風險社會視域下環境治理模式的重構

徐海靜（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

風險社會視域下環境治理模式的重構

徐海靜
（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

風險社會視域下，環境風險的非現實性、不確定性、跨地域性、跨時代性以及人類決策和行動成為風險源等特點，對我國傳統的命令控制型環境治理模式提出挑戰。必須以風險社會理論為基礎，確立正確的環境風險治理理念，制定可行的程序和規則，采納新型治理手段，吸納政府、企業、專家、公眾等多元利益主體參與環境風險治理的全過程，創建以行政治理為導向、以合作治理為主體、以經濟治理為補充的多維化環境風險治理模式，以此實現環境風險治理模式的重構。

風險社會；環境風險；風險治理；環境治理模式

與古典工業社會相比，現代社會的生產、生活和思維等方式都發生了巨大的變化。德國社會學家貝克稱之為“從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——風險社會”[1]。風險社會不是與工業社會的徹底決裂，而是工業化的結果。貝克的風險社會理論中所說的風險，首當其沖的是環境風險。各種自然或人為原因所致的環境災難和問題，都被學者視作風險，對環境風險治理的研究是新興熱點研究領域。從我國的環境保護立法和實踐來看，環境治理已成為我國立法者和執政者關注的重點問題，也是學界和實踐領域關注的焦點問題。但是傳統命令——控制型治理模式已無法適應當前環境風險的不確定性和復雜性。找出傳統環境治理模式的癥結，重構環境風險治理模式，是當前不可回避的任務。

一、風險社會視域下環境風險的特點

在傳統的治理模式下，環境治理的原則及模式都是以“危險”為前提。風險社會視域下，“風險”則凝聚了“新的技術性”和“人造”性，傳統“危險”能具備的單一特征，在環境“風險”中同時具備并呈現出復雜多樣的特點，對環境治理提出巨大的挑戰。

（一）環境風險的現實性與非現實性

在人類歷史長河中，風險無處不在。在較早的階段，“風險”這個詞有勇敢和冒險的意思，是對現實存在的描述。風險社會中的環境風險“既是現實的又是非現實的，一方面，有很多危險和破壞今天已經發生了：水體的污染和減少，森林的破壞，新的疾病等。另一方面，風險實際對社會的刺激在于未來預期的風險。”[1]35風險社會，人類控制自然反遭自然報復的現實危險已被達成共識，但未知的危險也在逐漸顯露。諸多新技術在人類使用之初并未被發現對環境、對人類健康的危害，例如，雷達電磁波、X光、石棉等等，最初被認為是極具價值的，但數十年之后，才發現其對健康的損害。環境風險具有現實效應與遲發效應，是現實風險與非現實風險的混合體。

（二）環境風險的不確定性與無法計算性

傳統社會中，人們可以感知事故的發生及后果，并建立相應的制度進行處理。但這一模式在風險社會卻失去作用，因為風險社會中環境風險對人與自然界的影響超越了人類的感知和控制能力。風險意識的核心不在于現在而在于未來，風險不能確定也無法計算。人類當代行為引發的環境影響或早或晚，或突然爆發或慢慢蔓延，所有的后果都沒有常規的計算標準和計算程序。以現有的技術手段和知識儲備來看，環境風險具有不確定性和不可預測性。

（三）環境風險的跨時代性與跨地域性

風險社會，人類逐漸認識到自身的認知能力、科技能力有限，無法完全依賴現有技術手段推測當前活動對于環境的負面影響。很多新技術未經充分的科學論證便開發利用，使得環境風險伴隨著不確定的科技因素出現。由于知識的局限，人類無法預知當前的行為對環境的影響會在什么時代出現，其間接負面的、延遲的和長遠的影響更無法得知；同時，因無法量化確立人類行為與環境風險的因果關系，環境風險發生的概率和范圍是未知的。以現在廣受爭議的轉基因為例，人類對轉基因發生機制的知識了解得并不全面，轉基因是否絕對安全，會帶來何種危害，危害的大小、范圍以及危害會在何時呈現，目前仍屬于碎片化的狀態。生態無國界，風險社會核制造、生化武器、化學品、基因工程等環境風險所帶來的生態災難已不再是一個地區、一個國家的災難，而是全球性的災難。震驚世界的切爾諾貝利核事故就是最典型的例子。

（四）環境風險源于人們的重大決策和行動

環境風險是由自然原因或人類活動引起的、通過環境介質傳播的、能對自然環境及人類社會產生破壞、損害乃至毀滅性的作用的不幸事件的潛在可能性[2]。環境風險是人類工業化的結果，是科學技術應用的副作用。工業化之前，人類所遭遇的各種自然災害，如地震、海嘯、冰雹等，都歸因于人類社會以外的力量。在風險社會，眾多環境風險卻屬于人為制造的風險，源于“人們的重大決策”[3]。這些決策是專家組織、經濟集團和政治家們在權衡各種利弊之后作出的。進入風險社會，“一項決策可能會毀滅我們賴以生存的這個行星上所有的生命”[3]72。這些風險是不能人為控制的，傳統社會的機制和秩序已經不能應對這種風險。

二、傳統命令——控制型環境治理模式存在的困境

環境治理是指以環境保護為目的而制定實施的各項政策與措施的綜合，包括各種環境政策、環境法律法規，以及與環境相關的各種規章制度等具體內容[4]。環境治理代表著一個國家應對環境問題的體制和實踐，是國家針對環境問題實施管理的思維和行動的混合體。我國現有環境治理模式存在諸多困境。

（一）傳統的命令—控制模式政府行為備受詬病

傳統的環境治理模式是自上而下的命令——控制模式，政府是環境管理的領導者、指揮者，所有的環境管理權力都集中在政府手中。政府通過法律手段確定環境標準，劃定污染控制或防治區域，其他主體必須在政府確定的標準范圍內進行與環境相關的活動。政府制定監督、檢查、評估及環境信息公布等相關執法制度，對違反環境管理法律規范行為進行處罰。但是，這種傳統治理模式下的政府行為備受詬病。政府不是脫離現實的超組織，而是由各機構、各部門組成的，這些機構與部門又是由各級官員和工作人員組成。這些官員與工作人員及政府的組成機構和部門必然具有“理性經濟人”的特點——逐利性，這種逐利性既有官員與工作人員自我利益的追求，也有“政府部門組織的自利性和政府整體的自利性。”[5]這種情況下，環境治理過程中，政府出于經濟原因或政治因素的考慮，會以公共利益換取自身利益最大化。在GDP的考核標準下，這種趨勢更加明顯。企業為了規避環境責任，不斷對政府發起進攻，政府成為企業“捕獲對象”，政府官員權力尋租的狀況時有發生。

（二）專家主導的風險決策遭受質疑

在傳統模式下，專家都是政府的智囊團。專家依據自己掌握的知識給出決策建議，而各項決策都是建立在事實清晰、證據確鑿的基礎上，都有明確的決策規則和手段，專家的知識是完整、全面、客觀的。但是面對環境風險的不確定性，環境治理必須決策于未知，環境風險是否存在、危害有多大、治理的手段如何選擇等問題都沒有充分而確定的信息支撐，專家的風險知識喪失了科學性。此外，在處理環境風險時，專家的意見容易受利益集團控制，在信息傳播方式發達的當代易被公眾的情緒所影響，專家的風險知識喪失了獨立性。由于專家的知識遭受質疑，以專家意見為主導的環境風險決策必然遭受質疑。

（三）風險治理的利益主體范圍受限

傳統環境治理由政府主導，其他利益主體很難參與其中。作為環境治理的最主要的對象——企業，完全處于被動服從的地位。企業從設立、運行到主體資格喪失，每個階段的環境責任已被固定，在環境風險治理中，企業沒有機會也沒有資格表達自己的意愿，實施自己的行動。作為對環境風險治理最為關注的公眾而言，在實踐中一直是被忽視的群體，沒有機會參與其中，以保障自身權利實現。而環境風險對政府、企業、公眾都會產生影響，且環境風險的跨地域性與跨時代性使得所有主體都是環境風險治理的利益相關方，都有參與環境風險治理的利益訴求。

三、我國環境風險治理模式之重構

嚴峻的環境風險形勢及不斷惡化的環境問題，呼喚新型的環境風險治理模式。我們應在環境風險預防理念的指導下，不斷完善環境風險評估、環境風險管理及環境風險決策等治理手段，推進政府、專家、企業、公眾等不同利益主體的功能與角色轉變，重新構建以政府主導，社會各方面資源積極參與的環境風險治理新模式。

（一）推進環境風險治理手段的轉變

由于環境風險的未知與不確定，需要我們采用新的治理手法，預防風險，減少風險發生概率，降低風險危害，控制既定風險避免新風險。

1.建立環境風險監測和預警機制

要做好水體、大氣、土壤、生態系統等不同監測對象的監測工作，監測區域要涵蓋城市、農村、工業園區和企業等。要做好重點風險源的監測，加強監測數據的分析利用，做好工作人員的培訓工作。要利用物理、化學、生物、社會學、經濟學等要素評價風險指標，建立完善的監測指標體系，并借助互聯網等信息技術，構建由基礎信息層、專題應用層、決策支持層以及人機交互界面組成的環境風險預警系統[6]。

2.實施民主式風險評估

風險評估是針對是否存在環境風險、環境風險對人體或生態有無危害及危害程度大小、是否要采取治理管理措施的科學判斷活動，是風險決策與治理機關執行治理行為的依據和基礎。我們必須以科學、合理的方式進行風險評估。但也要注意，環境風險評估不論是技術性的科學活動，還是專家咨詢建議，都不是絕對的真理，它只是政策的選擇基礎，因此風險評估過程需要法律的制約。建立風險評估法律程序，實現風險評估的實質正義，以民眾參與為核心的民主模式是風險治理的首選，將問題交給民眾，以此獲取環境風險評估及決策的廣泛支持和接受。

3.完善環境風險評價和風險管理制度

環境風險評價是環保工作的重要發展方向。環境風險評價,經過環境污染的健康風險評價階段、環境污染的事故風險評價階段，最后到達綜合風險評價階段。綜合風險評價規避了健康風險評價和事故風險評價的孤立與缺陷，開始關注政策和人類活動的失誤所引發的政策風險、戰略風險和環境風險等綜合風險。我國的綜合風險評價需要完善的制度支撐，這也是今后環境風險評價研究的重點。一是應通過立法確定環境風險評價制度的地位，確保這一制度的權威性及實施的有效性。在法律中明確風險評價的主體、客體、內容、程序及相關的實施標準。二是要完善綜合風險評價制度的配套制度體系，建立生態風險評價、轉基因生物環境釋放風險評價、環境風險決策戰略性評價、跨國環境風險評價等相關的制度。三是環境風險綜合評價需要綜合的評價方法，如環境毒理學、環境流行病學等，也需要社會各界、專家、學者、公眾的積極參與，對環境風險評價提出專業意見，彌補缺陷，主動配合，有效監督，共同完成環境風險評價的大任。

環境風險管理是在環境風險評價的基礎上采取預防措施和應急措施。要從源頭上識別環境風險，依據環境風險評估結果指導環境管理工作的先后次序，建立符合經濟和社會運行規律的環境保護政策和制度，引導企業與公民自主行動，并提供政策和法律保障，提供人員和技術支持，提供經費保障，為環境風險管理創造良好外部環境。

（二）推進專家與公眾在環境決策中的積極參與

環境風險治理的實質是探尋相對適合的環境風險預防方案的過程。從決策的角度來看，環境風險治理的過程，其實是一個公共決策的過程。但是這種決策不同于常規決策，環境風險治理決策須有堅實的事實基礎和充分的信息作支撐。環境決策要解決環境與經濟、環境與科技、環境與民意等眾多利益沖突，還要解決當代人與未來人之間的利益沖突。這就要求在決策過程中，作為風險治理議程設定的政府、為治理行動提供充分資訊信息支持的專家、利害相關方的企業以及公眾，能夠圍繞環境風險的治理進行交流、互動，從而實現決策信息的多輪次交互性碰撞，提高非常規決策模式的科學性和實效性[7]。

這種狀態下，“專家”成為一個開放的術語，不再是單純的受聘于治理機構為政府單向輸送知識的專業人士。專家也承擔起為社會公眾提供咨詢意見的任務，此時專家與專家之間會出現不同的意見，這些觀點相互碰撞、交流，形成開放、互動、暢通的意見交流體系，為最佳的環境風險治理方案的決策提供相對科學的知識支撐。為預防專家知識被濫用，專家理性被捕獲，我們要建立起專家約束機制。首先，要建立科學的專家遴選機制，使具有不同知識背景的專家能夠進入風險評估、決策和咨詢的專家隊伍。其次，要建立專家意見征集的獨立機制，采取不同的意見征集方式，如專家個別意見征集、專家集體論證等，以保證專家意見采納機制的嚴格、規范。再次，專家意見要進行同行交叉評價，即對征集上來的專家意見要進行多輪次的審查、判斷、評估，每輪評價都采取匿名制，同一專家不能進入不同輪次的評價組，但是可對后輪次專家的質疑發表意見，允許專家之間、專家與公眾之間、專家與行政機關之間反復磋商，以達到選取最佳方案的目標。最后，要保證專家的理性與中立，及時公開與環境風險治理相關的各項信息，如專家個人的相關信息，專家選拔的標準、程序、方式、責任，環境風險治理決策中的專家名單、決策的程序與標準、使用的科學技術知識、意見表達的機制等。只有加強信息的充分公開與交流，才能克服環境風險治理過程中專家意見的局限與缺陷。

在環境治理的決策中，公眾大多是沒有相關知識背景的人群。他們對環境的理解，與專家相比摻雜了更多的個人情感因素，對不同領域的風險熟悉的程度不一樣，對風險的理解也會不同。公眾主要思考風險是否影響自己的生活和健康，風險是否可控，不同的關注點導致專家與公眾的意見發生分歧。因此，在環境風險治理決策中，既要解決公眾參與不足，又要解決民意綁架專家的意見分歧問題。通過完善的程序來保障公眾的參與和意見表達，是環境風險治理的理性選擇。首先，要確定環境風險治理決策中各種利益主體——環境風險治理所能影響到的各種主體，既要有主要利益者，也要有次要利益者，甚至要有未來利益代表者，總之要擴充利益主體的廣度。其次，要為各種利益主體確定利益代表，表達訴求。特別是一些沒有組織、人數較少的利益主體。我們可以借鑒美國的公益代理人制度，由私人律師或“法律援助”作為這些利益的代表來參與環境風險決策過程。再次，要通過風險信息公開程序，確保公眾的知情權。公眾只有掌握風險信息，并運用知識中隱含的權利武裝自己，才能增強自己的行動能力，提高在風險決策中的談判和協商能力。最后，必須建立風險信息交流平臺，健全溝通程序，使專家和公眾之間的意見沖突得以化解，形成正確的風險決策。專家要以及時、準確、客觀、易懂、具體的方式向公眾解答環境風險信息，公眾也要通過互聯網、媒體等平臺提出自己的要求，表達自己的主張，消除專家的話語霸權，建立起平等、信任、透明、理性的對話機制。

（三）建立多元環境風險治理模式

環境風險是社會成員面臨的共同問題。在市場經濟中，經濟主體對環境承擔自我責任和共同責任，原因是國家機關在環境保護方面并不比全部私人企業家掌握更多的信息[8]。要結合環境風險的特點及中國的現實國情，建立一個以行政治理為導向、以合作治理為主體、以經濟治理為補充的多元環境風險治理模式。

行政治理是在國家法律法規的框架下，政府運用各種行政管理手段進行環境風險治理的模式。我國政府是公共利益的最終代表，擁有環境風險治理的立法權、執法權、司法權，政府在制度設計、信息供給、技術支撐、程序保障、資源占有等方面都具有其他主體無法比擬的優勢，因此行政治理在環境風險治理中仍扮演著主導者的角色。但在多元治理模式下，政府的角色、組織機構設置、組織形式、權力結構等都要發生顯著的變化。因而彈性政府是風險社會治理中政府模式的最佳選擇。彈性政府是指政治組織和體制能夠根據社會情勢的變化，及時回應社會需求，以提高組織效能、效率、適應性和創新的能力為目標，通過變革組織目標、組織結構、組織形式、責任機制、激勵機制、權力結構以及組織文化等來實現的一種新的政府治理模式[9]。彈性政府模式下，采用可選擇性的結構模式取代原有擁有永久權力的部門和機構，打破原有的正式編制式組織設計，人員任用采取彈性化、臨時化制度，縮小了傳統模式下政府的規模，吸納更多社會精英，突破政府工作人員難進難退的局面。風險社會視域下，一旦發生環境風險，彈性政府能迅速、靈活地彌補制度和組織的缺位，迅速調集各種資源應對環境風險。

合作治理是不同治理主體之間的合作。強調政府與私人主體之間的合作。應對不可確定、不能預測的環境風險，單純依靠政府不能滿足現實需要，需要政府聯合社會各方的力量進行合作共治。政府與社會各界要達成合作的共識，政府通過行政委托、環境契約等模式，將本應由政府承擔的公共職能轉移給社會，實現環境風險治理任務目標下最高效、最增值的合作。在合作中，政府和其他參與者都是環境治理的主體，形成的是法律上或事實上的合作關系，要共享權利、分擔風險、共擔責任。

經濟治理主要指通過經濟政策、市場價格、稅收體制等一系列經濟手段對環境進行治理的一種模式，其特點是治理動力強、治理成本低、治理效果較好。經濟治理模式不是要削弱政府在環境風險治理中的主導地位，而是政府通過各種經濟政策、經濟信號引導市場，市場通過競爭機制和價格杠桿調控企業，使得具有環境意識的企業接受市場信號，決定自己的生產經營策略，培育滿足市場需要的綠色產品，提高企業參予環境風險治理的積極性。例如，政府對企業特定環保行為給予無償補助；對企業購買特定治污設備給予低息或無息貸款；對企業改進生產工藝、技術流程、增添環保設備等特定環保措施減免債務。治理模式的選擇，要堅持滿足效率的原則，實現治理系統運行成本的最小化、協調治理負擔成本的最小化以及外界情況發生變化時調整治理約束成本的最小化。不同的治理形式意味著不同的成本，經濟治理應是成本收益分析中最優的模式選擇。

［1］烏爾里希·貝克.風險社會［M］.何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004：2.

［2］崔鳳，張雙雙.海洋開發與環境風險——美國墨西哥溢油事件評析［J］.中國海洋法學學報：社會科學版，2011（5）：6-10.

［3］薛曉源，周戰超.全球化與風險社會［M］.北京：社會科學文獻出版社，2005：64.

［4］李紅利.環境困局與科學發展——中國地方政府環境規制研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：12.

［5］陳國權，李院林.政府自利性：問題與對策［J］.浙江大學學報：人文社會科學版，2004（1）：148-154.

［6］畢軍，曲長勝，黃蕾.中國環境風險預警現狀及發展趨勢［J］.環境監控與預警，2009（10）：1-5.

［7］李永林.環境風險的合作規制——行政法視角的分析［M］.北京：中國政法大學出版社，2014：195.

［8］羅爾夫·施托貝爾.經濟憲法與經濟行政法［M］.謝立斌，譯.北京：商務印書館，2008：76.

［9］靳文輝.彈性政府：風險社會治理中的政府模式［J］.中國行政管理，2012（6）：22-25.

Reconstruction of Environmental Governance Mode in the Perspective of Risk Society

Xu Haijing
（College ofLaw，ShenyangNormal University，ShenyangLiaoning110034）

In the perspective of risk society，environmental risks of non reality，uncertainty，across localization and time have proposed great challenges to the old environmental governance mold in China.The government should establish correct environmental risk management philosophy，formulate feasible procedures and rules on the basis of risk society theory.In order to reconstruct the governance pattern of environmental risk，it is necessary to adopt new measures of governance，absorb the public interests of subjects including the government，enterprises and experts in the whole process ofenvironmental risk management tobuild a newmode which is pluralistic with administrative governance，cooperative management and economic supplement.

risk society；environmental risk；risk management；environmental governancepattern

D 912.6

A

1674-5450（2017）01-0086-05

【責任編輯：張立新 責任校對：詹 麗】

2016－09－05

遼寧省法學會2016年立項課題（LNFXH2016C027）；沈陽師范大學博士啟動基金課題（BS201616）

徐海靜，女，遼寧朝陽人，沈陽師范大學講師，法學博士，主要從事環境法與行政法研究。