火災事故認定的“可訴性”

李 偉，李福秋（.遼寧師范大學 法學院，遼寧 大連 609；.大連市公安消防局，遼寧 大連 6033）

火災事故認定的“可訴性”

李 偉1，李福秋2
（1.遼寧師范大學 法學院，遼寧 大連 116029；2.大連市公安消防局，遼寧 大連 116033）

火災事故調查，是公安消防機構的法定職權；火災事故認定，是公安消防機構對火災當事人以觀念方式作出的一種準行政行為。火災事故認定，應納入司法審查范圍，但由于火災事故認定具有技術性和專業性的特點，司法機關應僅審查調查程序、證據的合法性，認定機關應對其所認定的火災事實結論進行證明。

火災事故；原因認定；行政訴訟

火災是日常生活、生產經營中十分常見的災害事故，往往給人民生命、財產造成嚴重損害，因此會引起很多侵權、合同履行等法律關系的變化。火災事實的認定，對解決前述民事法律糾紛意義重大。火災事故調查，是公安消防機構的法定職權。公民、法人等在主張民事權利時，一般會將公安消防機構制發的《火災事故認定書》作為重要證據；人民法院在審理上述案件時，也會根據需要調取公安消防機構火災事故調查中取得的證據。火災事故認定結論，雖不直接設定當事人的權利、義務關系，但對民事、刑事及行政法律關系影響很大，甚至說至關重要。行政訴訟，是我國保障公民、法人或其他組織等的合法權益的一項基本法律救濟制度。因此，是否應當將火災事故認定行為納入行政訴訟范圍，以此保障當事人正確行使權利，從而推進公安消防機構、司法機關正確行使職權，特別是在“依法治國”的大背景下顯得尤為重要。本文從火災事故認定的性質入手，依據行政法和行政訴訟法的基本理論，分析其法律性質，并結合新修訂《行政訴訟法》，探討火災事故認定的“可訴性”及訴訟審查方式。

一、火災事故認定的法律性質

公安消防機構調查火災事故，主要是通過一定的調查了解、現場勘驗及相關的技術鑒定等活動，對火災發生的事實進行還原。火災事故認定，主要是指公安消防機構嚴格按照規定的程序，通過勘驗火災現場，調查詢問相關當事人和了解火災情況的證人，必要時對火災現場中有關痕跡物證進行檢驗、鑒定，搜集掌握上述證據后，按照火災發生的客觀規律，綜合對火災事實進行認定，有時根據需要可能比照火災現場同等或類似條件進行模擬實驗供調查人員參考。最終，通過對查明的事實進行客觀記錄，對無法查明的事實借助火災科學理論進行分析認定，分別對火災的起火時間、部位及原因等作出結論。調查結束后，公安消防機構應在規定時限內制發《火災事故認定書》，載明上述認定事項，并及時送達火災當事人。結合火災事故調查實務的特點，通過對火災事故認定的性質分析，火災事故認定具有如下特征。

（一）法定火災事故認定的主體

根據我國《消防法》，作出火災事故認定的主體系公安消防機構。作出火災事故認定的行為，是公安消防機構的法定職權行為，而且火災事故認定行為是針對某一特定火災事實的當事人及利害關系人而作出。火災事故認定行為，是公安消防機構作出的一種行政行為。

（二）火災事故認定僅對火災事實進行認定

如前文所述，公安消防機構火災調查人員，通過對熟悉了解火災事實的人員進行調查詢問，對火災事故現場的痕跡等進行現場勘驗，對相關火場物證提取鑒定以及現場錄像的調取等一切與火災事實有關的線索資料進行搜集后，運用火災科學知識和經驗進行分析與推理，從而對整個火災事實作出認定。特別是在火災原因方面，只能做到有證據能夠排除和不能排除的起火原因的認定，客觀上無法做到查明所有火災原因。因此，火災事故認定，是針對特定火災事實所作的一種記錄，只是對火災事實的一種實然性的記錄，并不是通過法律、科學知識、邏輯推演等方式推算出的應然的具有確定性的結論。從行為方式分析，公安消防機構主要以觀念表示方式對其認定的火災事實向火災當事人作出，實務中表現為公安消防機構向火災當事人制發并送達《火災事故認定書》，其已載明上述認定事項。

（三）火災事故認定并不直接產生法律效果

火災事故認定，僅對起火時間、起火部位、起火點和起火原因等火災事實作出認定。對火災事實進行認定，認定本身并未直接對當事人產生法律后果，火災事故認定書只作為處理火災事故的證據。由火災引起的民事、行政、刑事法律關系，必須結合整個案件事實，由相關民事、行政、刑事法律法規進行調整，并由相應的司法機關、行政機關及公安機關等作出判斷。如公安消防機構在辦理過失引起火災案件時，要以此起火災的《火災事故認定書》作為證據之一，認定違法行為人的責任。

（四）火災事故認定依法定程序作出

由于作出火災事故認定是消防機構的法定職權行為，作為行政執法機關的公安消防機構應當依照法定程序調查后作出。對此，《消防法》《火災事故調查規定》（公安部令第121號）均有明確規定。《火災事故調查規定》明確規定了火災事故調查的任務、原則、管轄、調查程序及火災事故的處理，其中調查程序包括簡易程序和一般程序，明確規定了火災事故調查中各個環節的程序。此外，中華人民共和國公共安全行業標準《火災現場勘驗規則》（GA839—2009）、《火災原因調查指南》（GA/T812—2008）及公安部消防局印發的規范性文件《火災原因認定暫行規則》等，對火災事故認定的技術操作和程序又做了進一步的規范。

目前，對于火災事故認定行為的性質界定，特別是關于其是否可納入司法審查范圍，即是否“可訴”存在爭議。主要有以下觀點：1.火災事故認定，是公安消防機構對火災發生原因作出的科學實證活動，是一種處理火災事故的證據，不屬于具體行政行為；2.對火災事故作出認定，是公安消防機構依職權作出的行政行為，屬于行政確認行為；3.火災事故認定是一種準行政行為。筆者研究認為，公安消防機構作出火災事故認定的行為在法律性質上屬于準行政行為。“準行政行為”概念，并未被我國《行政訴訟法》及司法解釋等規范性的法律文件所采用，對這一概念的研究探討主要出現在學者的研討當中。準行政行為，也稱準法律行為，日本、我國臺灣地區存在“準法律行為”的概念，依法律效果的內容是效果意思還是觀念表示為標準，可將行政行為分為行政行為與準行政行為[1]。我國行政法學界對準行政行為的概念并不統一，目前，通常認為準行政行為是行政主體運用行政權以觀念表示的方式作出的間接產生行政法律效果的行政行為。準行政行為的基本特征主要有：一是準行政行為的實施主體為行政機關和法律、法規、授權的組織；二是準行政行為是主體以觀念表示的方式做出的行為，這是準行政行為之所以是“準”法律性行政行為而不是法律性行政行為的重要原因；三是準行政行為并不能直接產生法律效果，只能間接產生法律效果；四是準行政行為具有行政行為過程的特殊性，通常可能是構成行政行為若干鏈中的一環，如受理行為、通知、告知等行為[2]。通過前述對火災事故認定特征的分析，可以看出火災事故認定具有一定的“準行政行為”的特征，至少與一般的行政行為相比具有明顯的不同，因此，不能按照一般的行政行為模式討論火災事故認定的“可訴性”。

二、火災事故認定“可訴性”的學理考量

在我國，一般認為，行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的行政行為違法侵犯其合法權益時，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并作出裁判的活動[3]。根據修訂后的《行政訴訟法》，行政訴訟是以保護公民、法人和其他組織合法權益及監督行政機關依法行使行政職權為目的解決行政爭議審判活動。

（一）火災事故認定行為“可訴性”的學理與立法分析

討論行政行為的“可訴性”，首先要明確“行政行為”的概念。“行政行為”的概念，基本上等同于行政訴訟范圍。大多數國家是以“行政行為”作為確定行政訴訟范圍的邏輯起點，雖然并非所有“行政行為”都屬于法院司法審查范圍，但如果行政機關的某一活動不是“行政行為”，一定不屬于法院司法審查范圍[2]。同時，作為法律概念的行政行為具有多重屬性，主要表現為行政行為分別屬于行政實體法、行政程序法及行政訴訟法。實際上，我國理論界和實務界對“行政行為”的理解，受《行政訴訟法》條文規定的影響很大。修訂前的《行政訴訟法》將行政訴訟案件的受案范圍僅限于“具體行政行為”，因此在我國基本把“行政行為”等同于“具體行政行為”。而新修訂的《行政訴訟法》將“具體行政行為”修改為“行政行為”，已經從法律規定上擴大了受案范圍，即“行政行為”原則上均“可訴”，以“不可訴”為例外。從立法規定上看，新修訂的《行政訴訟法》第二條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”條文中明確表示“行政行為”可訴，火災事故認定是公安消防機構作為的一種準行政行為，準行政行為屬于行政行為范疇，因此新修訂的《行政訴訟法》擴大了行政訴訟的范圍，已經概括地將包括“火災事故認定”在內的準行政行為納入行政訴訟范圍。雖然沒有在具體受案范圍中明確列出“火災事故認定”，但是并不影響“火災事故認定”可訴性。現有行政訴訟法關于行政訴訟的范圍，主要采用先概括式規定，再肯定式明確列舉出受案范圍（十二條）和否定性排除的不受理事項（十三條）的立法模式。根據法律解釋學和前文分析的火災事故認定行為的性質，“火災事故認定”行為可訴。

從行政訴訟的法理功能上看，前文已述，火災事故認定行為是準行政行為。關于準行政行為的“可訴性”，有觀點認為，準行政行為原則上不可訴，具有可訴性的例外取決于其具體的形態是否對相對人產生實際的影響，且無其他的救濟方式可以利用。準行政行為是否可訴，須運用行政行為的可訴性標準予以衡量：若同時具備可訴性標準規定的要求，意味著準行政行為與其他可訴行政行為一樣，屬于人民法院行政案件受案范圍，反之，則應排除在受案范圍之外[4]。筆者認為，準行政行為盡管并不直接設定相對人的權利義務，但卻可能對相對人的權益產生實際影響，法院應當受理某些涉及準行政行為的行政案件。根據前面對火災事故認定行為的分析，火災事故認定是公安消防機構以觀念表示方式做出的具有間接法律效果的行為，其認定結論雖對當事人不產生直接的法律上的效果，但實際影響到當事人其他方面的權利義務關系，即前文所述的如民事、行政甚至是刑事上的責任分配。因此，當事人在通過復核、行政監督等方式進行行政救濟基礎上，應當給予當事人尋求司法途徑上的救濟權利。公安消防機構行使火災事故認定這一法定職權，如果其行使職權卻不承擔法律責任，有違權責統一原則，因此需要通過行政訴訟這一司法審查形式來監督其正確行使職權，保障公民的合法權益。

（二）火災事故認定“可訴性”的實務操作路徑

行政訴訟的主要功能之一，是監督行政機關依法行使行政職權。火災事故認定是公安消防機構依法行使職權作出的行為，需要通過司法權的行使，對公安消防機構的行政權力正當使用進行監督。法院司法審查的對象，只能是針對行政行為，審查其合法性。不同的行政行為，有不同的司法審查標準。對于羈束性行政行為，法院要進行嚴格的審查，而對于一些自由裁量行為或具有較強專業性、技術性的行政行為，法院只進行較為寬松的程序性審查[2]。由于火災事故認定的特殊性，火災事故認定作為一種準行政行為，明顯不同于一般的行政行為。因此，對火災事故認定的審查，不能按照一般的行政行為的審查標準和尺度，或者說審查深度。法院在審查過程中，應充分認識火災事故認定的專業性及特殊性，不必對火災事故認定行為進行全面審查，應主要進行程序性審查。

根據行政訴訟的原理，在行政程序中，行政機關適用法律、法規或規范性文件對于特定事務進行處理的活動，是法律的第一次適用；公民、法人或其他組織對行政機關的行政行為不服，依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院依法做出受理、審理和裁判，對行政行為做出具有最終法律效力的法律適用，是第二次應用，是第一次適用的審查適用，目的是解決第一次適用的合法性問題[3]321。人民法院在行政訴訟中審理的對象，主要是行政機關的認定行為，并不是公民、法人或其他組織的行為事實。具體到對火災原因認定行為的行政訴訟而言，人民法院審理的對象，應為公安消防機構的認定行為，而不是審理火災事實本身。法院應主要審理公安消防機構作出火災事故認定行為的合法性。火災事故認定只是公安消防機構對火災事實的一種技術上認定，并不存在認定機關的意思表示，只是以行政權力機關主體身份將認定結論向火災當事人進行觀念表示，認定結論并沒有直接受某種法律關系調整而引起當事人權利義務的變化。火災事故認定行為，涉及到火災事故發生的火災科學實證等專業性問題，因此對其司法審查的方式不同于一般行政行為，主要應對公安消防機構作出認定行為進行程序性審查。對火災事故原因認定結論等專業性問題，法院應當尊重公安機關基于專業知識做出的最終的結論。因此，法院的司法審查，應主要對公安消防機構做出的認定行為進行程序性審查，主要包括調查認定主體是否適當，是否按照法律、規章及技術標準等規定的調查程序開展調查，證據是否合法，調查過程是否完整，是否在規定的期間時限內完成等方面；而對與火災事故認定結論本身，應根據行政訴訟舉證責任分配原則，應由認定機關根據火災事故認定的技術規則向法庭作出說明，并根據調查收集到的證據對認定的火災事實進行技術上證明，并接受火災當事人質證。

三、結語

火災事故認定行為，具有明顯的準行政行為特征。公安消防機構作出火災事故認定的行為，是一種準行政行為。根據新修訂的《行政訴訟法》，火災事故認定的行為應納入可訴范圍。但是在行政訴訟中，人民法院不應對火災事故認定進行全面審查，應主要對公安消防機構作出的認定行為進行程序性審查，而對于火災事故認定結論本身，應由認定機關根據火災事故認定的技術規則向法庭作出說明，并根據調查搜集到的證據對認定的火災事實進行技術上證明。法院應當尊重公安消防機構對火災事故認定的具體結論內容。在民事訴訟中，《火災事故認定書》應作為證據，由人民法院根據民事訴訟的證據規則判定是否采信。

［1］晏耀如.別在司法門外徘徊——和諧語境下準行政行為的可訴性探析［EB/OL］.（2014-09-12）［2015-10-17］. http：//court.gmw.cn/html/article/201408/05/161503.shtml.

［2］郝明金.行政行為可訴性研究［D］.北京:中國政法大學，2004.

［3］方世榮.行政法與行政訴訟學［M］.北京:中國政法大學出版社，2002：225.

［4］皮宗泰,王彥.準行政行為研究［J］.行政法學研究，2004（1）：29-36.

The“Suability”of Fire Accident Identification

Li Wei1,Li Fuqiu2
（1.College ofLaw，LiaoningNormal University，Dalian Liaoning116029; 2.Dalian Municipal Fire Brigade，Dalian Liaoning116033）

The fire accident investigation is the legal authority of public security fire department.Fire accident identification is a kind of quasi administrative act.Fire accident identification should be incorporated into the scope of judicial review，but the court should onlyreviewthe fire cause investigation procedure，evidence，because fire accident identification has technical and professional characteristics.The fire department should introduce the fact of fire to the court.

fire accident；identification offire cause；administrative litigation

D F74

A

1674-5450（2017）01-0082-04

【責任編輯：張立新 責任校對：詹 麗】

2016－09－15

李偉，男，遼寧北票人，遼寧師范大學副教授，法學博士，主要從事民商法與行政法研究。