加快完善食品安全監管體制

文_喬新生（湖北武漢）

加快完善食品安全監管體制

文_喬新生（湖北武漢）

《中華人民共和國食品安全法》修正案審議通過之后，全國人大常委會委員長張德江親自帶隊，到湖北等地開展執法檢查，聽取地方政府及有關部門的匯報，并且向2016年6月30日召開的第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議提交全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國食品安全法》實施情況的報告。這份報告充分肯定全國各地學習宣傳食品安全法取得的成效，充分肯定國務院制定配套性法規和標準體系取得的進展，明確表示政府各部門協調配合機制初步形成，食品安全違法懲戒成效顯著。

報告還直言不諱地指出當前我國食品安全形勢依然嚴峻，食品生產經營者主體責任意識仍然較弱，監管體制機制需要進一步研究，種植養殖環節存在風險隱患，食品安全標準修訂需要進一步加強，基層監管執法能力相對薄弱，食品檢驗檢測能力不足，部分法律適用問題亟需進一步明確，部門之間配合有待統籌協調。

針對全國人大常委會報告中提出的問題，國家食品藥品監督管理總局局長受國務院委托，向全國人大常委會報告研究處理食品安全執法檢查報告和審議意見的情況。所有這些充分說明，無論是全國人大常委會還是國務院，都高度重視我國食品安全工作，并且采取一系列有效的措施，堅決遏制我國食品生產流通領域中的違法犯罪問題。

行政執法的尷尬

盡管我國食品安全監管機構多管齊下，采取一系列措施嚴厲打擊食品安全違法犯罪活動。但是在現實生活中,食品安全違法犯罪活動仍時有發生。之所以出現這種現象，原因是多方面的。

中國是一個食品消費大國，雖然《中華人民共和國食品安全法》確立了從田間地頭到餐桌一攬子解決方案，但是，由于我國食品流通和食品消費環節存在許多漏洞，因此，食品安全形勢依然嚴峻。遍布大街小巷的小吃點和小商販與廣大人民群眾的食品安全息息相關，但是，如何在方便人民群眾的同時，加強對食品流動商販的管理，到目前為止，食品監管機構似乎還沒有找到更好的解決方案。

近些年來，雖然一些城市采取集中管理的方式，在城市人流密集地方設立集中的食品攤販經營網點，但是從目前的情況來看，由于政府設置的食品流動攤販經營網點競爭激烈，一些食品攤販為了獲取更高的利潤，往往深入社區，與城市管理人員“打游擊”。正是在食品監管的“最后一公里”出現了非常明顯的“貓捉老鼠”現象，才使得我國食品安全面臨嚴峻局面。

行政主導的食品安全執法活動雖然有助于統一執法標準，有助于統一執法行動，但是，面對無處不在的食品攤販，行政主導食品安全執法體制有時難以有效發揮作用。當前我國食品安全監管部門主要針對大型零售市場或者攤販集中的食品市場開展執法檢查工作，對于那些流動食品攤販卻很難實施有效監管。雖然修改后的《中華人民共和國食品安全法》實行責任主體追究制度，要求所有食品都能追根溯源，強化對食品生產銷售主體的監管力度，但是，由于我國不少食品在生產流通環節處于“小農經濟”狀態，無論是農民生產的蔬菜，還是超級市場分散銷售的新鮮食品，都因為缺乏統一的包裝和標示，食品安全執法機關工作人員很難對食品安全進行追蹤調查。

可以這樣說，中國人的消費習慣，使得我國行政主導的食品安全執法體制處于十分尷尬的境地。行政主導的食品安全執法體制強調的是標準化和現代化的管理模式，而我國食品生產和流通采用的仍然是個性化或者分散化的經營模式，這就使得行政主導食品安全執法很難有效地發揮作用。解決這個問題的唯一出路就在于，必須盡快改變我國行政主導食品安全監管體制。

《全國人大常委會執法檢查報告》特別指出，中國消費者協會動員聯合相關協會、經營者和新聞媒體開展宣傳教育活動，激發了廣大消費者參與食品安全治理的潛能與活力，積極營造安全放心的消費環境。筆者認為，《全國人大常委會食品安全執法檢查報告》實際上為解決我國食品安全問題指明了方向。筆者建議，應當盡快改變目前這種過分依賴行政食品安全監管的體制，盡可能建立相互監督的食品安全監管機制。

建立食品安全社會公益訴訟制度

當前我國食品安全監管所面臨的最大困境就在于，食品安全監管機構為了促進地方經濟的發展，保護地方食品經營者，在食品安全監管方面采取選擇性執法方式，對一些突出性食品安全問題加大打擊力度，可是，對一些食品安全問題相對較多但沒有造成嚴重危害的食品安全問題卻睜一只眼閉一只眼。

一些地方食品安全監管機構對于當地的流動攤販采取放任自流的態度，對一些不符合食品安全標準的食品經營者采取以罰代管的措施，結果導致食品安全問題泛濫成災。更令人感到恐懼的是，一些食品安全監管機構為了促進地方經濟建設，對于非法加工食品犯罪窩點采取包庇措施，一旦上級食品安全執法機關或者新聞媒體采訪報道，當地食品安全執法機關工作人員立即通風報信，從而使食品安全執法流于形式，食品安全問題越來越嚴重。

極少數食品安全執法機關采取以鄰為壑的方式，對非法生產食品犯罪分子采取縱容態度，只要非法生產食品的犯罪分子不在當地銷售食品，當地食品安全執法人員就會坐視不管。所有這些都充分說明，我國行政主導食品安全監管體制已經出現了非常明顯的地方保護主義。解決這個問題的根本出路就在于，實行食品安全執法責任追究制度。如果地方食品安全執法機關及其工作人員在食品安全執法過程中沒有履行自己的責任，那么，食品安全執法人員應當承擔連帶責任。換句話說，在追究生產銷售非法食品經營者法律責任的同時，還應當追究當地食品安全執法機關及其工作人員的法律責任，因為只有這樣，才能從根本上遏制我國食品安全形勢惡化的勢頭，也只有這樣才能使食品安全執法機關及其工作人員切實負起責任，依法嚴格履行自己的法定義務。

還應當建立食品安全社會公益訴訟制度。修改后的民事訴訟法明確規定，消費者組織可以提起社會公益訴訟。最高人民法院司法解釋明確規定，省級以上消費者協會可以向當地法院提起消費社會公益訴訟，以切實保護消費者的合法權益?？墒牵缛藗兯吹降哪菢?，我國民事訴訟法修改實施之后，目前還沒有任何一個省級以上消費者組織，向人民法院提起消費者社會公益訴訟。之所以出現這種現象，根本原因就在于，消費者組織向人民法院提起消費者社會公益訴訟必須提交相關的檢測報告，必須提供完善的證據材料，而絕大多數消費者、社會組織都沒有檢測的能力，當然也無法提供完善的證據材料。全國人大常委會可以考慮進一步修改《中華人民共和國食品安全法》，增加有關食品監管機構提交檢測報告的法定義務，如果消費者組織向人民法院提起食品安全消費社會公益訴訟，那么，食品安全監管機構應當無條件免費提供食品監測報告，并且派員出庭支持消費者組織的訴訟活動。只有這樣，才能通過消費者社會公益訴訟，增加非法食品經營者的成本，才能通過消費者社會公益訴訟，切實維護消費者的合法權益。

鼓勵消費者進行侵權訴訟

相信隨著我國行政體制改革步伐加快，食品安全監管體制將會進一步完善。

鼓勵消費者個人通過消費者訴訟方式向人民法院提起有關消費者侵權訴訟。依照我國民事訴訟法和消費者權益保護法的規定，如果消費者向人民法院提起訴訟，必須證明存在損害后果，必須證明損害后果與食品生產、經營者的行為存在法律上的因果關系。這樣的規定不僅增加了消費者的訴訟成本，同時也增加了司法機關審理案件的難度。所以，有必要增加規定：如果消費者就食品安全提起訴訟，食品經營者必須舉證證明自己生產銷售的食品合格，必須舉證證明自己生產銷售的食品不存在缺陷，必須舉證證明自己生產銷售的食品不會損害消費者的利益。舉證責任倒置雖然不能從根本上解決食品安全問題，但是，至少可以增加食品經營者的成本，可以使食品經營者充分意識到非法經營的法律后果，可以促使食品生產經營者切實履行自己的法定義務，不敢在食品生產和銷售中摻假使假，不敢以身試法，損害消費者的利益。

改變行政主導的食品監管體制不是為了弱化食品監管機構的職責，相反地，是為了進一步強化食品安全執法機構的責任。

（作者系中南財經政法大學教授）