農(nóng)地“三權(quán)分置”實施的難題及路徑選擇

邱 書 欽

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，河南 商丘 476000)

農(nóng)地“三權(quán)分置”實施的難題及路徑選擇

邱 書 欽

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，河南 商丘 476000)

土地問題是我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來的重要制度創(chuàng)新，是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心，順應(yīng)了人地分離的發(fā)展趨勢，有利于實現(xiàn)土地效益的最大化，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展、有利于城鎮(zhèn)化的提質(zhì)增速。農(nóng)地三權(quán)分置的制度框架雖然已經(jīng)構(gòu)建完成，但是制度的順利實施還面臨著一系列的難題：權(quán)利屬性及關(guān)系不清、農(nóng)民承包權(quán)不能得到足夠保護、承包戶與經(jīng)營戶權(quán)益不平衡、配套政策措施不完善等問題較為突出。為了順利推進改革的進行，需要厘清三權(quán)之間的邊界，規(guī)范土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場，切實保護農(nóng)民的土地權(quán)益，加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度。

農(nóng)村土地；三權(quán)分置；路徑選擇

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的命根子，農(nóng)村土地改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、提高農(nóng)民收入的重要方式，只有在農(nóng)地制度上需求突破，才能更好地保障農(nóng)民個人的財產(chǎn)權(quán)利，才能推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的順利進行。2016年中央政府實施的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來中國農(nóng)村最為重要的制度創(chuàng)新，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革成功的助推器。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的背景及內(nèi)涵

1.農(nóng)地“三權(quán)分置”的背景

改革開放初期，我國在農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地的承包經(jīng)營權(quán)分離出來，土地的所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，實行一權(quán)變兩權(quán)。兩權(quán)分離以后，億萬農(nóng)民的積極性被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率顯著提升，農(nóng)村改革取得重大成果。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，很多承包土地的農(nóng)戶不再務(wù)農(nóng)，將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，出現(xiàn)了土地承包者與土地經(jīng)營者分離的現(xiàn)象。截至2016年6月，我國2.3億農(nóng)戶中土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶就超過了7000萬戶，比例超過30%，東部沿海部分省市比例更高，甚至超過50%[1]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成發(fā)生了深刻的變化，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一的弊端逐步顯現(xiàn)，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，農(nóng)地制度創(chuàng)新日趨迫切。

為了更好地適應(yīng)農(nóng)地承包主體與經(jīng)營主體不斷分離的客觀趨勢，就有必要實行“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，進行土地的第二次權(quán)利分離，讓土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。黨的十八屆三中全會提出要在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中進行“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排，2016年中央公布了農(nóng)地“三權(quán)分置”的意見，明確提出要對農(nóng)村土地實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

2.農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

農(nóng)地的三權(quán)分置是為了順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，在土地集體所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，堅持集體所有權(quán)，落實農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。土地所有權(quán)是指農(nóng)村集體依法享有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，農(nóng)村集體對承包地具有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能[2]。土地承包權(quán)是指承包農(nóng)戶對土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益。土地經(jīng)營權(quán)是指經(jīng)營主體在一定期限內(nèi)對于土地享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。三權(quán)分置下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”的效應(yīng)

“三權(quán)分置”的改革順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，滿足了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

1.“三權(quán)分置”有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

我國傳統(tǒng)的一家一戶的分散經(jīng)營，單戶耕種面積都很小，不適應(yīng)我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀現(xiàn)實，需要擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，把農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。土地的經(jīng)營規(guī)模擴大以后，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和手段才能發(fā)揮作用。因此，“三權(quán)分置”模式的最大突破就是放活了土地經(jīng)營權(quán)，在保護農(nóng)民土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更多的土地經(jīng)營權(quán)能，為土地在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置拓展了空間，從而有利于提高土地的產(chǎn)出率和資源利用率，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、降低農(nóng)業(yè)成本、提高農(nóng)業(yè)的競爭力，有利于走出一條“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

2.“三權(quán)分置”有利于新型城鎮(zhèn)化的提質(zhì)增速

雖然土地的保障功能逐漸弱化，但是進城農(nóng)民依然心存顧慮，這是因為農(nóng)民適應(yīng)城市的生活習(xí)慣需要一個過程，同時農(nóng)民的社會保障制度并沒有完全覆蓋，農(nóng)民進城后有可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境。由于農(nóng)民不愿意放棄土地的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)，這對于推進城鎮(zhèn)化進程就是一個很大的阻礙。農(nóng)地“三權(quán)分置”明確要求落實農(nóng)戶承包權(quán)，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。因此，農(nóng)民可以放心將土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，這將打消進城落戶農(nóng)民的疑慮，讓農(nóng)民放心進城，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展撐起保護傘。

3.“三權(quán)分置”有助實現(xiàn)土地效益最優(yōu)化

隨著大量勞動力離開農(nóng)村，土地的財產(chǎn)屬性日益凸顯，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的需求越來越強烈。“三權(quán)分置”進一步明晰了土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進土地資源的合理利用，實現(xiàn)了土地效益的最優(yōu)化，激活了農(nóng)村經(jīng)濟，讓農(nóng)民在獲得務(wù)工收益的同時，也可以獲得流轉(zhuǎn)收入，讓生活獲得改觀。事實上，在土地經(jīng)營權(quán)越是靈活的地區(qū)，農(nóng)民財產(chǎn)性收入增幅越是大[3]。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”實施面臨的難題

“三權(quán)分置”是土地制度改革中的重大舉措，意味著土地改革將會深入推進，但制度的落地過程不會一帆風(fēng)順。當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度框架雖然已經(jīng)建立，但在理論和實踐層面仍然存在一些需要解決的問題。

1.“三權(quán)分置”的權(quán)利屬性及關(guān)系有待明確

相對于土地的“兩權(quán)分置”，“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系更為復(fù)雜，需要三種權(quán)利之間的合作與權(quán)衡，但目前集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界并不清晰，承包地怎么退出？什么人有資格繼承？土地經(jīng)營權(quán)如何定性等問題都有待明確。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位不清：承包權(quán)到底是“成員權(quán)”還是“物權(quán)”爭議不斷[4]。《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)卻不清楚，在法律層面應(yīng)該被視為物權(quán)還是債權(quán)尚未明確。如果土地經(jīng)營權(quán)被視為物權(quán)的話，一物就不能設(shè)立兩個不相容的物權(quán)，如果經(jīng)營權(quán)被視為債權(quán)的話，生產(chǎn)者就沒有投資的積極性，并且債權(quán)容易違約。理論認(rèn)識的不統(tǒng)一，使得“三權(quán)分置”改革的實踐陷入困境。

2.地方對于承包農(nóng)戶的權(quán)利重視不夠

在城鎮(zhèn)化的快速進程中，大部分農(nóng)民在市場競爭中都處于較弱的地位，很多農(nóng)民未必能夠在城市安居樂業(yè)，在房價快速上升的現(xiàn)實背景下更是如此[4]。農(nóng)民土地承包權(quán)是他們離開農(nóng)村走向城市的最后保障，如果他們的土地權(quán)利不能得到保護，必然會出現(xiàn)大量的失地農(nóng)民，造成農(nóng)民和農(nóng)村的不穩(wěn)定，而且還會使明確的改革主線跑偏。雖然國家法律對于農(nóng)民權(quán)利的保障作出了莊嚴(yán)的承諾，且在推進三權(quán)分置的實踐中，各地對于擴大經(jīng)營規(guī)模，搞活土地經(jīng)營權(quán)上熱情很高，但是對于承包農(nóng)戶的土地權(quán)利重視不足，很容易受到個別官員與資本力量的聯(lián)合削弱和侵犯。在某些地區(qū)，由政府牽頭進行的整村連片流轉(zhuǎn)，農(nóng)民完全沒有自主權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)成為資本向農(nóng)村擴張的一個重要支點，出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)面積越大，工商資本獲得的補貼越多的現(xiàn)象[5]。

3.承包者與經(jīng)營者利益難以平衡

政府對于土地改革的目標(biāo)取向是既要最大限度發(fā)揮土地的生要素功能，又要充分發(fā)揮土地的生活保障職能，試圖實現(xiàn)二者的平衡，結(jié)果就會轉(zhuǎn)化為土地承包人與經(jīng)營者之間的利益平衡問題，這將影響“三權(quán)分置”的實施效果。比如中央每年的三農(nóng)補貼都是分配給享有土地承包權(quán)的農(nóng)民，沒有考慮到經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實，結(jié)果造成不種地的人能夠拿到補貼，而真正種地的人卻享受不到補貼，而農(nóng)業(yè)補貼政策的本意是補貼給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，提高種地農(nóng)民的積極性。另外當(dāng)農(nóng)戶擁有穩(wěn)定長期的承包經(jīng)營權(quán)時，會為了保護耕地進行合理種植，但是在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以后，經(jīng)營者要繳納高額的轉(zhuǎn)讓費。資本在強烈的逐利動機下，為了避免虧損賺取利潤，一般都不會對土地進行長期投資，往往種植高附加值的經(jīng)濟作物，加大化肥農(nóng)藥的施用，進行掠奪式的經(jīng)營，造成土地污染，導(dǎo)致土地承包者與經(jīng)營者之間的利益沖突。

4.相關(guān)配套措施不完善

三權(quán)分置改革必須以城鎮(zhèn)化的順利推進為配套改革，改革時間的長短主要取決于農(nóng)民進城落戶的時間。農(nóng)民進城最迫切需要解決的就是穩(wěn)定的就業(yè)、孩子的就近入學(xué)、就近看病以及住房問題。目前很多地方在推進城鎮(zhèn)化的過程中，單純追求的是戶籍落戶，忽視農(nóng)民是否真的融入城市，有些地方甚至以農(nóng)民退出承包權(quán)作為進城落戶的條件，導(dǎo)致農(nóng)民在心理和情感上不愿意放棄農(nóng)村的土地[6]。土地確權(quán)是推進三權(quán)分置的前提，但是由于歷史的原因，農(nóng)民之間以及農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間存在權(quán)屬糾紛不清的問題，導(dǎo)致很多土地確權(quán)問題不能解決。

四、破解“三權(quán)分置”難題的路徑選擇

1.科學(xué)合理界定“三權(quán)”的權(quán)利屬性及關(guān)系

三權(quán)分置的最大特點就是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，合理界定二者之間的關(guān)系就成為核心問題，必須明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與法律地位。為了確保三權(quán)分置的穩(wěn)步實施，要加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，建立土地權(quán)屬糾紛仲裁機構(gòu)，完善土地承包調(diào)節(jié)機制，明確相關(guān)法律規(guī)定。修訂完善土地承包法等相關(guān)條例，清晰界定集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)利邊界和相互關(guān)系。積極開展土地承包權(quán)有序退出、經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗[7]。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的管理工作

健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款融資等方面的具體辦法，妥善化解土地承包和經(jīng)營權(quán)糾紛，有效維護各權(quán)利主體的合法權(quán)益。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，加強土地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，逐步實現(xiàn)土地交易市場的全覆蓋。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，加強流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)交易主體使用規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)方式、費用以及土地使用性質(zhì)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的價格，促進土地經(jīng)營權(quán)功能更好的實現(xiàn)。根據(jù)承包者和經(jīng)營者雙方之間的約定，結(jié)成契約關(guān)系，形成利益共同體，讓雙方通過土地入股分紅、保底分紅，實現(xiàn)雙方利益一致。完善工商資本租賃土地的監(jiān)管和風(fēng)險防范機制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，確保土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系相適應(yīng)。

3.切實保障承包農(nóng)戶的土地權(quán)益

土地對于農(nóng)民群眾的福祉和社會的穩(wěn)定具有極端重要性，正確對待和處理好農(nóng)戶的承包權(quán)，是實施三權(quán)分置的前提和關(guān)鍵。在土地流轉(zhuǎn)過程中，不搞行政命令、不下指標(biāo)、不搞一刀切，無論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，都要切實保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，維護好承包農(nóng)戶使用、抵押、流轉(zhuǎn)、退出承包地等各項權(quán)能。通過打破城鄉(xiāng)二元制的壁壘，建立無差異的城鄉(xiāng)社會保障制度，允許農(nóng)民帶著土地進城，讓農(nóng)民享受到社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等福利，使農(nóng)民有固定收入和穩(wěn)定住房，解除農(nóng)民進城的后顧之憂。在條件成熟的時候，讓農(nóng)民能夠自愿有償退出農(nóng)村集體成員的各項權(quán)利，放棄承包地的權(quán)益。

4.加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是推進土地規(guī)模經(jīng)營的主要依托，相關(guān)職能部門要完善機制，作好配套服務(wù)，進一步完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，根據(jù)各地實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，引導(dǎo)地方因地制宜選擇規(guī)模經(jīng)營形式，強化政策導(dǎo)向。調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼政策，平衡承包人與經(jīng)營者之間的利益關(guān)系，對于和農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)的補貼項目，應(yīng)該逐步落實到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體身上，確保補貼政策發(fā)揮最大的激勵作用。

[1]韓長賦.“三權(quán)分置”可以有效化解土地流轉(zhuǎn)的糾紛[EB/OL].2016—11—3.http://www.people.com.cn.

[2]龔睿.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016(5).

[3]潘俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險防范[J].中州學(xué)刊,2014(11).

[4]宋才發(fā).建立農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”制度的法治探討[J].學(xué)習(xí)論壇,2016(7).

[5]李國強.論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系[J].法律科學(xué),2015(6).

[6]潘小英.“三權(quán)分置”后的農(nóng)民權(quán)益保護[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報,2015(2).

[7]張克俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度實施難題與破解路徑[J].中州學(xué)刊,2016(11).

【責(zé)任編輯：李維樂】

2017-03-21

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“河南省資本主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式研究”(編號：2015BJJ021)； 國家社科基金項目“傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(編號：14BJY123)。

邱書欽(1976—)，男，河南商丘人，講師、博士，主要從事農(nóng)村土地問題研究。

F301

A

1672-3600(2017)07-0091-03