補水田”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地數量相等和質量相當的耕地；沒有條件開墾耕地或開墾耕地不符合要求的，應依法繳納耕地開墾費，由市縣組織實施開墾補充耕地。省農墾控股集團應根據農墾經濟社會發展規劃和建設項目用地需要，提前謀劃，組織實施土地整治和耕地開墾項目，儲備足量耕地指標特別是優質耕地、水田指標，確保項目建設占用耕地落實先補后占、占補平衡。農墾土地整治和耕地開墾項目由項目所在地市縣按照有關規定組織驗收。

有效盤活農墾土地資產。支持將部分資源條件好、價值高、具有產業發展優勢的農墾土地，以作價出資（入股）方式注入省農墾控股集團轉增國有資本金，盤活農墾土地資產。農墾劃撥土地使用權作價出資（入股）的，由省農墾控股集團提出土地作價出資（入股）申請，編制劃撥土地使用權處置方案、委托土地評估機構對土地使用權價格進行評估，經市縣國土資源部門和省農墾國土資源管理局以及有批準權限的國有資產管理部門審核同意后，報土地所在地市縣政府批準。經市縣政府批準后，由省農墾控股集團按照有關規定辦理國有資本金轉增以及簽訂合同、變更土地登記手續。作價出資（入股）額按照市縣國土資源部門同意備案的土地評估價格的40 %確定。作價出資（入股）的土地使用最高年限按照國家法律法規關于出讓土地使用權的最高年限確定。經依法批準作價出資（入股）處置后的農墾土地，可以依照有關法律法規關于出讓土地使用權的規定辦理轉讓、出租、抵押。

加強農墾土地省級儲備調控。省級土地儲備機構按照有關規定，將符合規劃、具有開發條件的存量、低效利用或閑置的農墾土地，納入省級土地儲備，做好儲備土地開發整理和供應等工作，促進農墾土地科學有序利用。納入省級土地儲備的農墾土地出讓收入全額上繳省級財政，可優先用于農墾基礎設施建設等支出。

2.2 海南農墾改革的重要歷程

2.2.1 領導管理體制改革

（1）1988年海南建省，潼南3月4日，經建省籌備組批準，海南省農墾總公司成立；5月23日，中共海南省工作委員會決定成立海南省農墾總局，農墾總公司與農墾總局為“兩個牌子，一套人馬”。同年12月，國家農業部決定將海南農墾下放給海南省，實行中央和省雙重領導，以省為主的領導管理體制，而海南省實際只管理省農墾總局領導班子幾位領導人。

（2）2000年7月24日，海南省委、省政府制定下發《關于加快農墾改革和發展的意見》（瓊發[2000]25號）文件。要求，農墾在生產經營體制上建立以家庭承包為基礎的統分結合的農業雙層經營體制。

（3）2004年，為進一步加強對海南農墾改革的領導，省委成立農墾改革工作組，省委、省政府轉發《海南農墾體制改革方案》（瓊辦發[2004]31號）。

（4）2007年1月4日和5月26日海南省人民政府先后兩次向國務院提出書面關于加快推進海南農墾改革與發展的請示，針對海南農墾目前亟待解決的突出矛盾問題，特別是農村并場隊群眾部分要求退場，引發2006年的“西培退場分膠”事件，建議國務院下決心從體制上解決海南農墾管人、管事、管資產相脫節的問題，將海南農墾下方給海南省統一管理。

（5）2008年7月9日，國務院批復財政部《關于呈請國務院批轉海南農墾管理體制改革意見的請示》（財農[2008]152號），原則同意《關于推進海南農墾管理體制改革的意見》。決定從2008年1月1日起，將海南農墾的管理體制由過去“省部共管、以省為主”調整為海南省人民政府全面管理，原由中央管理的海南農墾資產及負債整體劃轉海南省。

（6）2008年10月12日，海南省委、省政府聯合發出（瓊發[2008]14號）文件《關于海南農墾管理體制改革的實施意見》，就海南農墾管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和具體辦法等做出25條規定，并對一些具體事情的解決辦法提出7個方面的工作方案，作為附件一同發出。

（7）2009年5月27日海南省第四屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過《海南省人民代表大會常務委員會關于推進海南農墾管理體制改革的決定》，此決定自2009年7月1日起施行。明確規定，省人民政府負責農墾管理體制改革工作，研究和妥善解決管理體制改革中的問題，落實責任，加強管理，平穩過渡，分步實施，保持農墾正常的生產生活秩序，確保農墾改革順利進行。

（8）2010年8月4日，中共海南省委第五屆委員會第八次全體（擴大）會議通過《關于進一步深化海南農墾管理體制改革的決定》（瓊發[2010]8號）。文件以中共海南省委、省政府名義聯合發出，總結了前兩年的改革情況，要求2010年10月前完成海南省農墾總局和海南省農墾總公司政企分開；明確海南省農墾總局是省政府直屬的特設機構，海南省農墾總公司是省政府直屬企業。要求2011年底前全面完成海南農墾現有社會職能移交市縣工作；并積極有序推開農場屬地化管理，成熟一個移交一個。還要求合理劃分海南農墾現存資產、合理確定海南農墾機構編制、妥善安置干部職工；建立健全推進機制。

（9）2013年10月12日，省委辦公廳、省政府辦公廳《關于全面推進海南農墾發展改革的意見》，確保農墾基本公共服務均等化政策落實到位，實行鼓勵發展的稅費優惠政策，支持農墾金融產業健康發展。積極穩妥開展農場社區管理試點改革，要在充分借鑒外省墾區經驗教訓的基礎上，按照管理融入社會的原則，先行先試，創新具有農墾特色的社區管理模式。

（10）2015年12月16日，《中共海南省委 海南省人民政府關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》（下稱《意見》）正式出臺。這是省委、省政府為貫徹落實中共中央、國務院《關于進一步推進農墾改革發展的意見》精神，解決好目前海南農墾存在的體制不順、機制不活、管理不嚴、分配不公、產業不大、人才不強等問題，專門為海南農墾制定了許多含金量很高的政策。

2.2.2 政企分開改革

（1）2001年8月，海南農墾選取西聯農場作為推進政企分開、建立和完善現代企業制度的試點單位。由于橡膠產權制度量化到職工家庭的問題未解決，加上政企分開內外條件不夠成熟，舊的矛盾和問題未能解決又產生許多新的矛盾和問題。試點運行到2004年3月即停止運轉，重新恢復國營農場原先的管理體制。

（2）2003年10月，海南農墾實施《海南省農墾國有開割膠園長期承包經營辦法（試行）》《關于推進農場內部政企分開的決定》《關于深化農場二級企業改革的巨鼎》（簡稱“三項改革”）。在實施農場內部政企分開改革中，要求各國營農場建立社區管理委員會，把學校、醫院、幼兒園、派出所、社會保障分局、計劃生育等社會服務機構從企業中分離出來，交給社區管理，企業與社區實行機構、人員、職能、資產、費用、核算“六分開”，社區管委會模擬政府運作。先后在西聯等8個國營農場進行試點，通過試點，至2008年4月底，全墾區共設立社區管委會90個，2009年2-4月，海南農墾根據國函[2008]59號文件和海南省委、省政府《實施意見》，決定在國營農場重組時，社區管委會也重組，重組后的國營農場設社區管委會，每場1個，至2009年4月底全墾區有社區管委會49個。

（3）2005年3月25日，海南天然橡膠產業集團股份有限公司正式設立，3月31日正式掛牌運營。2007年4月10日，海膠集團下發《關于印發<開割膠園職工家庭長期承包實產分成、定量上繳試行辦法>的通知》（瓊膠計字[2007]9號），并在南平、金江、樂中等8個農場的10多個生產隊，推行橡膠開割膠園職工家庭長期承包經營改革試點。2008年4月21日，海膠集團出逃《開割膠園職工家庭長期承包指導性意見》，開割膠園職工家庭長期承包全面推開。2008年12月5日，海南農墾存續農場與基地分公司分離工作結束。2009年通過合并重組，海膠集團原84家基地分公司重組為30家。2010年12月31日，進入A股，首發圓滿成功，“海南橡膠”勝利進入中國資本市場。

（4）2009年9月，根據省委、省政府關于海南農墾總公司正式與海南農墾總局實行政企分開、各自獨立運作的決定，將農墾總公司更名為海南省農墾集團有限公司。2010年10月18日，海南農墾集團有限公司在完成企業系統各職能部門設置的基礎上，正式掛牌成立，完全獨立營運。結束了海南農墾歷經30年的“兩個牌子、一套人馬”的領導管理體制。

（5）按照2015年12月16日海南省委、省政府聯合下發的《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》要求，在改革過渡期內，農墾實行“一個企業實體、一套人馬、兩塊牌子”的管理體制。在省農墾總局和省農墾集團有限公司基礎上組建省農墾投資控股集團有限公司（以下簡稱“省農墾控股集團”），作為省政府直屬國有獨資企業。省農墾總局不再作為實體機構存在，核銷編制，在省農墾控股集團加掛省農墾總局牌子，不單設領導職數，主要用于爭取政策和申報項目?？偩謾C關的行政職能相應劃入省直有關部門。按屬地化管理的要求，將農墾公安的機構和職責劃轉省公安廳、市縣公安局。撤銷省農墾總局駐各市縣辦事處、紀檢監察審計派駐組以及農墾殘聯、農墾僑聯。按照職能調整情況和事業單位分類改革的要求，對省農墾總局所屬事業單位進行劃轉、整合、轉企改制或撤銷。

2.2.3 社企分離改革

2008年10月，海南農墾在省委、省政府翟凱農墾管理體制改革動員大會后，開始精心組織，穩妥分離農墾辦社會職能。一是中小學校移交地方管理。2009年將493所中小學校、2.06萬名教職工和14.6萬名學生，全面完成移交。二是職工養老保險移交。2009年將19萬名離退休人員養老保險納入省級統籌，正式移交地方政府。三是氣象工作移交。2010年上半年將27個氣象站已整體移交海南省氣象局管理。四是民政工作移交。2010年11月與海南省18個市縣政府簽訂民政管理職能移交協議書，完成了農墾民政管理職能的移交工作。至2010年底，除上述職能移交外，公安機構已明確納入地方管理，農場社區管理服務移交工作正在試點；公共衛生和基本醫療服務等社會職能還在協商中。

2.3.4 屬地化管理

（1）2010年9月29日，海南省委辦公廳、省人民政府辦公廳聯合下發《關于深化海南農墾管理體制改革的實施方案》（瓊辦發[2010]36號），要求，“在保持穩定的前提下，按照先易后難的原則，積極有序推進農場（社區）屬地化管理”。同時巨鼎“2010年將加來、新星兩個農場作為移交地方管理的試點”。

（2）2013年10月12日，省委辦公廳、省政府辦公廳《關于全面推進海南農墾發展改革的意見》，要求，積極穩妥開展農場社區管理試點改革，要在充分借鑒外省墾區經驗教訓的基礎上，按照管理融入社會的原則，先行先試，創新具有農墾特色的社區管理模式。2013年海南農墾完成加來農場、新星農場移交收尾工作和白沙、暢好兩個農場移交市縣管理工作；完成教育和公共衛生防疫等社會職能分離工作。借鑒樂光農場社區管理的作法和經驗，2014年在墾區東西南北中選取5個農場擴大農場社區管理試點。截止2015年底，9個原省屬農場已移交市縣管理。

（3）2015年12月16日印發的《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》提出，按屬地化管理的要求，將農墾公安的機構和職責劃轉省公安廳、市縣公安局。撤銷省農墾總局駐各市縣辦事處、紀檢監察審計派駐組以及農墾殘聯、農墾僑聯。按照職能調整情況和事業單位分類改革的要求，對省農墾總局所屬事業單位進行劃轉、整合、轉企改制或撤銷?！兑庖姟芬笸七M農場社會管理屬地化。用2年時間，將國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入市縣政府統一管理，妥善解決其機構編制、人員安置、所需經費等問題，確保工作有序銜接、職能履行到位。將農墾醫療衛生資源納入全省衛生發展規劃統籌考慮，農場醫院、防疫站、衛生所實行屬地管理，按現狀成建制移交地方，并結合人口布局、區域衛生規劃和衛生服務功能要求，統籌規劃和管理。

3 海南農墾改革的經驗、啟示

3.1 海南農墾改革的方法論

（1）改革啟動期的三個“老法寶”

其一，決策者在改革啟動之前，進行的第一項工作是落實民生工程，解決用水、用電、道路及住房等滯拖多年的遺留問題。事實證明，這是一個充滿智慧的做法，民生工程的實行消解了員工的不滿情緒，讓他們產生了心理及實際的穩定感。

其二，在啟動時期的改革項目設計中，海墾決策者的做法是“做加法，做增量，不做減法”。這也成為改革得以實現突破的重要保證。所謂的做加法與做增量，就是在改革的初期，暫時先繞開錯綜復雜的既得利益群體，把變革的重心放到體制之外，通過新的生產能力和效益中心的建設，造成對體制內的巨大壓迫，由外而內，形成改革的勢能。

其三，對干部隊伍，從解放思想入手，通過分階段、有步驟的培訓，逐漸形成改革的共識。

（2）改革推進期的三個“快字訣”

海墾的面貌改變之快、之大，超出了人們的想象，這與決策層在推進期所采取的“快”戰略有關。這可以被看成海墾經驗的核心價值所在?！翱臁碑斎徊皇敲Ц?，而是建立在成熟的戰略規劃基礎之上。

快字訣之一：借力大環境，全力快速穿越“沼澤地”。海墾改革的提出，是因為她完全跌入低谷，已到了非改革不得以求生的地步。正是在這樣的背景下，從國務院到海南省，形成了堅決改革的高層共識，這對于具體的執行者來說，無疑是最大的政治支持。在改革推進期，時任農墾總局局長王一新多次借助政府力量，現場辦公，特事特辦，為海墾爭取了很多的政策性支持，為改革的快速推進，創造了優越的公共環境。

快字訣之二：“方向是剛的，方法是柔的”。王一新將這句話視為自己的“工作信條”。在海墾的變革歷程中，當一項改革措施無法直線前行的時候，決策者就明智地采取“蛇形”策略，在妥協中尋找平衡點，在曲折中發現前行的路徑。

快字訣之三：誘導式前行與“快刀斬”。海墾改革中，政企分開、公司重組、高層干部新陳代謝等，都是一些讓人生畏、容易產生團隊動蕩的重大工程，以誘導的方式鼓勵集體前行，而到一些關鍵的時刻，則應該一鼓作氣，以快刀斬的手段，把改革推進到位。

（3）確保改革成功的三個“辯證法”

辯證法之一：主要矛盾與次要矛盾的辯證法。在整個改革過程中，王一新等人始終抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，這就是政企分開和海南橡膠上市。在他們看來，“改革存在可逆性，只有實現了政企分開和資源的市場化配置，才能讓改革的成果穩固下來，再也退不回去了”。

辯證法之二：企業職能與社會職能的辯證法。海墾在歷史上肩負國家戰略產業——橡膠業——安全的使命，即便在新的商業時代下，這一任務仍然在肩。所以，其改革一方面需要將傳統的辦社會的職能進行剝離，用現代工業的理念全面改造傳統種植業，同時，也仍然需要將橡膠業做大做強，承擔一定的國家和社會責任。海墾的改革在這兩者之間實現了兼顧。到 2011年，海南橡膠通過股票上市、海內外并購及組建財務公司等手段，正在向世界最大橡膠公司的目標挺進。

辯證法之三：決策者個人利益與企業利益的辯證法。

在整個改革過程中，王一新始終要求自己和其他決策者都成為一個“不粘鍋”的領導者。他把自己放在了利益圈之外，始終沒有拿過上市公司的任何報酬，所有敏感的改革事宜都堅持透明、公開，讓所有決策在陽光之下作出。

3.2 海南農墾改革的啟示

3.2.1 現代農墾模式的啟示

統籌城鄉一體化發展，是農村經濟政策的最新提法。小城鎮建設也好，農民變市民也好，這些城鄉一體化的措施，都是為了提高農村發展水平，為農民謀取權利。然而，所有目標的基礎，都是農村的經濟發展和產業發展，只有在這個方面發展成功了，就地解決農民的相關問題，才是真正的治本之策。所以發展農村經濟，核心是運用市場化手段，創造有利于市場化發展的機制。如何創造解決三農問題的市場化機制？那就是，利用現代農墾模式，推動城鄉一體化。

我們再次審視農墾模式，發現這種特殊的“四不像”體制，在經過政企分開、社企分離、產業發展的改革后，不僅可以充分發揮企業的經濟價值，而且原有的諸多特點還能有效發揮，這種改革后的農墾模式特點有什么呢？

現代農墾模式有以下幾個突出的特點。

（1）現代農墾模式是聯結城市與農村的橋梁

農墾扎根于農場，農場扎根于農村。現代農墾又是一個市場化程度高的現代企業集團，業務發展本身就是城市產業經濟的一個部分。所以說，通過現代公司化農場，可以實現將城市與農村對接。同時，通過公司化農場的產業發展，職工、家屬和當地居民圍繞這個本地化的農業公司，可以建立較為穩定的周邊社區和城鎮，小城鎮的發展就有了經濟發展的保證。

（2）現代農墾模式是規?；F代化、產業化的保證

現代農墾模式與傳統農業的最大區別，也是其明顯的優勢，那就是實現了有組織的、規?；慕洜I，具有現代化和產業化的實施條件，這恰是發展現代農業所必須具備的條件。同時，現代農墾模式是市場化發展的方式，一方面通過市場化運作獲得效益，另一方面還通過市場化的運作方式，將眾多的農戶聯系起來。由于是有強有力的組織保證，所以對農村經濟的改變能力強。

（3）現代農墾模式解決農民城市化

通過現代農墾模式發展的相關產業和公司化農場，可以吸納大量本地勞動力就業，而且按照企業員工的方式交納各項社會保障，自然而然使農民變為市民，而且更加穩定。

有了現代農墾模式的啟發，我們對于社會主義新農村建設，對于統籌城鄉發展的看法，那就是“城鄉一體新四化”，具體地說，就是：居住城鎮化（農村變城鎮），組織農場化（農業變農場），身份市民化（農民變市民），農墾公司化（農墾率先轉化為現代公司）。

居住城鎮化，并不是沒有經濟基礎的城鎮，而是可以依托于現代農場公司和相關產業的城鎮。

組織農場化，通過土地使用權流轉，通過現代公司化方式，在農村組建一批公司化農場企業，有組織地發展現代農業和其他產業，讓分散自治的農業變為統一管理的各型現代農場企業，提高經濟效率，擴大就業。

身份市民化，農村的居民大量在本地的公司化農場企業就業，按企業員工身份享受社會保障，解決二元化矛盾。

農墾公司化，通過建立現代企業集團，農墾成為中國國有農業經濟新先進生產力代表。

3.2.2 關于中國農業現代化的思考

中國農業現代化一定要在弄惡意發展理念和農業管理方法上有重大的革命，才可能走出行之有效的有中國特色的農業現代化道路。具體有以下4個方面的思考。

（1）農業現代化必須走規?；蜆藴驶牡缆?，而規?；蜆藴驶仨毺幚砗猛恋丶s化與土地家庭長期承包的關系。筆者以為，要處理好土地集約化與土地家庭承包的關系，要認真借鑒當年人民公社的“經驗”。人民公社超越了歷史發展階段，成為“政治掛帥”的組織，但是它潛伏著今天看來很先進的東西，那就是組織化程度高和土地集約化。

建議：一是以鄉（鎮）、村（社）為單位，用行政的力量，推動土地的集中和農業公司的組建；二是每戶農民用土地承包權入股，農民成為農業公司的股東；三是鄉（鎮）、村（社）完成農業公司組建后，不得干預農業公司生產經營，農業公司股東大會是最高權力機構；四是農業公司可以自己推舉能人作為負責人，也可到市場上聘用專業人員來管理。入股的農民經過培訓后，重新按工種進行專業化分工，在公司領取工資并分享紅利；五是不愿從事農業的農戶，土地承包權也可入股，自己可選擇另謀他業，同樣分享股權紅利。

筆者以為，這種模式可以較快速度推進土地的集約化，同時又不與土地家庭長期承包發生政策矛盾，還較好地處理了農民長期就業和可持續增收問題。值得大膽探索。

（2）徹底消除工農業“剪刀差”，讓農民和工人在政治上、經濟上真正平等，讓農產品的價值回歸市場，讓資本和勞動力心甘情愿地選擇農業。

在中國，工農業產品的“剪刀差”催生了非常不公平的農產品定價機制，造成了中國城市居民長期習慣于消費便宜農產品的畸形消費心理，不愿為農產品消費付出相應成本，卻又提出與生產力發展階段不相適應的消費標準。這就導致了資本和人力資源不愿去投資農業。即使去投資了，也不愿意在質量上下功夫。

筆者建議：第一，在我們國家當前的國情下，消費者應確立合理的農產品質量預期，畢竟大多數人收入還不高，不可奢求消費的農產品質量一下達到發達國家水平。當然，基本的農產品安全是必然的。第二，樹立“吃飯”是大事的理念，調整收入支出結構，增加農產品消費在個人消費支出的比重。通過消費價格杠桿，支持和推動中國農產品不斷上臺階、上水平。第三，鼓勵投資者投資高品質農產品，完全按市場價值規律確定市場價格，滿足高收入群體消費需求，同時為中國農產品生產樹立標桿和樣板，帶動中國整個農產品全面提升。

（3）徹底改革政府對農業的管控模式。如何把這么多的錢花得更有效率、效益，如何把政府的精力用在刀刃上，筆者有三點建議：

一是修正當前中國物價指數（CPI）中農產品參數，降低食品類的權重，弱化農產品價格變動對物價水平的敏感度。二是把中央財政用于農業的直補資金和儲備資金集中起來，建立集中的區域農產品收儲體系。三是政府只做自己該做的事情，用間接手段管理農業。政府應該把功夫下在農產品入市質量標準的制定上，放在入市時的嚴格檢測上，放在農業科技的推廣和服務上，放在金融的服務和支持上，放在農業保險上，放在市場信息的及時準確發布上，而不是直接用行政手段管理農業。

（4）組建大型農業企業集團成為農業現代化的主力軍。中國農業要實現標準化、規?；枰行У妮d體。筆者以為，組建大型農業集團是最有效的途徑。中國已有的中國新建集團公司（新疆建設兵團）、北大荒集團（黑龍江農墾）、海南橡膠集團（海南農墾）等大型農業企業集團在這個方面已經提供了成功的案例。

我國大型企業的“中央軍”隊列中，應該有大型農業集團。目前中央管理的大型企業集團