國家監察委員會制度試點改革中的兩個問題

秦 前 紅

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

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國家監察委員會制度試點改革中的兩個問題

秦 前 紅

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

國家監察體制改革是國家監察制度的頂層設計，對國家權力的憲制架構將產生重要影響：檢察機關的憲法定位及其權力屬性需要重新厘清；人民監督員制度體系和監督職能需要重新調試；司法體制改革中關于檢察制度改革的內容需要相應調整；審計制度與監察制度之間的關系則需要充分的理論論證。

國家監察體制；檢察制度；審計制度

為了整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察的全面覆蓋，黨中央決定建立集中統一、權威高效的國家監察委員會制度體系。國家監察體制改革是國家監察制度的頂層設計，這樣事關全局的重大政治改革勢必會牽一發而動全身，將對既有的政治體制和權力運行機制產生深刻影響[1]。作為法律監督機關，檢察機關在監察體制改革中所受影響尤為明顯，對這種影響進行理論分析，有利于降低改革風險，厘清各種權力的屬性與邊界，促進各個機關在監察體制改革后的銜接與配合。而審計機關在試點改革中則出乎意料地沒有整合到國家監察體系之中，個中原因如何，也值得從憲理上予以充分研析。

一 國家監察制度試點改革對檢察機關之影響

(一)檢察機關的憲法定位及檢察權的權力屬性需重新厘清

國家監察委員會的設立引起了檢察機關職能的改變和調整，現實中檢察權配置的動態變化實質反應了一定時期對檢察權的權力屬性及檢察機關憲法定位的認識，因而在監察體制改革中需重新厘清檢察機關的憲法定位及檢察權的權力屬性。長久以來，圍繞這一命題理論界及實務界展開過廣泛討論。基于“檢察一體”的權力行使方式，偵查權與公訴權行使之主動性，一種觀點將檢察權定性為行政權；而基于檢察機關廣泛參與司法活動、檢察官自身的獨立性與中立性，一種觀點將檢察權定性為司法權。上述兩種觀點均無法支持現實中檢察機關不同性質監督手段的多元性，亦無法從理論層面解釋檢察權自身屬性的多重特征。理論界通過規范分析的方法，以《憲法》第一百二十九條規定為依據，將檢察權區別于行政權與司法權、單獨定性為法律監督權的觀點，后來逐漸成為主流。這一觀點從檢察院法律監督機關的憲法定位出發，強調檢察機關公訴、偵查、偵查監督、審判及執行監督所有職能都應該統一到法律監督權的屬性中來。以檢察院法律監督權主體唯一性、手段專門性、對象特定性的特征，區分其與人大監督、黨內監督、社會監督等其他監督權，并將其他監督方式定義為“監督法律的行為”而非法律監督權的行使。這一觀點間接適應了檢察權多重性質的特征，也符合《憲法》、《檢察院組織法》的文本意涵，然而隨著國家監察委員會設立及其職權的逐步明晰，這一觀點同樣需要被再次反思。依據全國人大常務委員會關于國家監察體制改革試點工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監察委員會，意味著原先具有法律監督權屬性的一部分監督職務犯罪的職能將移轉至國家監察委員會。這種檢察機關法律監督職能移轉，與上述理論中檢察機關法律監督主體唯一性、手段專門性特征不符，隨著檢察機關原先具備的法律監督職能的分解，檢察機關是否仍為憲法上唯一的法律監督機關同樣值得反思。此外，即使說將檢察機關職務犯罪偵查職能移轉而保留其偵查監督職能，實現了偵查與偵查監督的分離，充分體現了檢察權配置強調監督屬性的趨勢。那么，未來檢察權配置中又應該如何處理公訴權與刑事訴訟監督權之間的張力呢？

(二)國家監察委員會調查職責的屬性及與檢察機關職能的銜接

依據全國人大常委會關于監察體制改革試點工作的決定，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監察委員會。上述檢察機關反腐部門最重要的職能無疑是針對職務犯罪的偵查權，此次職能整合似乎意味著國家監察委將承擔檢察機關職務犯罪的偵查職能，但決定所具體明示的國家監察委員會職責中只有調查而非偵查。國家監察委員會調查職責的屬性值得思考，它不但宏觀影響國家監察委員會在政治體制中的性質與地位，也微觀影響著改革后檢察機關與國家監察委會間職能的銜接。如果說國家監察委員會調查權就是檢察機關職務犯罪的偵查權，那么國家監察委員在監督執法中與檢察機關工作銜接可以直接參考當前刑事訴訟中檢察機關與公安機關之間的訴偵關系，即檢察機關對國家監察委的調查權啟動行使立案監督，對調查權行使全過程進行偵查監督，對其移交起訴的案件是否符合起訴條件進行訴前監督。如果說國家監察委員會調查權并非是檢察機關原先職務犯罪的偵查權，那么這種調查職責的屬性究竟是什么，是類似人大制度中特定問題的調查權，還是具有紀律屬性的紀律檢查權，抑或是一種新的監督執法權。調查職責的不同屬性，將直接決定檢察機關是否可以參考現有刑事訴訟規則對其進行必要的監督，也將影響諸如調查獲取的相關證據是否可以直接成為訴訟證據等諸多與檢察機關職能銜接的問題。

(三)人民監督員制度體系和監督職能面臨調試和改革

人民監督員制度是人民群眾有序參與司法渠道、健全和完善檢察權依法獨立行使的外部監督制約機制。黨的十八屆三中、四中全會強調加強人民監督員制度建設，明確其監督重點為檢察機關辦理職務犯罪的全過程。依據司法部會同最高人民檢察院出臺的《人民監督員選任管理辦法》以及最高人民檢察院出臺的《關于人民監督員監督工作的規定》兩個文件，我們能夠清楚地看到人民監督員制度適用范圍是檢察機關辦理直接受理立案偵查案件工作中存在的11種情形。隨著國家監察委員會的設立，及其對檢察機關反腐敗特別是反貪機構和職務犯罪預防機構的職能的整合，以形成對檢察權運行外部監督為初衷，且主要監督檢察機關辦理職務犯罪的人民監督員制度必然需要面臨調試和改革。目前來看，有三種方式可以采取且各具優劣。

1.將檢察機關中的人民監督員制度并入國家監察委員會，并維持現有人民監督員制度的監督范圍。

這種方式意味著，將檢察機關原先負責人民監督員工作的機構和人員一并劃入國家監察委員會，維持人民監督員制度的監督范圍即針對辦理職務犯罪，只是將人民監督員制度實踐中涉及檢察機關的部分全部調整為國家監察委員會辦理職務犯罪的相關部門。而其他諸如人民監督員制度的啟動、人民監督員制度的適用范圍以及人民監督員評議復議制度皆可遵循既有的人民監督員制度規定，由最高國家監察委員會通過制定相關規范性文件或者通過制定《國家監察法》進行確定。這種方式優點在于尊重了人民監督員制度既有的實踐經驗，現實容易操作，避免制度變革帶來的不確定性，且有機會借助國家監察委員會立法契機將人民監督員制度通過立法加以確定。

2.將檢察機關中的人民監督員制度并入國家監察委員會中，將其監督范圍擴大到國家監察委員會的所有監督行為。

不同于第一種方式，這種方法在將檢察機關原先負責人民監督員工作的機構和人員一并劃入國家監察委員會的同時，擴大了人民監督員制度的監督范圍，即不僅針對國家監察委員會辦理職務犯罪的行為進行監督，而且擴展到對國家監察委員會所有監督行為進行監督。國家監察委員會的設立整合了反腐資源，提高了反腐效率。與此同時,我們也應當看到，監督職能如此集中的一個機構，在其職能形成和擴張過程中，自身也應當受到必要的監督和制約。除了來自紀委的內部監督外，人大及社會公眾的外部監督同樣不可或缺。這種方式豐富了新形勢下人民監督制度的內涵，有利于通過社會公眾監督而對國家監察委員會形成必要的權力制約；缺點在于人民監督員制度將面臨職能調整和重新設計，由此也會產生較大不確定性。

3.維持檢察機關人民監督員制度不變，將其監督范圍調整為檢察機關除職務犯罪外的其他法律監督活動。

這種方式意味著檢察機關中原先負責人民監督員工作的機構和人員均保持不變，而將人民監督員制度的監督范圍調整為檢察機關除辦理職務犯罪外的其他法律監督活動。這種方式適應了國家監察委員會對檢察機關反貪、反瀆職能的整合，同時也尊重了目前人民監督員制度的實踐經驗；缺點在于與人民監督設計初衷相違背，即針對檢察機關查辦職務犯罪案件過程中容易出現的問題、外部監督環節相對薄弱的環節而設立。此外，人民監督員制度在實踐中的成熟度以及人民監督員自身履職能力是否能夠支持其全面進入刑事訴訟活動是值得論證和思考的。

(四)檢察機關職能機構及工作重心面臨調整和轉變

隨著國家監察委員會的設立及其職權逐步明晰，檢察機關的職能機構及工作重心面臨調整和改變。依據全國人大常委會關于監察體制改革試點工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監察委員會。雖然上述決定只涉及職能的整合而并未具體明確如何進行機構撤并和人員轉隸，但是檢察機關中相關部門的職能和機構必將面臨調整。由于檢察機關內部各部門相互配合，除了決定明確提出的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪的部門外，與上述部門在監督職務犯罪過程中業務銜接的其他部門同樣面臨機構調整或職能增減，包括負責查辦和預防刑事執行過程中職務犯罪的刑事執行檢察部門，受理和查辦涉及職務犯罪各類控告、申訴和舉報案件的控告申訴部門，以及為職務犯罪查辦提供涉及技術性問題的證據進行審查或鑒定工作的檢察技術部門。一直以來，檢察機關偵辦職務犯罪是檢察機關法律監督工作的重點，也是檢察機關樹立其法律監督權威性的抓手。隨著反腐職能的移轉，可預見的是檢察機關工作重心也將隨之改變，檢察機關將更多地發揮其公訴權、審判監督權等其他法律監督職能，從而維持其自身的職能與價值[2]。

(五)司法體制改革中的關于檢察機關的部分改革內容需要重新調適

隨著國家監察委員會的設立及其職權逐步明晰，司法體制改革中的關于檢察機關的部分改革內容可能熔斷或需重新調試。這些改革內容主要是加強和創新檢察機關反腐職能建設的司改內容，因檢察機關反腐職能的移轉而需要重新調整。例如依據最高檢發布的《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規劃)》，檢察機關在司法體制改革中的重點任務有“健全反腐敗法律監督機制，提高查辦和預防職務犯罪的法治化水平”，而這其中又涵蓋了推動反腐敗制度建設、加強查辦職務犯罪規范化建設、加強查辦和預防職務犯罪能力建設等一系列改革措施和制度創新。除此之外，隨著國家監察委員會的出現，原先公檢法分工負責、互相配合、互相制約的權力運行機制被改變，如何實現上述機關與國家監察委員會制度的銜接，將是司法體制改革不可回避的新命題，因而諸如《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中提及的“構建新型訴偵、訴審、訴辯關系”的司改內容，勢必因為國家監察委員會缺位而將面臨調整和改變。

二 審計職能緣何沒有整合到監察體系之中

國家監察體制改革的實質在于實現國家監督機構與職能的整合，優化國家監督權的配置模式。至于如何優化國家監督權的配置模式，此次試點工作的方案是設立監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關，并將政府行政監察、預防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。中共中央辦公廳于2016年11月印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》之后，便有不少關于監察委員會職權的探討與爭論，其中爭論的問題之一即為政府審計部門的審計職能是否有必要并入監察委員會。

我個人以為，審計職能不宜整合至監察委員會，但需實現審計監督與監察監督的有效銜接。因為審計職權的特性與監察機關的屬性決定了審計職能不宜整合至監察委員會，亦即審計職權的行使具有獨立性與專業性的特征，若整合至監察機關將致使此特征遭到減損；加之監察委員會的屬性定位乃是反腐敗機構，而審計機關的職能卻并不限于此。

(一)審計職權整合至監察機關有礙審計獨立的實現

設立審計機關是現代公共財政制度的一種制度設置，現代民主國家大多設立了審計機關。現代各國審計體制雖各有不同，但均以保障審計獨立為第一原則，獨立性被視為審計工作最為重要的特征。最高審計機關國際組織在《利馬宣言：審計準則指南》當中便指出最高審計機關的獨立性，認為審計機關必須獨立于被審計單位之外。這是因為審計機關通常屬于在經濟領域中履行監督職責的機構，而監督的有效進行勢必要求監督者保有相對于被監督者的獨立地位。我國《憲法》亦有“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權”的規定，同時《審計法》更是從組織結構、經費來源、人員產生等三方面對審計獨立作了制度設計。此外，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，亦明確提出“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權”。

當前的審計機關雖屬于政府部門，但其并非單純的行政審計，在某種意義上亦可認為是國家審計[3]。因為“與本級人民政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的部門、單位的預算執行情況和決算”亦屬于審計監督的范圍，例如中央紀委、中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會辦公廳等單位的預算執行情況、決算和其他財政財務收支，便被納入國家審計署的審計范圍。如此一來，監察機關亦應屬于審計之對象。于此層面而言，若將審計機關及其職權整合至監察機關，將在相當程度上致使審計權的獨立行使難以實現；且獨立于監察機關之外的審計權，亦將有利于制約監督監察權力。雖然在我國臺灣地區，其“監察院”名義上有審計權，然而“審計部”雖隸屬于“監察院”，但“審計部”在組織結構、人員產生、權力行使等層面皆有著較強的超然與獨立地位，且在臺灣地區“憲法”增修時也曾考慮將“審計部”轉隸至“立法院”或另外專設。當然，我國當前審計獨立的實現亦不乏諸多滯礙，這無疑需要在日后予以改進。

(二)審計職權整合至監察機關有礙專業審計的達成

通常來說，國家審計是一種專職和專業監督行為，具有很強的專業性、技術性和政策性，對審計人員的專業知識水平和實踐技能要求很高，故而審計人員必須具備與從事審計工作相適應的專業知識與業務能力。例如，我國臺灣地區“審計部組織法”第二條便將“富有會計、審計學識經驗”，“曾任專科以上學校會計、審計課程教授十年以上”，“具有會計、審計學科之權威著作”等，規定為審計長的任職資格[4]435-440。此外，在我國“八二憲法”制定過程中，便有人主張將審計機關置于全國人大之下，但負責憲法起草的彭真則指出，全國人大“主要是搞立法，搞不了審計”。與此類似，德、日等西方國家亦將審計權交由專業人士執掌，而非有立法權的民意代表機關來掌握。于此層面而言，將審計職權交由審計機關行使，更利于其效能與作用的實現和發揮。

與此同時，審計機關所審計的乃是國家財政收支和財務活動，而審計結論的真實與客觀，則仰仗于審計機關對財政、財務工作的熟知。在我國的實踐中，財政和財務活動大多是由行政機關所執掌，依此邏輯，由隸屬于政府的審計部門來進行審計工作亦將有助于專業審計的達成。這也是國家審計署設置有教科文衛審計司、資源環境審計司、交通運輸審計局、衛生藥品審計局、廣電通訊審計局、政法審計局等諸多內設機構和派出審計局的原因。同樣地，在“八二憲法”制定過程中，有不少人主張將審計機關置于全國人大常委會之下，但考慮到審計機關需要熟悉被監督單位，特別是熟悉它們的財政、財務開支和經濟業務活動，這是做好審計工作的基本條件，反復考慮之后還是決定將審計機關設在政府之下。在這個意義上來說，若將審計職能轉隸至監察機關，將在相當程度上有礙于審計職權的有效開展，進而致使審計工作面臨諸多障礙和困境。

(三)審計職權的效能包括但不限于貪污腐敗的治理

國家審計是依法用權力監督制約權力的行為，由于其經濟監督的專業優勢，使得國家審計天然具有反腐敗治理功能。審計機關作為專門的經濟監督機關，其通過審核檢查被審計單位的財政收支、財務收支和有關經濟活動，可以揭露出其中存在的違法亂紀、侵占資產和損失浪費等行為。從審計機關發揮的現實作用來看，反腐倡廉也是國家審計的主要成效之一。國家審計監督作為一種制度性設計，幾乎覆蓋所有財政資金和政府機構，其無疑最有條件發現國家財富被直接侵吞或間接侵占，也最有可能發現和揭露大案要案線索，在國家反腐倡廉建設中發揮著重要作用。由此可見，貪污腐敗的治理乃是審計職權極為重要的效能之一。這也是人們主張將審計職能并入監察機關的重要原因。然而，審計職權的效能包括但并不限于貪污腐敗的治理，審計機關還承擔著相當多的反腐之外的職能，例如：參與政府預算編制，進行預算編制審計；財政存量資金審計，揭示存量資金的規模、盤活存量等情況；揭示經濟社會運行中的風險隱患，維護國家經濟安全。

在當前進行的國家監察體制改革試點工作中，改革者為監察委員會預設的性質定位為反腐敗機構。根據全國人大常委會審議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，所欲整合至監察委員會的職能是“人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能”。這些需要整合的職能有一個共同點，即其皆為專門治理貪腐、整頓吏治而設。故而將此類職能并入監察機關這一反腐敗機構自屬必要與正當。而與之相對應的是，審計職能雖有貪腐治理的作用，但其亦不乏相當多的財政、金融等領域的效能。因此，若將審計職能整合至監察機關，既與監察委員會的性質定位不相符合，亦將有礙于審計機關其他效能的充分發揮。

(四)加強監察機關與審計機關在反腐敗工作中的協作

誠如上述，主張將審計職能并入監察機關的原因之一，即為審計是監察的重要手段，但并不能以此證成將審計職能整合至監察委員會具有充分的正當性與合理性。除上述理由之外，還在于權力的制約與平衡，這也是現代法治國家實現分權政制的原因。因為假若將監察所需的所有職能皆整合至監察機關，如審計、偵查、批捕等，勢必造成監察機關“位高權重”，進而失去必要的監督與制約。有鑒于此，將審計職權保留至審計機關，批捕職權保留至檢察機關，一則可以防止監察權的過分膨脹，二則可借此對監察權施以制衡。當然，鑒于審計機關是發現國家工作人員重大經濟違法違規問題以及貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件線索的重要部門，監察機關在履行職責時亦將難免需要借助審計的方法。對此，可于反腐敗工作中，在監察機關與審計機關之間建立必要的協作配合制度，以此實現監察監督與審計監督的有效銜接。

其實，在國家監察體制改革之前，作為懲治職務犯罪專門機關的檢察機關，便與審計機關建立起了一定的協作配合機制。早在1990年8月，最高人民檢察院與審計署便印發了《關于進一步加強檢察機關和審計機關工作聯系的通知》，此后，兩單位于2000年3月共同發布了《關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》，在2004年11月最高人民檢察院和審計署《關于進一步加強檢察機關與審計機關在反腐敗工作中協作配合的通知》也印發實施。隨著監察委員會的設立，檢察機關職務犯罪懲治的職能轉隸至監察機關，同時轉隸的還有行政監察和預防腐敗，加之監察機關與紀委合署辦公。因此，有必要在借鑒檢察機關與審計機關工作協作配合經驗的基礎上，建立監察機關與審計機關在反腐敗工作中的協調機制。2014年9月印發的《國務院關于加強審計工作的意見》，亦明確提出“建立健全審計與紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制”。簡單來說，這一協調機制主要包括工作聯系協調機構的建立、信息交流和情況通報、案件線索的移送等。

[1]秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考[J].中國法律評論,2017,(1).

[2]童之偉.對監察委員會自身的監督制約何以強化[J].法學評論,2017,(1).

[3]程乃勝.國家審計全覆蓋視域中的我國審計法律制度完善[J].法學評論,2016,(4).

[4]法治斌,董寶城.憲法新論[M].臺北：元照出版公司,2010.

[責任編輯：蘇雪梅]

2017-03-08

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進人民代表大會制度理論與實踐創新研究”(14JZD003)、廣東財經大學珠江學者獎勵計劃的階段性成果。

秦前紅(1964—)，男，湖北仙桃人，武漢大學法學院教授，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授。

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1000-5315(2017)03-0016-05