地方高校去行政化之“大部制”改革研究

鄒曉紅　劉玨含　莊麗娜

摘要：本文通過分析我國地方高校內(nèi)部管理行政化的弊端，提出以實行“大部制”改革為手段去除高校行政化。降低行政成本，提高管理績效是地方高校可持續(xù)發(fā)展的核心任務(wù)。同時，本文對地方高校如何進(jìn)行“大部制”改革進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：去行政化；大部制；學(xué)術(shù)為本；管理績效

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）02-0094-03

近年來，高校行政化備受社會的關(guān)注，一時成為教育界的熱點(diǎn)問題之一。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了去行政化的要求，明確指出要“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政管理模式”。大學(xué)行政化表現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部管理的行政化和政府部門對學(xué)校管理的行政化。本文所要探討的是第二個方面。學(xué)校內(nèi)部管理的行政化是指學(xué)校的管理人員以行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，導(dǎo)致資源分配不合理，違背了教育規(guī)律。一些教師“教而優(yōu)則仕”，無法專心教學(xué)和科研。學(xué)術(shù)權(quán)力被賦予濃厚的行政色彩，學(xué)術(shù)自由無法實現(xiàn)。大學(xué)去行政化的關(guān)鍵是使行政權(quán)力規(guī)范化，進(jìn)而激活學(xué)術(shù)權(quán)力。

一、去行政化與“大部制”改革釋義

（一）什么是去行政化

高校行政化是指行政部門對學(xué)校管理過多，各種利益都與行政級別捆綁在一起，行政化帶來的重重利益無形中賦予了一些人特權(quán)和特殊待遇，這種在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的落后的管理體制長久以來未能得到實質(zhì)性改變。在我國頒布的第一個中長期《人才規(guī)劃綱要》中，再次提到備受關(guān)注的“去行政化”問題：要克服人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向，取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式。去行政化就是要淡化高校的行政色彩，使高校以學(xué)術(shù)為中心，而不是以權(quán)力為中心。地方高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)利不均衡是當(dāng)前的普遍現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在：地方高校內(nèi)部機(jī)關(guān)色彩濃厚，行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力干擾過多，影響了學(xué)校為師生提供服務(wù)的質(zhì)量，高度集權(quán)的管理體系使得教授以及學(xué)術(shù)組織的地位得不到保障，學(xué)術(shù)權(quán)力往往難以發(fā)揮實際的作用，損害了學(xué)者們的創(chuàng)造力和活力。針對現(xiàn)實存在的問題，地方高校內(nèi)部治理的重點(diǎn)是促使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力逐漸均衡化。

（二）“大部制”改革的含義

地方高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的通病是數(shù)量多、效率低。去除學(xué)校內(nèi)部管理的行政化最關(guān)鍵的是要減少管理層級，實行“大部制”改革。大部制是管理政府普遍采用的一種模式，最早在西方國家實行，我國政府于近年來逐步予以實踐。國務(wù)院于2013年3月10日發(fā)布《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟新一輪“大部制”改革，國務(wù)院組成部門減少至25個。那么，究竟什么是大部制？大部制又稱大部門體制，即將職能相近的部門合并重組，以解決政府權(quán)責(zé)不清、職能混淆、管理不一的問題。大部制的顯要特征是組織機(jī)構(gòu)扁平化，其優(yōu)點(diǎn)在于減少管理層次，提高行政效率，同時可降低組織的行政成本。在地方高校探索“大部制”改革，降低行政運(yùn)行成本，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)數(shù)量與人員編制，對去行政化和提升學(xué)校核心競爭力都具有重要的現(xiàn)實意義。

二、地方院校去行政化之“大部制”改革的現(xiàn)狀

（一）地方院校體制機(jī)制落后

當(dāng)前，地方院校采取的管理手段是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)建起來的，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力界限不明，導(dǎo)致越權(quán)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。經(jīng)費(fèi)不足、管理效率低下使地方院校難以適應(yīng)市場規(guī)律的管理方式。現(xiàn)代社會的進(jìn)步和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展推動著市場經(jīng)濟(jì)的大浪潮，然而由于自身體制機(jī)制相對落后，地方院校改革步伐緩慢，思想認(rèn)識不足，這也是導(dǎo)致其對于社會需求和市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)變能力差的根本原因。

（二）地方院校改革步伐緩慢

由于歷史、社會、自然等條件的影響，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡導(dǎo)致我國地方教育還面臨著一些困難和問題：教育基礎(chǔ)薄弱，辦學(xué)條件落后；教育觀念相對滯后，教育改革進(jìn)程緩慢。地方院校的管理體制改革要從實際出發(fā)，實現(xiàn)從“官本位”到“學(xué)術(shù)本位”的重要轉(zhuǎn)變。學(xué)校要重視教授在學(xué)術(shù)事務(wù)中的地位，增強(qiáng)大學(xué)的學(xué)術(shù)氛圍。行政部門要樹立“一切為了學(xué)術(shù)”的服務(wù)理念，從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。

三、地方高校去行政化之“大部制”改革的經(jīng)驗

（一）精簡機(jī)構(gòu)

目前，我國共有5所高校實行了“大部制”改革。武漢科技大學(xué)中南分校將原有的招生辦公室和畢業(yè)生辦公室合并為招生就業(yè)處，將學(xué)校辦公室、后勤管理處和工會辦公室合并為新校辦。而山東大學(xué)則把社科處和科技處組建成“科技與社會科學(xué)研究部”。經(jīng)過行政機(jī)構(gòu)的改革和整合，各高校的工作效率不僅得到了提高，管理成本也得以縮減。第二種辦法是對院系的整合。北京師范大學(xué)用3年的時間創(chuàng)建教育學(xué)部，將原有的教育技術(shù)學(xué)院、教育學(xué)院和教育管理學(xué)院等8個學(xué)院合并。湖北襄樊學(xué)院的二級學(xué)院也由16個減少至12個。

（二）突出教學(xué)中心地位

1.將人、財、物的權(quán)力下放到學(xué)院

一是下放財權(quán)：湖北襄樊學(xué)院直接“分錢到院”，各學(xué)院可自行分配購買教學(xué)設(shè)備和小型儀器的費(fèi)用，科研經(jīng)費(fèi)也由學(xué)院自行調(diào)配，此種舉措增強(qiáng)了資金利用的自主性和針對性。一是放人事權(quán)：學(xué)院從學(xué)科建設(shè)發(fā)展出發(fā)，制定師資培養(yǎng)計劃，逐步引進(jìn)高層次人才，提高學(xué)院知名度。

2.學(xué)校成立校學(xué)術(shù)委員會，院系成立教授委員會。明確黨政的一把手不能擔(dān)任校學(xué)術(shù)委員會和教授委員會的主任委員。將審議院系專業(yè)設(shè)置和學(xué)科設(shè)置的權(quán)力交到教授委員會手中，在評定教學(xué)科研成果上也賦予其話語權(quán)，為引進(jìn)院系內(nèi)部人才、評定教師職稱提供重要的參考意見。

3.對于有條件的行政管理人員，鼓勵其回到教師崗位。一方面可以解決了改革后人員分流的問題，另一方面也可以壯大教師隊伍。

四、地方高校去行政化之“大部制”改革的優(yōu)勢

（一）降低行政成本，提高管理績效

降低行政成本，提高管理績效是行政管理體制改革的最終目標(biāo)。

“大部制”改革有利于革除高校機(jī)構(gòu)臃腫的弊端。首先，“大部制”在一定程度上擴(kuò)寬了部門管理范圍，有效避免分工不明帶來的推諉現(xiàn)象。其次，機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制的減少可降低人員成本和辦公經(jīng)費(fèi)，使行政開支巨大的現(xiàn)象得以改善。

（二）促進(jìn)學(xué)術(shù)為本，回歸學(xué)術(shù)本位

大學(xué)的根本特性是學(xué)術(shù)性，為學(xué)術(shù)服務(wù)應(yīng)該是高校管理職能部門的唯一宗旨，然而現(xiàn)代大學(xué)的核心價值發(fā)生了偏離，高校的學(xué)術(shù)性在某種程度上被行政性所取代，造成了大學(xué)校園內(nèi)“官本位”的現(xiàn)象。在高校內(nèi)部實施管理機(jī)構(gòu)“大部制”改革，有利于向?qū)W術(shù)系統(tǒng)分權(quán)，將部分權(quán)利下放到學(xué)術(shù)系統(tǒng)，進(jìn)而對行政權(quán)力的擴(kuò)張起到制約作用，以此回歸學(xué)術(shù)本位。

（三）推進(jìn)科層化管理向扁平化管理的轉(zhuǎn)變

高校內(nèi)部的核心是教育教學(xué)問題，而不是行政管理問題。因此，高校內(nèi)部管理的重心應(yīng)定位在扁平化專業(yè)管理，而不是科層化行政管理。扁平化專業(yè)管理的水平與高校組織績效的水平成正比，其重點(diǎn)在于提高教師的教學(xué)科研水平。高校“大部制”改革通過向?qū)W術(shù)系統(tǒng)分權(quán)，減弱了行政權(quán)力，有效遏制了科層化行政管理，促使其向扁平化專業(yè)管理轉(zhuǎn)變。

五、地方高校去行政化之“大部制”改革的路徑探析

（一）精簡管理機(jī)構(gòu)，合并職能部門

將職能相近、業(yè)務(wù)范圍相同的部門重新整合為大部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，是解決部門間職能交叉、政出多門的唯一途徑，進(jìn)而可降低行政成本，提高管理效率，這也充分體現(xiàn)了黨的十七大提出的要求“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。

21世紀(jì)以來眾高校試水“大部制”改革。2009年初，湖北襄樊學(xué)院實行了“大部制”改革，過去，襄樊學(xué)院部門設(shè)置一應(yīng)俱全，各部門之間推諉扯皮，辦事效率低下，在“大部制”改革完成后，行政部門由29個減少至17個，處級領(lǐng)導(dǎo)干部由140個壓縮到117個，其改革決心之大、力度之強(qiáng)備受矚目，成為湖北高校“大部制”改革之楷模。新學(xué)期開學(xué)后，武漢科技大學(xué)中南分校完成了“大部制”改革，使行政部門由20多個精簡合并為10個。與此同時，華中師范大學(xué)武漢傳媒學(xué)院啟動了內(nèi)部管理體制改革，使原有的18個行政部門減少到11個。同年年底，山東大學(xué)首次進(jìn)行“大部制”改革試點(diǎn)，將原有的校友辦、國內(nèi)合作辦等機(jī)構(gòu)撤銷，組建合作發(fā)展部。撤銷原社科處、科技處、學(xué)術(shù)委員辦公室等機(jī)構(gòu)，組建學(xué)術(shù)研究部。

（二）強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)服務(wù)，轉(zhuǎn)變行政職能

“大部制”改革的重要任務(wù)是實現(xiàn)行政職能的轉(zhuǎn)變。行政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)系統(tǒng)的關(guān)系應(yīng)從控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督/，促進(jìn)模式。二者相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系的平衡才能降低學(xué)校的內(nèi)耗，使學(xué)校有發(fā)展的動力。具體可從以下兩個方面實施：一方面是要在行政權(quán)力行駛的過程中使學(xué)術(shù)組織的作用發(fā)揮到最大化，使老師們的咨詢、論證和評審的權(quán)力得到保障。建立學(xué)校的聽審程序，當(dāng)遇到諸如教師隊伍建設(shè)和學(xué)科建設(shè)一類的重大問題時，要按程序聽取學(xué)者們的意見，意見不統(tǒng)一時要進(jìn)行評審。另一方面是要讓學(xué)術(shù)組織掌握學(xué)術(shù)方面人、財、物的權(quán)力。學(xué)術(shù)組織和學(xué)者可完全掌握活動經(jīng)費(fèi)的使用，學(xué)術(shù)項目的確定和學(xué)術(shù)成果的評定等。要修訂和健全學(xué)校學(xué)術(shù)委員會章程，做到有章可循，確保學(xué)術(shù)權(quán)力行使的規(guī)范化和制度化。

（三）推進(jìn)管理重心下移，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”

校領(lǐng)導(dǎo)要從宏觀上把握學(xué)校事務(wù)，制定教育理念和方針政策。學(xué)校應(yīng)把屬于學(xué)院的權(quán)力下放給學(xué)院，由原來的直接管理變?yōu)殚g接管理。在美國的公立高校中，學(xué)院的自主權(quán)都掌握在自己手里。人、財、物都由學(xué)院負(fù)責(zé)，完全體現(xiàn)了高校將管理中心下放到學(xué)院的決心。重心下移后，學(xué)校成為了宏觀決策與監(jiān)督中心，職能部門也成為了服務(wù)中心。而在我國實行的是“由上而下”的管控，管理重心主要在學(xué)校層面是打消學(xué)院工作積極性并導(dǎo)致學(xué)校管理行政化的根本原因。我們應(yīng)借鑒國外高校成功的管理經(jīng)驗，推進(jìn)管理重心下移，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”。

“大部制”改革的核心就是避免部門或個人集權(quán)力于一身的弊端，而不是簡單的把職能相近、業(yè)務(wù)范圍相同的部門進(jìn)行合并或拆分。“大部制”改革是高校提高行政效率，減少管理層次，轉(zhuǎn)變工作方式的重要手段，使職能部門從多到少，行政手續(xù)從繁到簡，從而真正促進(jìn)高校建立以學(xué)術(shù)為本的內(nèi)部管理體制。但是我們要意識到，“大部制”并不是把萬能鑰匙，在高校運(yùn)用其進(jìn)行改革的過程中，要結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，批判地借鑒和采納。

[責(zé)任編輯：周海秋]