國家監(jiān)察體制改革試點的法治路徑

葉 海 波

(深圳大學(xué) a.港澳基本法研究中心，b.法學(xué)院，深圳 518060)

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國家監(jiān)察體制改革試點的法治路徑

葉 海 波a,b

(深圳大學(xué) a.港澳基本法研究中心，b.法學(xué)院，深圳 518060)

《決定》是試點地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會行使監(jiān)察職權(quán)的法律根據(jù)，對試點地區(qū)提出了依法推進改革的法治要求和實現(xiàn)依法監(jiān)察的法治目標(biāo)。試點地區(qū)全面實施《決定》的內(nèi)容，依法行使地方立法權(quán)以填補《決定》對法律實質(zhì)修改形成的法律空白，細化《決定》中較為原則和概括性的規(guī)定以建立區(qū)域性國家監(jiān)察體制，便是遵循法治的軌道依法推進改革試點工作。具體而言，改革試點工作的首要目標(biāo)是完善監(jiān)察法律制度，基本路徑是依法行使地方立法權(quán)進行地方性法律的立、改、廢，主要內(nèi)容是建立完善的監(jiān)察委員會人員產(chǎn)生規(guī)范、組織規(guī)范、職權(quán)行使規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范，規(guī)范監(jiān)察職權(quán)的行使。

國家監(jiān)察體制；改革試點；監(jiān)察委員會

在全面深化改革的背景下，改革與法律的關(guān)系是首先要面臨的問題。現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”因此，這一問題的答案必然是：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”[1]社會主義法律體系初步形成后[2]，依法改革實際是依法修改法律[3]，“只有通過立法程序，用法律法規(guī)的立改廢來解決，實現(xiàn)先立后破，才能使改革有序進行”[4]。因此，在改革中，“如果有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)按照法律程序進行，確保改革舉措始終在法治軌道上進行”[5]。我國初現(xiàn)端倪的國家監(jiān)察體制改革，也體現(xiàn)了依法改革的法治思維和要求。2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下稱《決定》)，為試點地區(qū)開展國家監(jiān)察體制改革試點工作奠定了法律基礎(chǔ)。同時，《決定》要求試點地區(qū)“依法有序推進”試點工作，實現(xiàn)試點地區(qū)監(jiān)察機關(guān)“依法監(jiān)察”的目標(biāo)①，確立了改革試點的法治原則。《決定》概括性、原則性地規(guī)定了改革的主要內(nèi)容，如何具體地遵循法治路徑依法推進改革試點，是試點地區(qū)面臨的現(xiàn)實問題。本文首先探尋《決定》的法律效果，明確改革試點工作的內(nèi)容，進而探討推進改革試點的具體法律舉措，為改革試點地區(qū)依循法治路徑完成改革試點工作提供參考。

一 “補白”和“細化”：改革試點的任務(wù)

在從依法辦事到法治國家進而法治中國的變奏聲中，中國的法律之網(wǎng)日趨密集，對改革形成捆綁效應(yīng)，若非法律變革先行，改革難以寸行。申言之，除非實定法律被修改，改革難展手腳。然則，全國性法律普遍適用，修改一經(jīng)完成，改革也就全面鋪開。但全國性改革必須審慎，在若干區(qū)域先行先試是我國長期以來的經(jīng)驗。這進而要求法律僅在試點地區(qū)暫停實施，既為試點地區(qū)改革“留白”，又維持其他地區(qū)法律秩序不變。于是，一種基于便捷和低成本法律變遷考慮的“暫時停止或調(diào)整法律實施”現(xiàn)象在我國冒起，引發(fā)對其合法性的追問[6-7]。2015年，《中華人民共和國立法法》(下稱《立法法》)修改，這種經(jīng)驗被提升為法律規(guī)范。該法第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”②雖然理論上對“暫時調(diào)整或者停止法律”是否構(gòu)成法律的修改認知不一[6][8]，但這種方式已為法律所認可，成為以決定方式修改法律的新樣態(tài)[9]則確定無疑。立法權(quán)作為一種創(chuàng)制規(guī)則的國家權(quán)力，其行使的結(jié)果必定是法律在形式和實質(zhì)層面的制定、修改或者廢除③。雖對法律的形貌未變動一字，暫時調(diào)整或者停止法律實施卻事實上導(dǎo)致法律先后有別，具有實質(zhì)修法的立法效果，改革試點則是如何實施修改后的法律。質(zhì)言之，改革試點即是法律實施。

1.暫時調(diào)整或者停止適用法律與法律的實質(zhì)性修改

在我國，以《決定》大規(guī)模修改法律的實踐并不鮮見，可資觀察的實例有三：《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》(2013)[10]、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(2015)[11]和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(2015)[12]。值得注意的是，全國人大常委會在作出上述三個決定時，名為授權(quán)國務(wù)院暫時調(diào)整有關(guān)法律的實施，實為直接暫時調(diào)整、停止相關(guān)法律的實施，并直接確立了新的法律規(guī)則。在《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》中，全國人大常委會在附錄中直接決定暫時調(diào)整實施《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》中涉及行政審批的十一個條款，并將這些條款規(guī)定的行政審批改為備案登記[10]。所謂“授權(quán)國務(wù)院……暫時調(diào)整”顯然名不符實，而國務(wù)院所做的也不過是相應(yīng)調(diào)整實施一批由其制定的相關(guān)規(guī)定[13]。后兩個“決定”同樣在正文之后以表格形式詳細列明了試點行政區(qū)域和所要調(diào)整實施的法律及調(diào)整后的實施內(nèi)容[11-12]。不難發(fā)現(xiàn)，上述決定包括兩部分內(nèi)容：一是暫時停止法律在特定地區(qū)的實施，這直接導(dǎo)致法律空白的形成；二是創(chuàng)制在這些特定地區(qū)將要實施的法律，填補前述法律空白。國務(wù)院和試點行政區(qū)域?qū)嵤簳r調(diào)整后的法律，改革試點得以推進。

《決定》更為直接地體現(xiàn)了法律實質(zhì)修改、實施法律推進改革的意圖。在標(biāo)題上，《決定》未使用“授權(quán)”二字，而是采用“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定”的表述，并邏輯連貫地以一個“三步曲”為試點地區(qū)國家監(jiān)察體制的改革試點創(chuàng)制法律根據(jù)：先是直接決定在試點地區(qū)設(shè)立由本級人大產(chǎn)生的監(jiān)察委員會，行使國家監(jiān)察權(quán)(為試點地區(qū)成立監(jiān)察機關(guān)，建立法律根據(jù))，進而具體規(guī)定監(jiān)察委員會的職權(quán)和職責(zé)(為試點地區(qū)監(jiān)察委員會依法監(jiān)察提供法律根據(jù))，然后暫時調(diào)整或停止適用相關(guān)法律(解決《決定》與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突的問題)。在法律的層面，《決定》的直接效果是以《決定》修改現(xiàn)有法律關(guān)于監(jiān)察權(quán)限分配和行使的規(guī)定。

《決定》頒布后，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《中華人民共和國檢察官法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下稱《地方人大和地方政府組織法》)形同被加入如下條款：

在設(shè)立監(jiān)察委員會的地區(qū)，監(jiān)察機關(guān)是監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

在設(shè)立監(jiān)察委員會的地區(qū)，監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。

2.改革試點工作的實質(zhì)是實施法律

《決定》對上述法律的實質(zhì)性修改，在我國大陸地區(qū)形成少數(shù)地區(qū)由監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權(quán),多數(shù)地區(qū)由行政機關(guān)、人民檢察院分散行使國家監(jiān)察權(quán)的二元格局。實施法律，依法形成監(jiān)察委員會的制度、體制和機制，則是改革試點地區(qū)的基本任務(wù)。在程序上，試點地區(qū)首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》成立監(jiān)察委員會，隨之監(jiān)察委員會根據(jù)《決定》行使國家監(jiān)察權(quán)，接受監(jiān)督。但與前引三份“授權(quán)決定”直接列明所要調(diào)整的法律及調(diào)整后的內(nèi)容不同，《決定》使用的是“暫時調(diào)整或者暫時停止適用”《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等五部法律的相關(guān)規(guī)定，未具體列明哪部法律中的哪些條款為“暫時調(diào)整適用”的對象，哪部法律中的哪些條款為“暫時停止適用”的對象。這種籠統(tǒng)的處理方法，旨在為改革試點留下空間。依法改革和依法監(jiān)察首先要求“有法可依”[14]419。試點地區(qū)依法推進改革試點，必須完成如下兩個任務(wù)。一是充分行使地方立法權(quán)，填補法律空白。如《決定》授權(quán)縣級以上人大選舉監(jiān)察委員會主任，其常委會任免監(jiān)察委員會副主任和委員，二者共同監(jiān)督監(jiān)察委員會，但未規(guī)定試點地區(qū)的人大及其常委會選舉/任命(以下稱“選任”)監(jiān)察委員會主任、副主任和委員的具體程序，亦未規(guī)定監(jiān)督監(jiān)察委員會的形式和程序，這需要試點地區(qū)以地方性立法予以填補，解決如何產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員、如何監(jiān)督國家監(jiān)察權(quán)一首一尾兩個問題。二是立法細化國家監(jiān)察委員會的組織和國家監(jiān)察權(quán)的行使問題。《決定》授權(quán)試點地區(qū)的監(jiān)察機關(guān)行使國家監(jiān)察權(quán)，列明其權(quán)限和職責(zé)，但極為概括和原則，試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)制定執(zhí)行性法律，細化監(jiān)察委員會的組織規(guī)范，規(guī)范國家監(jiān)察權(quán)的行使。總之，根據(jù)《決定》創(chuàng)設(shè)選任權(quán)、監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)行使的具體法律根據(jù)，明確監(jiān)察委員會組成人員的選任程序和監(jiān)察委員會的監(jiān)督辦法，同時制定監(jiān)察委員會組織條例、監(jiān)察行為和監(jiān)察基準(zhǔn)條例，明確監(jiān)察委員會的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)職責(zé)、監(jiān)察程序和判斷標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)察權(quán)行使的法律制度，正是試點地區(qū)改革國家監(jiān)察體制的首要任務(wù)和法治路徑。

二 監(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生的法律程序

根據(jù)《決定》，試點地區(qū)人大及其常委會的職權(quán)范圍得以擴大，包括產(chǎn)生監(jiān)察委員會，選舉監(jiān)察委員會主任，根據(jù)主任的提名任免副主任和委員。試點地區(qū)如何成立監(jiān)察委員會，是否需要另行作出成立監(jiān)察委員會的決定？應(yīng)當(dāng)依照何種程序產(chǎn)生監(jiān)察委員會的組成人員？這是試點地區(qū)推進改革試點工作面臨的第一個問題。本文認為，產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員，即產(chǎn)生監(jiān)察委員會，未有法律明確規(guī)定監(jiān)察委員會組成人員的產(chǎn)生程序，試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)首先明確這項議事程序。

1.產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員即產(chǎn)生監(jiān)察委員會

《決定》內(nèi)容之一是在試點地區(qū)“設(shè)立監(jiān)察委員會”。這是試點地區(qū)設(shè)置監(jiān)察委員會的直接法律依據(jù)，也是在試點地區(qū)成立具體的監(jiān)察委員會的法律任務(wù)。《決定》明確規(guī)定，“試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生”，并進而規(guī)定本級人大及其常委會選任監(jiān)察委員會的組成人員。邏輯上，試點地區(qū)監(jiān)察委員會的最終形成必須經(jīng)過三個階段：法律上設(shè)置監(jiān)察委員會的機構(gòu)(《決定》已經(jīng)完成這一步)，產(chǎn)生具體的監(jiān)察委員會，選任監(jiān)察委員會的組成人員。那么，試點地區(qū)是否必須通過一個“關(guān)于產(chǎn)生XXX市/省/區(qū)/縣監(jiān)察委員會的決定”？對我國法律和具體實踐的梳理顯示，產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員即為產(chǎn)生監(jiān)察委員會，無須另外單獨產(chǎn)生監(jiān)察委員會。

在憲法和法律的層面，人大產(chǎn)生同級國家機關(guān)，實質(zhì)是指人大產(chǎn)生同級國家機關(guān)的組成人員。我國1954年憲法沒有規(guī)定由本級人大產(chǎn)生同級國家機關(guān)，而是在規(guī)定全國人大和地方各級人大的職權(quán)時，徑直規(guī)定全國人大和地方各級人大選舉、決定和罷免同級國家機關(guān)的組成人員。我國現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定本級人大選舉產(chǎn)生同級國家機關(guān)，但主要是明確國家機關(guān)間的權(quán)力關(guān)系，即同級國家機關(guān)由本級人大產(chǎn)生，對其負責(zé)，受其監(jiān)督。由本級人大產(chǎn)生同級國家機關(guān)組成人員是這種權(quán)力關(guān)系得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。因此，由本級人大選舉產(chǎn)生同級其他的國家機關(guān)，首先是指產(chǎn)生這些國家機關(guān)的組成人員。現(xiàn)行憲法和地方人大以及地方政府組織法對人大職權(quán)的規(guī)定中，并沒有產(chǎn)生同級其他國家機關(guān)這一項，只規(guī)定了人大選舉、決定和罷免同級國家機關(guān)組成人員的職權(quán)。

實踐中，人大主要通過選舉、決定和任免同級其他國家機關(guān)的組成人員來成立該國家機關(guān)。試以1954年第一屆全國人大第一次會議為例來說明。該次會議制定并頒布《中華人民共和國憲法》后，隨之制定了全國人大、國務(wù)院、人民法院、人民檢察院及地方各級人大和人民委員會組織法。隨后，該次會議選舉毛澤東為中華人民共和國主席、朱德為副主席，劉少奇為第一屆全國人大常委會委員長，董必武為最高人民法院院長，張鼎丞為最高人民檢察院檢察長；大會根據(jù)毛澤東主席的提名，決定周恩來為國務(wù)院總理；根據(jù)國務(wù)院總理提名，全國人大決定了國務(wù)院的組成人員，國務(wù)院正式產(chǎn)生[15]。

總之，《決定》雖然在邏輯層次上分為先后三步，明確了設(shè)置、產(chǎn)生監(jiān)察委員會及其組成人員的問題，但于試點地區(qū)而言，依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會的組成人員，便依法產(chǎn)生了具體的監(jiān)察機關(guān)。申言之，是否依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員，決定了監(jiān)察委員會的法律地位。這進一步提出依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員的法律程序問題。

2.依法改革必須明確選任的法律程序

《決定》授權(quán)試點地區(qū)人大及其常委會選任本級監(jiān)察委員會組成人員的職權(quán)，直接導(dǎo)致組織法的變遷，即《地方人大和地方政府組織法》第八條和第四十四條的實質(zhì)性修改，試點地區(qū)人大及其常委會如何行使這項權(quán)力，未有明確的法律規(guī)定。北京、江西和浙江省及其所轄區(qū)域雖然制定了人大及其常委會的議事規(guī)則，并詳細規(guī)定了會議的舉行、審議工作報告和議案，審查國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃和財政預(yù)算，選舉、辭職、罷免和補選、詢問和質(zhì)詢、調(diào)查委員會，發(fā)言和表決等事項的議事程序，但若未對這些地方性法律作出修改或者變通適用，這些規(guī)定難以直接適用于監(jiān)察委員會組成人員的產(chǎn)生。試點地區(qū)可以采取三種方式完善選任監(jiān)察委員會組成人員的法律程序。一是直接修改相關(guān)人大及其常委會議事規(guī)則，借鑒選舉和任免其他國家機關(guān)組成人員的經(jīng)驗和規(guī)定，形成選舉監(jiān)察委員會主任、任免監(jiān)察委員會副主任和委員的議事規(guī)則。二是借鑒上海市的經(jīng)驗④，試點地區(qū)的省市及其所轄縣、市、市轄區(qū)人大及其常委會分別通過一份調(diào)整實施人大及其常委會議事規(guī)則的決定，其具體內(nèi)容可以表述為：“為了實施《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會組成人員，調(diào)整實施本級人大(及其常委會)議事規(guī)則等的規(guī)定。”三是針對監(jiān)察委員會組成人員的產(chǎn)生問題制定單項議事規(guī)則。這一做法在實踐中有例可循。如2010年8月25日至26日，北京市新西城區(qū)人大(臨時)第一次會議在全國政協(xié)禮堂隆重召開，大會表決通過了北京市西城區(qū)人大(臨時)議事規(guī)則[16]。試點地區(qū)可以針對監(jiān)察委員會組成人員的產(chǎn)生，制定一項專門的議事規(guī)則。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革的安排，改革試點的時間不會太長[17]，故試點地區(qū)采用調(diào)整適用或者制定單項議事規(guī)則的方式較為妥當(dāng)，待國家監(jiān)察法制定、地方人大和地方政府組織法等法律修改后，再全面修改議事規(guī)則及相關(guān)議事規(guī)定。

三 監(jiān)察委員會的組織規(guī)范

由憲法設(shè)定國家機關(guān)，國家立法機關(guān)制定各機關(guān)組織法和行為法，產(chǎn)生各國家機關(guān)組成人員。成立國家機關(guān)，是法治國家國家機構(gòu)建立的基本程序。《決定》是監(jiān)察委員會的直接組織規(guī)范，但其規(guī)定相當(dāng)粗略，試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)細化《決定》的內(nèi)容，明確若干關(guān)鍵問題，完善監(jiān)察委員會的組織規(guī)范。

1.監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)和地位

根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察權(quán)的國家機關(guān)。王歧山在北京、山西和浙江三地的調(diào)研指出，監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)，作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀(jì)委合署辦公[18]。據(jù)此，監(jiān)察委員會在法律上應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)，本質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)。另外，《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》將監(jiān)察機關(guān)與人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)并列，說明監(jiān)察委員會是與一府兩院并列的同級國家機關(guān)[19]。試點地區(qū)監(jiān)察委員會組織條例應(yīng)明確監(jiān)察委員會作為反腐敗機構(gòu)的本質(zhì)、監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)的法律性質(zhì)以及由本級人大產(chǎn)生、受其監(jiān)督、對其負責(zé)，并列于“一府兩院”的法律地位。

2.監(jiān)察委員會組成人員的任免權(quán)

根據(jù)《決定》，本級人大選舉同級監(jiān)察委員會主任，本級人大常委會根據(jù)監(jiān)察委員會主任的提請任免副主任、委員。試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)明確“提請”的法律含義。在涉及此類人事權(quán)時，我國現(xiàn)行憲法和法律有使用“提名”的，如現(xiàn)行憲法第六十二條規(guī)定全國人大根據(jù)國家主席的提名，決定總理人選，根據(jù)總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選，根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；也有使用“提請”的，如現(xiàn)行憲法第六十七條規(guī)定全國人大常委會根據(jù)最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長，根據(jù)最高人民檢察院檢察長的提請，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長，并且批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長的任免，第一百零一條規(guī)定縣級以上地方各級人大選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人大常委會批準(zhǔn)。地方人大和地方政府組織法同樣多處使用“提名”和“提請”一語，在規(guī)定特定問題調(diào)查委員會時，同時使用了“提名”和“提請”⑤。總體上，行政機關(guān)組成人員由行政機關(guān)首長提名后、經(jīng)人大及其常委會決定產(chǎn)生，審判和檢察機關(guān)組成人員由院長或檢察長提請任命。需要特別說明的是，提請并不必然意味著提名。如現(xiàn)行憲法第一百零一條規(guī)定，縣級以上地方各級人大選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人大常委會批準(zhǔn)。在這種情況下，上級人民檢察院檢察長并不享有提名下級人民檢察院檢察長人選交由其本級人大選舉決定的權(quán)力。監(jiān)察委員會所行使的職權(quán)，一部分為行政監(jiān)察權(quán)，另一部分是檢察機關(guān)行使的公職監(jiān)督權(quán)，作為行政執(zhí)法機關(guān)，以服從首長和效率為首；作為法律上的監(jiān)督機關(guān)，以獨立性保障為要⑥。人大常委會根據(jù)監(jiān)察委員會主任的提請任免副主任和委員，究竟是指提名并請求任免，還是提請作為任免程序的啟動，或者是一種折衷的含義，即監(jiān)察委員會主任可以提名請求任免，但任免機關(guān)也可在任免程序啟動后依議事規(guī)則提名任命對象，需要試點地區(qū)根據(jù)實際情況加以明確⑦。

3.監(jiān)察委員會管轄權(quán)的層級分配

試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)、各級人大及人大常委會機關(guān)、各級國家行政機關(guān)、各級政協(xié)機關(guān)、各級審判機關(guān)、各級檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、部分社會團體機關(guān)的工作人員均為公務(wù)員，也是監(jiān)察的對象。但執(zhí)政黨、人大及來自各機關(guān)的人大代表實際上共同行使監(jiān)察委員會組成人員的選任權(quán)，與監(jiān)察委員會之間形成一種產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的復(fù)雜關(guān)系。為了實現(xiàn)監(jiān)察的有效性，有必要結(jié)合黨管干部的原則和機制對監(jiān)察管轄權(quán)作適當(dāng)?shù)陌才拧?/p>

4.監(jiān)察委員會的職責(zé)與職權(quán)

根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，對本行政區(qū)內(nèi)行使公權(quán)的公職人員進行監(jiān)察。試點地區(qū)需要明確如下問題。一是此處的“等”究竟是等內(nèi)等還是等外等，即監(jiān)察委員會可以采取的措施是否限于此處列舉的十二項，還是包括其他措施，尚不清晰。二是“調(diào)查”與“偵查”的關(guān)系。《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零六條列明：“偵查”是指公安機關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強制性措施。該法同時使用“調(diào)查”和“偵查”的用語，但對“偵查”作出專章規(guī)定，二者之間的區(qū)別較為明顯⑧。“調(diào)查”與“偵查”究竟是何種關(guān)系，前者是否包括后者，《決定》沒有明確，理論上也存在認識分歧⑨。三是《決定》只是籠統(tǒng)地列明“暫時調(diào)整或者暫時停止適用”《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的有關(guān)規(guī)定⑩，未具體指明是“調(diào)整”還是“停止”。這些關(guān)鍵問題需要試點地區(qū)根據(jù)實踐加以具體規(guī)定，以免造成監(jiān)察執(zhí)法中的混亂。

四 監(jiān)察職權(quán)的行使規(guī)范

監(jiān)察委員會組織規(guī)范主要處理監(jiān)察委員會的法律定位、組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)察權(quán)限及人員產(chǎn)生等核心問題，旨在為監(jiān)察權(quán)的行使建立適當(dāng)?shù)闹黧w，回應(yīng)組織法定的法治要求。監(jiān)察委員會在行使《決定》授予的職權(quán)時，面臨如何行使監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力，如何判斷是否構(gòu)成違法犯罪的現(xiàn)實問題。試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)在改革中制定監(jiān)察行為和監(jiān)察基準(zhǔn)規(guī)范，為監(jiān)察職權(quán)的行使提供具體的法律根據(jù)。

1.監(jiān)察基準(zhǔn)的具體化

根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會對“依法履職”、“秉公用權(quán)”、“廉潔從政”、“道德操守”、“貪污賄賂”、“濫用職權(quán)”、“玩忽職守”、“權(quán)力尋租”、“利益輸送”、“徇私舞弊”、“浪費國家資財”的情況進行監(jiān)察，如何判斷這些現(xiàn)象是否存在，需要明確監(jiān)察基準(zhǔn)。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》可以作為監(jiān)察委員會行政監(jiān)察的參照，但這些法律并非必然可以直接適用于監(jiān)察委員會，故需要經(jīng)過地方立法的程序加以轉(zhuǎn)化，并根據(jù)實踐情況加以修改。刑事司法實踐中，“貪污賄賂”、“濫用職權(quán)”、“玩忽職守”和“徇私舞弊”等有相對明確的內(nèi)涵和司法實踐標(biāo)準(zhǔn)，可作為職務(wù)違法行為判斷的參考標(biāo)準(zhǔn)，適用于職務(wù)犯罪行為的判斷。除此之外，“依法履職”、“秉公用權(quán)”、“廉潔從政”、“道德操守”、“權(quán)力尋租”、“利益輸送”、“浪費國家資財”等的內(nèi)涵均較為模糊，必須具體化。總之，監(jiān)察判斷標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)察職權(quán)有效行使的前提，若標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，一方面可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會的權(quán)力過于寬泛，誘發(fā)權(quán)力的濫用，最終削弱監(jiān)察委員會的威信；另一方面會對其他公職人員的正常履職行為造成困擾。這顯然不是國家監(jiān)察體制改革所冀望的結(jié)果。

2.監(jiān)察措施的程序化

試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察人員行使談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等權(quán)力的條件和程序。除談話、留置外，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》對上述措施多有明確規(guī)定，《決定》并未明確對這兩部法律的相關(guān)規(guī)定究竟是暫時調(diào)整適用還是暫時停止適用，加之兩部法律對上述措施的規(guī)定多有特定行使主體，在國家監(jiān)察中直接適用這兩部法律的相關(guān)規(guī)定，特別是對人身自由進行限制，必然導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)察行為合法性的缺失。另外，這兩部法律所規(guī)定的監(jiān)察和偵查措施是否能夠達至監(jiān)察目的，亦大可追問。為順利推進改革試點工作，試點地區(qū)人大應(yīng)當(dāng)借鑒上述兩部法律的規(guī)定，對監(jiān)察措施的采取作出系統(tǒng)和明確規(guī)定，為監(jiān)察委員會履行職責(zé)、行使職權(quán)提供清晰的法律根據(jù)。

五 監(jiān)察委員會的監(jiān)督規(guī)范

“監(jiān)察委員會的高位階、監(jiān)察體制的全覆蓋、反腐敗力量的一體化等特性，都意味著‘反腐敗進入了制度化改革的新階段’”[20]。在國家監(jiān)察體制改革的部署逐步明晰和公開的過程中，國家監(jiān)察委員會的權(quán)力是否過大引發(fā)社會的關(guān)注[21-22]。強化對監(jiān)察委員會的制約和監(jiān)督，既是法治國家建設(shè)的應(yīng)有之義，也是《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案〉》的要求和《決定》的具體內(nèi)容之一。根據(jù)《決定》，試點地區(qū)的監(jiān)察委員會由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會如何負責(zé)，如何接受監(jiān)督，是試點地區(qū)必須依法解決的具體問題。

1.負責(zé)

我國現(xiàn)行憲法、組織法、人大議事規(guī)則等法律規(guī)定本級人大產(chǎn)生同級國家機關(guān)，同級國家機關(guān)對本級人大負責(zé)，但是否要報告工作，則規(guī)定不一。各級人大常委會、國務(wù)院及地方各級人民政府、中央軍事委員會、各級人民法院和人民檢察院均要對本級人大(及其常委會)負責(zé)，除中央軍事委員會外，這些國家機關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法律規(guī)定向人大(及其常委會)報告工作，其中國務(wù)院及其部委、地方各級人民政府及其工作部門、各級人民法院和人民檢察院還須接受人大代表的質(zhì)詢。另外，各級國家行政機關(guān)均須向上級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作，各級審計機關(guān)均須向本級人民政府和上級審計機關(guān)負責(zé)。監(jiān)察委員會作為與“一府兩院”并列的由人大產(chǎn)生的國家機關(guān)，在向本級人大及其常委會和上級監(jiān)察委員會負責(zé)時，是否需要報告工作，《決定》未作規(guī)定，各試點地方可以參考國家行政機關(guān)負責(zé)和報告工作的規(guī)定，試行監(jiān)察委員會向本級人大及其常委會和上級監(jiān)察委員會負責(zé)并報告工作的制度。

2.監(jiān)督

《決定》規(guī)定監(jiān)察委員會“接受監(jiān)督”，與現(xiàn)行憲法第三條中“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”的規(guī)定略有差別，后者是指同級國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)接受人大及其常委會的監(jiān)督，前者則指多元化的監(jiān)督，既包括國家機關(guān)間的法律監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計監(jiān)督，也包括公民等的社會監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)實施《決定》和現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定，完善對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制度，將監(jiān)察委員會納入既有的監(jiān)督體系之中，重點落實人大及其常委會和檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的剛性監(jiān)督。試點地區(qū)可以根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，具體化人大及其常委會對監(jiān)察委員會的法律監(jiān)督，也可以嘗試在人大及其常委會設(shè)立對口監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督委員會[22]。試點地區(qū)亦應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行憲法第一百三十五條“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”的精神，明確人民法院、人民檢察院和監(jiān)察委員會之間的監(jiān)督制約關(guān)系，特別是檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。《決定》的用語是監(jiān)察委員會“對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”，并未提及檢察機關(guān)的審查起訴權(quán)，但檢察機關(guān)“依法提起公訴”自然包括按照法律的規(guī)定作出起訴或者不起訴的決定，這種決定本身包括審查的權(quán)力。因此，檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督是其法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，追訴、審查和監(jiān)督一體并存，依托公訴的制度發(fā)揮監(jiān)督功能[23]。

除此之外，試點地區(qū)亦應(yīng)當(dāng)完善法律，創(chuàng)新形式，保障公民的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第四十一條的規(guī)定，公民可以對任何國家機關(guān)和國家工作人員提出批評和建議，也可以對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉，在國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失時，可以依照法律規(guī)定取得賠償。試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)借鑒信訪、國家賠償?shù)确傻囊?guī)定，建立國家監(jiān)察信訪和國家賠償法律制度[23]，也可以借鑒檢察機關(guān)實行的人民監(jiān)督員制度，或者香港廉政公署的審查貪污舉報咨詢委員會制度[22]，形成基于公民參與的外部監(jiān)督制度。人民政協(xié)也可以考慮設(shè)立監(jiān)察監(jiān)督委員會，履行民主監(jiān)督的職責(zé)[22]。

3.公開

“公開制度被視為現(xiàn)代社會與產(chǎn)業(yè)弊病的矯正政策而被推崇。陽光被稱為最好的防腐劑，電燈則是最有效的警察”[24]10。試點地區(qū)在完善監(jiān)察委員會監(jiān)督制度和負責(zé)制度時，也應(yīng)當(dāng)嘗試建立國家監(jiān)察信息公開制度。監(jiān)察委員會行使行政監(jiān)察權(quán)，并對其他的公職人員行使監(jiān)察權(quán)，試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，建立監(jiān)察委員會公職人員違法監(jiān)督信息公開制度，并嘗試將信息公開的范圍擴展至包括所有公職人員的違法行為。對于公職人員涉嫌犯罪的監(jiān)察信息公開，試點地區(qū)可以借鑒《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》及檢察信息公開的經(jīng)驗，建立案件程序性信息和重要案件信息的公開和發(fā)布機制。

六 結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革試點工作的目標(biāo)是通過先行先試為全國范圍內(nèi)建立一套強化反腐力度和廣度、符合法治要求的監(jiān)察執(zhí)法機制，以回應(yīng)反腐敗和行政監(jiān)察中出現(xiàn)的合法性不足、權(quán)力分散等問題[25]。《決定》是試點地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會行使監(jiān)察職權(quán)的法律根據(jù)，對試點地區(qū)提出了依法推進改革的法治要求和實現(xiàn)依法監(jiān)察的法治目標(biāo)。試點地區(qū)全面實施《決定》的內(nèi)容，依法行使地方立法權(quán)填補《決定》對法律實質(zhì)修改形成的法律空白，細化《決定》中較為原則和概括性的規(guī)定，建立區(qū)域性國家監(jiān)察體制，便是遵循法治的軌道依法推進改革試點工作。具體而言，改革試點工作的首要目標(biāo)是完善監(jiān)察法律制度，基本路徑是依法行使地方立法權(quán)，進行地方性法律的立、改、廢，主要內(nèi)容是建立完善的監(jiān)察委員會人員產(chǎn)生規(guī)范、組織規(guī)范、職權(quán)行使規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范，規(guī)范監(jiān)察職權(quán)的行使。

注釋：

①新近的實例有《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、上海市人大常委會通過的《關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》、國務(wù)院通過的《關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》(國發(fā)[2013]51號)。在《中華人民共和國立法法》修訂的前夜，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。

②這一條的目的是解決改革的法律依據(jù)問題。“按照凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，在立法宗旨中增加規(guī)定，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；并結(jié)合近年來的做法，規(guī)定全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。”參見：李建國《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》，載《人民日報》2015年3月9日第4版。

③這一點在《中華人民共和國立法法》得到直接表達，該法第二條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”

④上海市人大常委會通過暫時調(diào)整實施地方性法規(guī)的決定，其內(nèi)容為：“為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對外開放模式，進一步探索深化改革開放的經(jīng)驗，依法推進中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，上海市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議決定：一、根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》的規(guī)定，在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，停止實施《上海市外商投資企業(yè)審批條例》。凡法律、行政法規(guī)在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)調(diào)整實施有關(guān)內(nèi)容的，本市有關(guān)地方性法規(guī)作相應(yīng)調(diào)整實施。二、本市其他有關(guān)地方性法規(guī)中的規(guī)定，凡與《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》不一致的，調(diào)整實施。三、上述有關(guān)地方性法規(guī)的調(diào)整實施在三年內(nèi)試行。本決定自2013年10月1日起施行。”參見:《關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，載上海人大網(wǎng)，http://www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/node24/u1ai53430.html，最后訪問日期：2017年1月7日。

⑤如第三十一條規(guī)定，“調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過。”第五十二條規(guī)定，“調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務(wù)委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。”

⑥對全國人大人事決定的初步分析顯示，對于國務(wù)院組成人員的任免，全國人大常委會使用的是“全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免的名單——2017年2月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過”的標(biāo)題，對于司法機關(guān)組成人員的任免，全國人大常委會使用的是“全國人民代表大會常務(wù)委員會任免名單”或者“全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)任免的名單”的標(biāo)題。參見:《選舉任免》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/xjrm/xjrm.htm，最后訪問日期：2017年2月15日。

⑦試點地區(qū)省級監(jiān)察委員會副主任和委員產(chǎn)生的方式如下：根據(jù)北京市市監(jiān)察委員會主任張碩輔的提請任免議案，北京市人大常委會決定任命楊逸錚、王貴平為北京市監(jiān)察委員會副主任，楊小兵、錢華杰、韓索華、楊玉香、王向明為北京市監(jiān)察委員會委員。浙江省十二屆人大常委會經(jīng)審議并分別以投票和表決的方式，決定任命馬光明、王海超、羅悅明、胡志權(quán)為省監(jiān)察委員會副主任，陳章永、徐鳴華、葉懷貫、孫良根、鮑秀英、陳春玉為省監(jiān)察委員會委員。山西省人大常委會任命陳學(xué)東、郝權(quán)、孟蕭為山西省監(jiān)察委員會副主任，何青、王帥紅、王成禹、孫京民、王海林、榮奮剛為山西省監(jiān)察委員會委員。

⑧在臺灣地區(qū)，這二者之間有明顯區(qū)分。參見：余振華《臺灣檢警偵查法制之現(xiàn)在與未來》，載《現(xiàn)代法治研究》2016年第2期。

⑨如馬懷德教授認為，監(jiān)察委員會不享有偵查權(quán)。參見：馬懷德《國家監(jiān)察委不會成為“超級機構(gòu)”》，載《南方都市報》2016年11月30日A9版。吳建雄則認為監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)行使偵查權(quán)。參見：吳建雄《監(jiān)察委員會要不要行使腐敗犯罪偵查權(quán)?——和馬懷德教授商榷》，載中國反腐法治網(wǎng)，http://www.fffzcn.com/redianjj/12991.html，最后訪問時間：2017年1月8日。

⑩第三條和第十八條是關(guān)于刑事案件管轄權(quán)等的規(guī)定，第一百四十八條是關(guān)于技術(shù)偵查的規(guī)定，第二編第二章第十一節(jié)包括檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的規(guī)定。

[1]習(xí)近平.把抓落實作為推進改革工作的重點 真抓實干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實效[J].人民日報,2014-03-01.

[2]吳邦國.中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/legal/2011-03/10/c_121170711.htm，2017年1月15日訪問.

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[4]本報評論員.為深化改革提供法治保障——二論把抓落實作為推進改革的重點[N].人民日報,2014-03-04.

[5]全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定[EB/OL].中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm，最后訪問時間：2017年1月6日。

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[10]全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定[EB/OL].中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-08/31/content_1805118.htm，最后訪問日期：2017年1月15日.

[11]全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/27/c_1117592188.htm，最后訪問日期：2017年1月15日.

[12]全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，最后訪問日期：2017年1月15日.

[13]關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201401/t20140106_66595.html，最后訪問日期：2017年1月7日.

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[18]王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋 完善黨和國家的自我監(jiān)督[EB/OL].中紀(jì)委網(wǎng)站,http://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201611/t20161128_90211.html，最后訪問日期：2017年1月6日訪問.

[19]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報——2016年10月27日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528.htm，最后訪問日期：2017年月10日.

[20]陳光中.監(jiān)察體制改革需啟動系統(tǒng)修法工程[EB/OL].財新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，最后訪問時間：2017年1月26日.

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[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

LegalMethodofPilotReformofNationalSupervisionSystem

YEHai-boa, b

(a.CenterforBasicLawsofHongKongandMacauSpecialAdministrativeRegions,b.LawSchool,ShenzhenUniversity,Shenzhen518060,China)

TheDecisionisthelawbasedonwhichpilotareasestablishtheirsupervisorycommitteestoperformsupervisoryfunction.Itraisesaclaimtothepilotareasthattheyshouldacceleratereformandsupervisionaccordingtothelaw.ThefulloperationofthecontentofTheDecisioninpilotarea,theexerciseoflocallegislativepowertofillthelawgapsintherevisionoflegalsubstance,theelaborationofrulesandrecapitulatorydisciplinesandthesetupofregionalsupervisorysystemarecontentsofpilotreform.Tobespecific,themainaimofpilotreformistocompletesupervisionsystem,withthelegislation,revisionandannulmentoflawasitsbasicpath.ItscontentsarethesetupofAcompletesupervisorycommitteewithaformalfacultyselectionsystem,aformalorganizationcriteria,authorityexercisespecificationsandsupervisionstandardandtheexerciseofsupervisionisneededtoberegularized.

National supervision system; pilot reform; supervisory committee

2017-03-08

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”(14JZD003)。

葉海波(1977—)，男，湖北紅安人，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心、法學(xué)院教授。

DF84

A

1000-5315(2017)03-0021-09