鞍山農業領域應用PPP模式的探索

□東昱明 郭浩淼

（遼寧科技大學經濟與法律學院 遼寧 鞍山 114051）

鞍山農業領域應用PPP模式的探索

□東昱明 郭浩淼

（遼寧科技大學經濟與法律學院 遼寧 鞍山 114051）

PPP是一種融資模式，這種融資模式最早應用在市政公共設施和服務上，隨著經濟的發展該融資模式進入了其他領域。近年來，隨著農業的不斷發展農業領域的一些項目開始引用PPP模式。本文通過對PPP模式的理論和發展的論述及對鞍山農業現狀的分析，提出了鞍山農業領域如何應用PPP模式，以促進鞍山農業的快速發展。

PPP模式；鞍山；農業領域；應用

1 PPP模式的含義及國內應用現狀

1.1 PPP模式的含義

PPP模式是一種融資方式，PPP是英文Public—Private—Partnership的縮寫，中文直譯為公私合伙或合營制。該模式由英國政府1982年提出，為了建設城市基礎設施或提供某種公共物品和服務與私人組織之間的一種合作方式。

PPP模式的主要特點：一是公共目的，旨在解決公共產品和服務的提供及效率問題；二是伙伴關系，各參與主體基于平等協商的原則展開合作并建立相應的法律關系；三是利益共享，各參與主體共享公共投資項目的利潤，確保公共產品和服務提供的有效性且避免投資方無法享受回報；四是風險分擔，各參與主體實行權責統一，既共享利益，又共同分擔法律、政策、財務、投資等風險。

1.2 PPP模式國內應用現狀

根據《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》，全國入庫項目:共計13 554個，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域，累計投資額16.3萬億元。截至2017年6月末,全國PPP項目庫屬于農業項目的共有143個，占所有入庫項目總數的1%，與其他行業差距較大，顯示未來有較大的發展空間。

2 鞍山農業領域應用PPP模式的必要性

2.1 國家對農業領域應用PPP模式的支持

2017年中央在七大方面提出促進農村金融發展，支持社會資本以特許經營、參股控股等方式參與農林水利、農墾等項目建設運營，拓寬農村基礎設施投融資渠道。鼓勵地方政府和社會資本設立各類農業農村發展投資基金，對一些有利于農業供給側改革和農業現代化發展的項目鼓勵采用PPP的模式，通過融資、融智和融制，加快建設和投入運營。鼓勵利用PPP模式來引導社會各類資本投資休閑農業和鄉村旅游，大力支持在部分地區開展田園綜合體建設試點，把“田園綜合體”設想逐步變為現實。要重點引導和鼓勵社會資本參與“現代農業產業園”、“田園綜合體”等六大領域農業公共產品和服務供給，強調拓寬金融支持渠道，發揮PPP基金的引導作用以及保險資金對農業PPP項目的融資支持作用。

8月發改委、農業部確定農業領域首批20個PPP試點項目出爐。圍繞共同確定的農業領域PPP重點領域，優先選擇國家現代農業產業園、畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用、地膜回收利用、信息進村入戶等六大類項目培訓。

隨著農業領域相關配套措施不斷出臺，國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業PPP項目必將成為投資的熱點領域。

2.2 鞍山地方政府完善PPP模式的新規出臺

2016年6月鞍山市政府出臺并印發《鞍山市政府和社會資本合作項目管理辦法 (試行)》（以下簡稱《辦法》），進一步加大政策保障力度，優化項目實施條件，提速PPP模式激發社會資本投資活力，鞍山市領導認為，政府和社會資本合作模式（即PPP模式）是創新公共服務供給機制的一大重要成果，通過推廣、運用PPP模式，吸引社會資本參與公共服務領域，在改善民生中培育了新的經濟增長動力，同時也是政府投融資體制改革的重要創新之舉。《辦法》不僅明確了項目適用范圍、社會資本主體資格、合作項目范圍、項目模式，還明確了政府和社會資本合作（PPP）模式領導小組的職責、成員組成及其職責分工。截至目前，鞍山PPP項目庫共有76個項目，總投資623.3億元。

2.3 鞍山農業領域自身發展的需求

鞍山全市涉農區域包括海城市、臺安縣、岫巖縣、千山區及市內六個區，共82個涉農鄉鎮，865個村。農村總戶數54.69萬戶，總人口182.38萬人，農村勞動力105.87萬人。全市總土地面積9 255km2，農作物總播種面積25.2萬hm2。

目前鞍山農業結構比較豐富。除了傳統的玉米、水稻種植外還發展了雜糧、青飼玉米、大豆等多種農作物的種植，還大力發展了設施蔬菜；養殖業逐年發展，全市規模養殖場新增17家，2016年實際肉產量36.7萬噸；其他的諸如水果產業、食用菌產業、花卉產業、觀賞魚產業等也在逐年發展。

產業結構也有了新的態勢，各類產品的加工品種和能力都有新變化，目前鞍山市有糧食加工、飼料加工、肉禽屠宰、食品飲料、紡織、印染、家具、草及其他制品的加工制作企業181家；打造特色休閑農業開展旅游品牌創建有了很好的發展，現在鞍山擁有省級以上知名品牌10個，其中國家級品牌2個，省級示范點8家。

鞍山人口中約一半的人群居住于農村，解決好農業產業發展問題，對于發展鞍山經濟的重要意義不言而喻。鞍山農業產業正處于由傳統農業向現代農業轉型升級的階段，未來十年預計鞍山農業產業將迎來快速發展時期；農業產業的良好快速發展，不僅需要解決資金投入的問題，更需要解決資金有效利用的問題，而上述兩大問題的解決僅依靠政府的力量不可能完成，需要通過模式創新聯合公共與私人資源來完成，因此運用PPP模式是最有效的解決方法。

鞍山農業領域運用PPP模式無論是在國家的大環境的形勢下還是自身發展的階段中都出現了前所未有的機遇。

3 鞍山農業領域如何推廣和運用PPP模式

3.1 盡快研究出臺農業推廣運用PPP模式的政策指南

應指明農業應用PPP模式的重點領域和新興領域，為社會資本關注農業提供指引。同時，農業主管部門可以協調發改、財政、土地、稅務、金融等部門，針對農業應用PPP模式的薄弱環節出臺政策，尤其考慮到農業領域使用者付費項目少、要素資源少且分布零散、產出效率等，導致農業PPP項目收益率低于其它領域，從而對社會資本吸引不足。

3.2 建設農業應用PPP模式公共服務平臺

為PPP項目提供政策解讀、溝通交流、教育培訓、項目申報信息化保障等服務，推動PPP模式運用推廣工作。圍繞農業應用PPP模式，建立集政策、教育、交流、投融資、案例展示等功能于一體，為社會資本和各級政府提供深度的公共服務。

3.3 推動PPP下基層

一是面向基層積極推介PPP項目，尤其是“進園區、進社區、進樓宇、進公司”，促進廣大社會資本認識和接受農業PPP項目。二是做好PPP項目執行過程的項目宣傳工作，使項目的各個利益相關者能夠正確認識項目，避免因為錯誤認知導致的項目執行風險。三是加大對基層政府的培訓力度，促使基層政府各涉農相關部門認識PPP模式，積極參與到農業PPP項目的工作中。

3.4 組織開展農業PPP項目課題研究和專題研討

更新理念認識，分析制約因素，開展各方面技術數據設計和評估，為推動農業PPP項目落地實施做好技術儲備。

3.5 依托專業力量做好技術支撐文件研究編制

農業PPP項目實施方案的編制技術要求更高，更復雜，特別是資金籌措方案、財政補貼方式和標準測算、物有所值原則評估、風險分擔機制設計等，需要財政、財務、法律、農業等領域專家從不同角度進行評估論證。用成功的規范性指引定性評估，借助一定的數量化模型工具開展定量評估。把技術支撐文件作為公共產品，由政府組織專業力量研究編制，為各方科學論證項目可行性，規范編制項目實施方案提供技術支撐。

3.6 培養具備 PPP知識的專家隊伍

從事PPP咨詢服務，對農業發展情況不熟悉；或農業項目專家對PPP模式尚不熟悉，難以承擔編制高質量項目實施方案的任務。因此引導中介機構開展農業PPP項目的探索性設計，培養具備 PPP知識的專家隊伍很有必要。

3.7 積極開展農業PPP項目試點工作

由于鞍山農業項目實施PPP模式沒有成熟的實例，因此選項試點尤為重要。以不同項目類型的投融資模式的嘗試，要根據實際項目的需求確定資金的籌措方案，計算好各方的投資方式和比例，合理有效的利用資金，逐步摸索和積累正反二方面經驗，以正確促進財政資金和社會資本的投入。以不同項目類型的管理方法的嘗試，一是搭建政策體系，一個切實有效的管理方法離不開政策體系的支持。二是發揮管理機構優勢，在項目試行時確保項目的正常發展。三是要做好涵蓋PPP項目全生命周期的方法設計，特別要在融資方案審查、物有所值評價、績效指標設計等農業PPP項目關鍵環節的重要方面的設計，形成可借鑒、可推廣的管理經驗。

3.8 借鑒國內外運用PPP模式典型成功實例的經驗

自20世紀90年代，國際上一些經濟發達國家把PPP模式應用于各個領域，諸如波蘭波茲南市政垃圾熱處理廠項目、法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨國鐵路等案例。這些成功的案例其經驗是：

1.創新項目融資結構，制定合理報酬支付方式。優秀的融資結構可以有效的緩解項目的資金壓力，切合實際的融資結構可以成功解決項目資金短缺的問題；應在PPP項目中明文規定支付的方式和方法，合理的支付機制應當是與社會資本協商制定的結果，并且這種機制可以達到激勵和約束社會資本的作用。

2.政府主動承擔風險。政府主動承擔項目中的較大風險不僅有利于風險在項目的合理分擔，保證項目的順利進行，而且使得項目對于社會資本有更大的吸引力，調動社會資本參與的積極性。

3.制定統一、高效、執行性強的招標程序，明確界定公私雙方的權責。這在項目的執行過程中對各方都大有裨益。國內農業PPP項目已經在農產品加工與物流、農業信息化、農業產業園、農村環境治理等領域應用。

[1]林小政.鞍山出臺新規完善PPP模式[N].遼寧日報,2016-06-08.

[2]黨立斌，李敏.探索在農業領域推廣運用PPP模式[J].中國財政,2016-06.

[3]孟春.高偉.PPP模式的國際經驗與啟示[N].中國經濟時報,2014-11-05.

1004-7026（2017）19-0030-02

F320.3;F283

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.018

鞍山市社會科學立項研究課題，項目名稱：“鞍山農業領域應用PPP模式探索”,項目編號：as20173003。