農村集體土地違法活動特點、原因及對策建議

陳剛

【摘要】在農村特別是城郊結合部，占用集體土地違法私搭亂建已呈現出“現場制止難、調查取證難、違法執行難、違法根治難”四難現狀，要徹底解決這“四難”，不僅要加大現有土地管理法律法規的宣傳力度，還要增強各級領導干部特別是基層村居干部的法紀意識。不僅要完善法規法紀，還要賦予國土部門強制執法權，強化土地執法監察力量。

【關鍵詞】農村集體土地 違法用地 強化執法監察力量

“我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計”。當前農村集體土地資源正遭受著無序開發和不斷減少的危險，進一步規范土地市場秩序，加大治理農村土地違法案件力度勢在必行。為此，筆者建議開展土地執法不要忘了農村，應切實加強農村土地執法，守住耕地紅線，做合格的“守地人”。

一、農村集體土地違法：“花樣迭出”現狀堪憂

（一）類型“多”，形式多樣，調查取證難。

1、未批先建，少批多建。在農村有一個普遍現象，就是樹大分丫，崽大分家，子女大了后都要另立門戶，另起住宅，但大部分村民都是未辦任何手續，就在自己選定的地基新改擴建自用住房。這種未批先建的現象，是農村土地違法的一個重要陋習。同時，農村建住房，通過申報批準后，往往不按照批準的標準建房，而是隨心所欲，任意擴大建筑面積，他們認為，只要國土部門已批準就行了，至于建多大面積，那是他們自己的事。這種少批多建、未批先建的違法行為占用土地面積雖不大，但違法宗地數量大，且屢禁不絕。

2、私搭亂建，違章建房。在農村和城郊結合部，村民在自己的住宅旁搭建廚房及廁所等，一般都不會申報，這種私搭亂建現象嚴重。同時，部分拆遷戶為謀取更多的補償而私搭亂建。另外，部分個體戶、私營企業主為了擴大生產經營或二次創業，部分下崗職工、村民為自謀生計，在通過正常渠道不能獲取用地的情況下，私自占用自家的自留地、承包地或向土地承包戶租賃土地新建廠房，打著臨時用地的幌子違法用地進行非農建設。

3、非法占用，破壞耕地。在經濟較為發達區域或城鄉結合部，村組干部直接或以聯營、聯建為名，私自圈占集體土地、改變用途，修建住宅、廠房、商鋪出售給本集體成員或集體以外人員，獲取經濟收益。這種違法行為實施前，村組干部一般以發展村組經濟、增加群眾收入為借口，獲取村民投資或支持，加大了后續查處難度。同時，一些村民擅自占用耕地建果庫、建紅薯窖、建房、采石、采礦、取土，破壞耕地植被、破壞土地耕作層等。

2016年，市局下達江南國土資源所核查轄區一鎮兩鄉一辦事處，43個村（居）民委員會衛片執法疑似圖斑67個，面積276.8畝。經實地核查，以上三種類型的違法用地圖斑占82%共計55個，面積占6%僅16.6畝。這組數據比較來看，農村集體土地上的違法用地數量雖然比重不大，但較為普遍，有“法不治眾”的趨勢。

（二）速度“快”，面廣量大，現場制止難。中國特色的土地執法決定了處罰難度。我們知道，法律雖然賦予了國土資源管理部門的制止權，但只靠一兩個經辦人去制止、去說服，一般是制止不了的。特別是個別單位，有點“我行我素 ”的感覺。或者不依規劃，批甲（地）占乙（地）；或者干脆就不辦理案件手續。在查處這類違法案件時，有時礙于多種原因，只好為其完善手續了事。同時，由于大多數非法占地建房屬個體行為，設計結構簡單，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，往往幾天之內就可建成。執法人員來了他們就立即停工，人一走馬上開工，白天拆了夜間搶建，與執法人員打起了游擊戰，而且違法占地者大多利用雙休日、節假日、夜間突擊行動，施工速度奇快，偷建，急建，一旦發現，違法行為已成事實。有的甚至暴力抗法，圍攻、毆打執法人員。

（三）現象“亂”，政府變相違法執行難。盡管中央一再要求要以世界上最嚴格的制度和手段來管理土地，但一些地方政府變相違法問題突出，可以這樣說，凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府。政府變相違法帶有發展地方經濟的色彩。你要查處，他說發展是硬道理、是第一要務。對以政府為主導的土地違法行為的查處，領導庇護、干預，另外土地執法監察部門沒有過硬的查處手段。國土資源部門立案查處一件違法案件，公開說情者紛至沓來，甚至一些政府領導親自上門打招呼，干擾了土地執法部門依法查處，而現行的土地管理體制，使得執法部門又很難抵制住行政干預，嚴肅執法。即使處理了，往往也是大事化小，小事化了。

2016年江南轄區衛片執法疑似圖斑67個，面積276.8畝。經實地核查，政府主導下的6個駕校整體搬遷、火車站周邊市政建設用地以及招商引資項目（未報征）的違法用地圖斑雖占18%共計12個，但面積占94%達260.2畝。這組數據比較來看，地方政府變相違法用地數量比重雖小，但面積較大，有“束手無策”的趨勢。

（四）情況“雜”，惡性循環違法根治難。在農村非法占地行為人既有本村村民，也有包括城鎮普遍居民和國家工作人員在內的外來人員；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私下變相非法買賣的土地。從違法占地建筑類型看，有擴建、改建、新建三種；從違法占地用途看，有因住房緊張而自用的，有利于家庭副業的，但絕大部分是用于出租、出售獲利；從土地審批情況看，有一小部分人曾向村級組織提出用地申請，因土地規劃控制等原因未獲批準而擅自動工，也有村級組織違規收費、越權表態的，絕大多數是未經批準的違法用地行為。對這些農村土地違法現象，幾經治理，難以見效。

二、把脈違法用地：為何“按下葫蘆起來瓢”

（一）干群惜土如金意識淡薄。“實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證社會經濟可持續發展的必然要求”。首先是一些干部特別是基層村居干部對“合理利用土地、切實保護耕地”基本國策的嚴峻性、對土地管理的禁止性規定和案件的審批程序知之甚少或警覺不足。還有些干部法治意識淡薄，“為公不算違法”的思想根深蒂固。因此，置國家土地管理法律、法規于不顧，對違法用地不在乎，不怕查。其次是村民對于農村集體土地管理、使用的相關法規政策知曉度低，為村組干部土地違法行為提供了便利。很少有村民能夠清楚地掌握農村土地審批（特別是宅基地的審批）、土地征收補償、土地用途管制、土地利用總體規劃等制度與規定的內容或程序，有的村組干部往往還打著興辦公益事業的旗號，村民對村組干部的違法行為不能做到有效監督、及時反映，延誤了案件查處的最佳時機。再次是村民法律意識淡薄，在違法用地上搞“平均主義”。許多村（居）民存有“農村房前屋后搭點建點不算什么”、“家家戶戶都有違法用地，要處理大家一起處理”等思想，認為違法占地建房“合情合理”。

（二）經濟利益驅動導致違法。近年來，由于城市快速發展，城鄉結合部的土地價格不斷攀升，一些村居民為了增加收入來源，利用區位優勢和外來人員租房需求量大的特點，紛紛搶占較為隱蔽的地方非法搭建、擴建、改建房屋，以賺取租金，并企盼在今后舊村改造、征地拆遷中得到等面積的還房或高額補償。

（三）執法力量相對薄弱。近年來，土地執法監察隊伍受編制所限，人員少，力量薄弱，而土地違法案件卻成倍增長；按照現行的法律規定，國土資源執法部門對違法建房不具有強制拆除權，只能責令停工、說服教育，執法效果取決于當事人的態度，若要進行處理，還要經過處罰、復議、訴訟、申請執行等許多環節，耗時很長，耗費大量的人力、物力和財力，而且現在法院系統對國土、規劃等部門涉及土地、房屋的申請強制執行案件均變相不受理，加之個人土地違法行為建設工期短、不易發現，因此處理個人土地違法案件很難收到良好的效果。同時，現行土地執法監察管理體制改革滯后，使土地執法常常處于尷尬境地。一方面，基層國土資源所在業務上受上級主管局的指導，在分級土地利用總體規劃控制下，按照上級核定的用地計劃指標，安排建設用地，保護開發補充耕地；另一方面，還要按照鄉鎮辦事處的經濟社會發展規劃和實際需要保障各類建設用地，這就是說，保護耕地與建設用地之間的矛盾在實踐中還具體表現在地方政府與國土資源管理部門之間的沖突上。“下級”查“上級”，“兒子”管“老子”，基層土地部門在執法監察中往往會處于這種尷尬的境地。

三、加強土地執法：雷聲大雨也要大

（一）抓法規完善，遏制土地違法還需法律重典。違法太多，說明《土地管理法》還需要修改，要盡快完善土地執法的有關法律、法規，力求能在較長時間內提供我國農村土地違法案件處理的充分法律、法規依據。任何法律法規不可能永保太平，一成不變，總要調整，但現行農村土地違法案件所能依據的法律、法規極不完善，基本屬于頭痛醫頭，腳痛醫腳的被動應付狀態。立法部門可借《物權法》進一步完善農村土地物權制度，明晰土地所有權主體，合理界定土地使用權主體的權利范圍，以達到保證耕地安全，保護農民合法利益的目的。

（二）抓宣傳教育，加大現有土地管理法律法規的宣傳力度。要有針對性地加大與農村土地使用相關的土地法律、法規、政策宣傳力度。一方面，對國土資源管理工作者及村民進行國情國策教育和依法行政教育，促進依法使用和管理土地危機意識的提高。另一方面，要積極開展正面的預防教育、宣傳和咨詢，還要加大反面警示教育力度；不僅可以采用法制教育專題講座、犯罪人員以身說法、相關案件圖片展覽等傳統手段，還可以利用影視技術制作教育錄像片，進行更為廣泛更為生動直觀的宣傳和教育，形成依法行政，嚴格執法的合力。

（三）抓日常預防，建立巡查制度和監管網絡。認真貫徹對違法用地以預防為主、預防和查處相結合的方針。一是制訂國土資源動態巡查實施方案，建立縣市、鄉鎮、村三級動態巡查機制，形成三級國土資源監察網絡，將違法行為消滅在萌芽狀態。二是加大動態巡查力度，早發現早處理，避免給當事人造成不必要的經濟損失。三是建立土地信訪工作快速反應機制。對重訪、集體訪和越級上訪案件實行“定人員、定時間、定要求”的包案處理責任制，上下聯動，重點處理，及時化解矛盾。四是設立農村土地執法監督員，建立群防群治的土地執法體系。就現階段的土地違法形勢而言，光靠國土資源管理部門自身的工作是遠遠不夠的，特別是在廣大農村，土地違法案件點多面廣，發現和查處起來都很困難，必須要求我們充分調動農村基層組織和廣大群眾的積極性，設立農村土地執法監督員，使農村基層組織的負責人成為土地執法的“第一”責任人，構建起法制宣傳、舉報監督、調查處理的協調聯動執法體系。

（四）抓隊伍建設，建議賦予強制執法權，強化土地執法監察力量。一是以完善體制、提高素質為契機，實行土地執法監察的集中統一管理，強化自上而下的土地執法監察管理體制。二是簡化辦案程序。針對事實清楚、證據確鑿、當事人無異議的個人土地違法案件，應發揚“首創”精神，可以先強制拆除再進入法定程序；對于一般性土地違法案件也應簡化辦案程序，提高辦事效率，確保處罰及時到位，避免人為地擴大損失，減少執法的對抗性。

參考文獻：

[1]電子科技大學出版社《四川省國土資源依法行政全書》322

[2]電子科技大學出版社《四川省國土資源依法行政全書》328