民國時期“廢兩改元”貨幣制度的變遷
——以新制度經濟學為視角

王忠寶（遼寧大學 亞澳商學院，遼寧 沈陽 110036）

民國時期“廢兩改元”貨幣制度的變遷
——以新制度經濟學為視角

王忠寶
（遼寧大學 亞澳商學院，遼寧 沈陽 110036）

民國時期的“廢兩改元”貨幣制度改革是在政府主導下的強制性制度變遷。這次制度改革是社會經濟效益更高的制度對原有低效率制度的替代，是中國貨幣制度的一次里程碑式的進步，進一步加快了中國金融貨幣與世界金融市場的接軌。借助新制度經濟學的制度需求供給和制度主體的成本收益分析模式，解讀“廢兩改元”貨幣制度變遷的過程。分析表明，強制性制度變遷中政府的主導力量和制度變遷阻力成本降低，是“廢兩改元”貨幣制度變遷成功的根本。

新制度經濟學；“廢兩改元”；貨幣制度變遷

一、“廢兩改元”貨幣制度的變遷分析

貨幣制度是國家法律規定的貨幣流通的規則、結構和組織機構體系的總稱，其隨著商品經濟的發展而逐步產生和發展，到近代形成比較規范的制度。完善的貨幣制度能夠保證貨幣和貨幣流通的穩定，保障貨幣正常發揮各項職能。貨幣制度包括貨幣材料、貨幣種類、貨幣單位、貨幣鑄造發行等內容。

民國時期中國貨幣制度非常混亂，貨幣種類繁多，雜亂不堪，貨幣發行和流通一直處于放任自流的狀態，發行權散落在地方和民間。中央政府只是形式上統一全國，部分地方政府依然具有很大的自由權力，造成了中央與地方貨幣鑄造和發行的不統一。當時流通的貨幣主要有銀兩、銀元、銀角、銅元以及種類繁多的可兌換紙幣。而每一種貨幣因為鑄造發行地域和金融機構不同，流通更加復雜混亂。銀兩種類繁雜，成色和平砝標準千差萬別，銀元種類達十幾種之多，必須經過復雜的兌換，才能完成交易。這種狀況嚴重影響國內財政金融的運行和國內外貿易的結算，阻礙國家經濟的發展和社會穩定，給經濟發展和人民生活帶來極大的不便，嚴重束縛國內資本市場的統一性發展。在這樣的背景下，迫切需要在強有力的政府主導下廢除銀兩貨幣的流通，統一銀元貨幣標準，由中央統一鑄造和發行貨幣。廢除銀兩本位制，確立銀元本位制，就是所謂的“廢兩改元”貨幣制度改革。

晚清政府、北洋政府以及南京國民政府都不可回避的面臨解決中國混亂的貨幣制度和貨幣體系的問題。南京國民政府成立后，在1928年召開全國經濟與財政會議，決定把“廢兩改元”作為統一貨幣、解決銀本位制度的第一步驟，計劃在半年內建設上海造幣廠，在1929年7月1日正式實施“廢兩改元”。因為國內政局混亂，南京政府面臨新軍閥混戰，政府財政赤字嚴重，面臨嚴重的財政危機，中央造幣廠尚未建成，無法統一發行國幣滿足貨幣市場需求，國內傳統錢莊勢力的反對，迫使該項改革計劃未能實施。

1931年，世界經濟危機引發國際白銀價格的波動，造成國內白銀貨幣的大量外流，長江、淮河流域發生了特大水災。九一八事變爆發，改變了國內“廢兩改元”貨幣制度變遷的格局。1933年3月10日，南京國民政府確定以上海為試點，推行“廢兩改元”貨幣制度改革，規定上海通用銀兩和銀元兌換比例，頒布《廢兩改元令》，這樣在政府強力主導下，近代“廢兩改元”貨幣制度改革得以完成。

這次改革是在政府主導下完成的金融貨幣制度創新。按照新制度經濟學的理論來說，制度變遷就是對制度的調整、完善、改革和更替，是對社會規范體系的選擇、創造、建設和優化。“廢兩改元”政策消除了“兩”“元”并用的雙重貨幣制度帶來的眾多不便，降低了經濟生活中的因為“兩”“元”兌換而產生的交易成本。“廢兩改元”政策就是一種對社會經濟效益更高的制度對原有低效率制度的替代，是中國貨幣制度的一次里程碑式的進步，進一步加快了中國金融貨幣與世界金融市場的接軌。

二、制度變遷的需求——供給分析

新制度經濟學這個概念最先由威廉姆森提出，運用正統經濟學理論和方法分析制度的構成、運行并去研究制度在經濟體系運行中的作用。新制度經濟學有效地把“需求—供給”分析模式擴展到制度變遷的分析過程中。制度變遷的需求是建立在制度不均衡的基礎上。制度非均衡是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態。之所以出現了不滿意或不滿足，是由于現行制度安排和制度結構的凈收益小于另—種可供選擇的制度安排和制度結構，存在著潛在的盈利機會[1]。

近代中國的貨幣制度，被西方學者稱為“任何一個重要國家里所僅見的最壞制度”[2]。當時流通的貨幣主要有銀兩、銀元、銀角、銅元以及種類繁多的可兌換紙幣。每一種貨幣的鑄造發行地域和金融機構不同，加劇了貨幣流通的復雜混亂。隨著近代民族產業在長江流域和東南沿海城市的快速發展，國內各地區走向趨同，逐步形成統一的國內資本市場，快速發展的產業資本迫切需要與之相匹配的金融資本的支撐。在這種發展過程中，落后的金融體系已經越來越無法滿足國內經濟的發展。隨著近代經濟的現代化發展，改革金融制度的呼聲越來越高，尤其是改革作為金融體系基礎的貨幣制度。

這個時期，人們對現存的貨幣制度已經非常不滿意，希望通過貨幣制度改革，廢除落后的銀兩貨幣制度，統一貨幣標準和發行鑄造權，減少人們因為貨幣混亂而產生高昂的交易成本。建立現代金融體系，加快國內資本市場的形成，從而獲得制度變遷帶來的潛在收益，這也就是“廢兩改元”貨幣制度變遷的需求。

按照新制度經濟學的理論，依據制度變遷主體的不同，分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。誘致性制度變遷的主體是個人或者團體，采用自下而上的方式倡導和組織實施對現行制度安排的變更或替代，從而追求由制度不均衡引致的獲利機會。強制性制度變遷的主體是政府，政府通過強制力量頒布政策法令，自上而下強制推進實施制度變遷。民國時期的“廢兩改元”貨幣制度變遷是在政府主導下強制推行的強制性制度變遷，制度的供給取決于制度提供者——政府的意愿和能力。政府在制度變遷的過程中具有優勢的地位，當一種新制度的推行使一部分人利益受損，從而受到這部分利益受損者的阻礙時，政府可以利用其特殊的地位強制予以推行，以保證經濟全局和長遠發展目標的實現。強制性制度變遷必須建立在擁有對國家政治經濟足夠掌控力和動員力的強勢政府基礎上。

1910年4月，晚清政府頒布了《幣制則例》，試圖解決貨幣本位制度問題，實現貨幣制度的變遷。當時清政府已經無法掌控全國局勢，已經是一個搖搖欲墜的王朝，頒布的《幣制則例》如同一紙空文，政令不出紫金城，根本無法在全國范圍推廣。1911年，辛亥革命爆發，清王朝滅亡，頒布的《幣制則例》隨之夭折。北洋政府統治時期，以袁世凱為首的北洋政府面對混亂的貨幣制度和面目瘡痍的經濟狀況，1914年頒布《國幣條例》，試圖通過貨幣制度變遷的方式統一貨幣的鑄造權。當時的北洋政府面對著國內軍閥混戰，地方政權割據自立，無法形成強有力的公權力，對全國范圍的政治、經濟進行治理，沒有完成貨幣制度的統一。1927年初期，南京國民政府通過北伐戰爭的勝利，完成了形式上對全國的統治，希望通過貨幣制度改革，加強對國內金融體系的控制，但是這個時期，南京國民政府面對著黨內政治斗爭和地方軍閥的挑戰，在財政上面對著嚴重的赤字危機，無法實現對全國的控制，不得不暫緩“廢兩改元”貨幣制度改革。1930年，南京國民政府在中原大戰中獲得勝利，從軍事上完成了對全國的統一，政府擁有對國家政治經濟足夠的掌控力和動員力，最后完成了“廢兩改元”貨幣制度改革，實現了落后銀兩貨幣制度的廢除和近代中國貨幣制度的統一。

通過新制度經濟學的制度需求——供給的分析范式，可以看出近代“廢兩改元”貨幣制度改革作為政府主導下的強制性制度變遷，建立在制度需求—供給的基礎上實現。制度需求成為這次貨幣制度改革的動力源泉，政府作為制度變遷的供給者，在制度變遷的過程中具有主導地位，而政府能否擁有對國家政治經濟足夠掌控力和動員力，成了強制性制度變遷的關鍵。

三、制度變遷主體的收益——成本分析

新制度經濟學認為，制度變遷就是社會經濟效益更高的制度對原有低效率制度的替代。從一般意義上講，如出現預期的收益超過預期的成本，一項制度就會實現變遷。制度變遷的成本主要由這幾部分構成：規劃設計、組織實施的費用；清除舊制度的費用；減少變革阻力的費用；制度變革帶來的損失及變革的機會成本等。制度變遷只在這樣兩種情況下發生：一是制度變遷改變了潛在利益；二是制度變遷成本的降低使制度的變遷變得合算。可以說，制度變遷是制度主體根據成本—收益分析進行權衡的結果[3]。制度變遷的原動力在于制度變遷主體企圖減少實施成本和摩擦成本，從宏觀上謀取經濟、政治和社會的最大收益，從微觀上對不同主體的行動空間及其權利、義務和具體責任進行界定，有效約束主體行為，緩解社會利益沖突。新制度經濟學家普遍認為，制度變遷的終極動力在于追求利益最大化，即一項制度安排在預期收益超過預期成本。

民國時期“廢兩改元”貨幣制度改革是政府主導下的強制性制度變遷，運用新制度經濟學中的收益—成本分析模式分析政府作為制度變遷主體如何權衡制度變遷收益和成本。

（一）制度變遷的推遲——預期成本超過預期收益的分析

1.“廢兩改元”制度變遷的成本分析

（1）“廢兩改元”的技術成本。“廢兩改元”的核心在于廢除銀兩貨幣制度，統一規范銀元的標準，由中央統一發行和鑄造，這就需要建立中央造幣廠，在技術上能夠滿足把銀條和各種形狀、純度的白銀鑄造成統一標準的銀元。早在1919年春就曾經開始付諸實施，“歐戰甫定，國內感受銀價高漲及銀元缺乏之影響，遂由上海金融界提議，設立上海造幣廠，鼓鑄新幣，以立統一幣制之基礎”[4]。然而由于“支出款項，超出預算甚巨，前項款項悉數付給外，尚不敷一百六十萬余元，以致機器到滬，無款交付，不能提出，諸事均行停頓”[5]。國民政府只得將撤銷新建中央造幣廠的計劃，將廠屋、生財等固定資產交由上海銀行工會暫時保管，中央造幣廠的初次建造失敗了。

（2）消除傳統貨幣制度的成本。近代中國，政局混亂，形成了各種派系的地方勢力擁兵自重，嚴重威脅著中央政府的權威，造成近代中央政府孱弱，地方自治態勢的形成。各個地方擁有獨立的貨幣發行鑄造權，為了維系地方經濟的自主性，抵制中央政府統一貨幣發行鑄造權，嚴重阻礙著對各個地區傳統貨幣制度的改革。“近代中國實際采用多重本位制，各地各種類的貨幣畫地為牢，各省銀元之多自不必說，銀兩種類更是繁雜，成色和平砝標準千差萬別，必須經過復雜的兌換，才能完成交易。由此出現了大量的貨幣鑒定、兌換機構和從業人員，如公估局、錢莊、兌換店、看銀師等，這是對近代中國稀缺的貨幣資源的一種侵蝕和消耗。”[6]

（3）傳統金融利益集團的阻力。銀兩制度是傳統錢莊利益集團兌換業務的基礎，是錢莊利益集團壟斷“洋厘行市”“銀拆行市”，以及把持票據交易市場的利器。長期以來，錢莊行業滋生于自然經濟基礎上，根植于傳統體系下，借助傳統業務在近代金融領域中占有一席之地，錢莊利益集團為了保留銀兩貨幣制度，堅決抵制改革。

2.“廢兩改元”制度變遷的收益分析

（1）“廢兩改元”貨幣制度改革是政府以國家力量為主導全面掌控金融體系的關鍵一步。縱向上，國民政府要擁有從中央到地方通行無阻的貨幣發行權，“廢兩改元”使中央造幣廠成為全國唯一法定的貨幣鑄造機構；橫向上，國民政府要最終建立其中央銀行這一國家銀行對于銀行業的壟斷，“廢兩改元”促使了錢莊這一落后金融機構的衰落，聚斂了中國銀行業、錢莊業的白銀存底為中央銀行所控制，削弱了他們金融力量的同時，也擴充了中央銀行自身的實力。可以說，“廢兩改元”是國民政府謀求金融壟斷的必要步驟[7]。

（2）新興金融利益集團的全力支持。近代新式華資銀行利益集團，尤其是以江浙金融利益集團為核心的上海銀行業成了南京國民政府公債主要的持有者，成了南京國民政府財政運轉的重要支柱。新式華資銀行利益集團通過政府公債的購買和經營，成為政府在金融領域中最大的支持者。近代新式華資銀行利益集團積極支持政府消除銀兩制度對自身業務發展的阻礙，擺脫長期以來在業務上受制于錢莊行業的局面。

（3）推動中國金融體系從傳統向近代化、國際化的發展進程。從貨幣發展的規律來看，貨幣作為商品貿易的媒介，遵循著一個從低級到高級演進的基本規律，近代中國的貨幣制度同樣需要經歷一個從落后走向近代化的改革歷程。“廢兩改元”的貨幣制度改革推進了中國經濟的快速發展，完善了中國金融體系，加快了中國經濟近代化的步伐。

按照新制度經濟學成本—收益的分析模式，政府推行“廢兩改元”貨幣制度改革面對的成本，主要包括：中央造幣廠無法在短期內建立，無法在技術上得到對改革的支持；混亂的政治格局，削弱了中央對地方的掌控，面對地方勢力的抵制，改革舉步維艱，加大了消除傳統貨幣制度的成本；在金融領域中占有很強勢力的錢莊利益集團的抵制，給政府施加了很大壓力，因為遍布全國各地，壟斷“洋厘行市”“銀拆行市”以及把持票據交易市場的利器，一直都是金融體系穩定的重要因素。政府根據成本—收益分析進行權衡的結果是預期成本超過預期收益，不得不推遲貨幣制度改革。

（二）制度變遷的成功——預期收益超過預期成本的分析

20世紀30年代初期，近代中國經歷了一系列的社會變革和危機，打破了“廢兩改元”貨幣制度改革成本收益的對比關系。1930年，南京國民政府在中原大戰中獲得絕對勝利，消除了地方勢力對中央的挑戰，從軍事上完成了對全國的統一。消除了地方勢力對中央“廢兩改元”貨幣制度改革的阻力，降低了消除傳統貨幣制度的成本。1929—1931年的世界經濟危機引發了1932年國際白銀價格的上漲，造成國內白銀大量外流，沉重打擊著以白銀貨幣賴以生存的錢莊利益集團，迫使錢莊利益集團降低了對貨幣制度改革的阻力。1931年夏秋，中國發生了歷史上少有的特大水災，以長江、淮河流域最受嚴重，波及黃河流域南部，受災區域逾16萬平方公里[8]，造成內地白銀和銀元大量流入以上海為中心的沿海城市。大量貨幣的集中為貨幣制度改革提供了難得的機會，這樣可以進一步減少消除傳統貨幣制度的成本。1930年春，上海中央造幣廠正式成立，成為南京國民政府時期唯一的國家造幣廠，為“廢兩改元”貨幣制度改革提供了強有力的技術支持。九一八事變的爆發，造成中國金融體系的進一步惡化，激發了全民族的愛國熱情，為“廢兩改元”統一貨幣，抵御日本金融侵略創造了積極的改革氛圍。

按照新制度經濟學成本—收益的分析模式，制度變遷主體只有在改變制度變遷的潛在利益或者降低制度變遷的成本才能推行制度改革。民國時期的“廢兩改元”貨幣制度改革經過多年的醞釀和準備，只有在改革的實施成本和摩擦成本減少，緩解社會利益沖突，政府根據成本—收益分析進行權衡的結果是預期收益超過預期成本，才能實現貨幣制度改革的成功。政府作為制度變遷的主體，面對制度改革，為了謀求自身利益的最大化，會考慮改革的成本和收益，把握成本最低和收益最大的時機，依靠政府的強制力推動制度變遷的成功。

四、結語

新制度經濟學運用經濟學理論和方法分析制度的構成、運行，研究制度在經濟體系運行中的作用。道格拉斯.C.諾思作為新制度經濟學派的代表人物，提出經濟史的基本任務就是解釋經濟在整個時期的結構和績效。民國時期是中國經濟從傳統向近代化轉化的重要階段，經濟近代化的過程是從貨幣金融體系的轉變開始的。隨著貨幣制度與各種新的金融工具的發展變化，以及金融機構的不斷優化，現代經濟的運行機制和基本制度規則逐漸建立和完善起來。貨幣制度作為貨幣金融體系的基礎，成為近代中國經濟從傳統轉入近代化的關鍵點。

基于新制度經濟學的制度需求—供給和制度主體的成本—收益分析模式，分析近代中國金融史中一項重要的貨幣制度改革，主要在于解讀制度在近代經濟發展中的重要作用，制度變遷對近代經濟結構和績效的重要影響。強制性制度變遷中政府的主導力量和制度變遷阻力成本是“廢兩改元”貨幣制度變遷成功的根本，近代中國的貨幣制度改革不僅需要一個強有力的對全國政治經濟擁有足夠掌控力和動員力的政府，同時也需要政府注意分析、權衡貨幣制度改革的成本。

民國時期“廢兩改元”貨幣制度改革在近代中國統一貨幣制度的過程中，具有極其重要的意義。這次改革為后來的法幣改革打下了堅實的基礎，而這次改革從提出到最后完成經歷了一個復雜的過程。政府作為制度改革的強大推動者，面對著重重阻力，會出現改革阻滯的特殊階段。如何才能打破阻滯的僵局呢？只有當制度變遷的主導者——政府強大起來，改革成本達到最佳點的時候，才是改革完成的時機。通過新制度經濟學這個特殊的視角，可以看出近代中國經濟擺脫傳統社會力量的束縛，走向現代，融入世界經濟體系的艱難歷程。而這個過程，運用新制度經濟學的制度需求供給和制度主體的成本收益分析方法，可以更為清晰地了解民國“廢兩改元”貨幣制度改革從阻滯到成功的歷程。

［1］盧現祥.新制度經濟學［M］.北京：中國發展出版社，2003：146.

［2］楊格.1927—1937年中國的財政經濟情況［M］.北京：中國社會科學出版社，1981：177.

［3］盧現祥.新制度經濟學［M］.武漢：武漢大學出版社，2013：174.

［4］國民政府財政部檔案.中央造幣廠擬具設廠緣由及其經過報告［M］//中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編.第五輯第一編：財政經濟（四）.南京：江蘇古籍出版社，1994：476.

［5］國民政府財政部檔案.財政部轉廢兩改元必先開辦上海造幣廠及迅籌中央銀行呈［M］//中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編.第五輯第一編：財政經濟（四）.南京：江蘇古籍出版社，1994：478.

［6］賀水金.不和諧音：貨幣紊亂與近代中國經濟、社會民生［J］.社會科學，2008（5）：160-173.

［7］張弓.南京國民政府廢兩改元貨幣政策研究［D］.長春：東北師范大學，2011.

［8］王忠寶.利益集團與民國時期“廢兩改元”貨幣制度的改革［J］.遼寧大學學報：哲學社會科學版，2016（5）：155-161.

Analysis of“Abolishing Silver Currency and Unifying Silver Money”in the Republic of China——A Case Study in the Perspective of New Institutional Economics

Wang Zhongbao
（College ofAsia-Australia Business，LiaoningUniversity，ShenyangLiaoning110036）

The newinstitutional economics proposes to analyze the constitution and performance of the system and the role of the system in operation of the economic system with theories and methods of the orthodox economics.The reform of monetary system，abolishing silver currency and unifying silver money in the Republic of China was a mandatoryreform led bythe government.It is higher social and economic efficiency system substituting the former.And it is a milestone in the history of Chinese monetary system，which has accelerated the connection of Chinese financial and monetary system with the world.This study analyzes the changes of the policies for abolishing silver currency and unifyingsilver moneywith the cost based on the demand，supplyand the main bodyofthe systemand points out that the guidance of the government and the reduced cost of resistance are the fundamental causes of the successful changes in the monetarysystem.

new institutional economics；“abolishing silver currency and unifying silver money”；changes of monetarysystem

K 25

A

1674-5450（2017）01-0073-05

【責任編輯：李 菁 責任校對：詹 麗】

2016－10－15

國家社會科學基金項目（16BZS096）

王忠寶，男，遼寧鳳城人，遼寧大學講師，經濟學博士研究生，主要從事民國金融史與新制度經濟學研究。