聚焦特色小鎮融資

廖茂林

特色小鎮建設作為一項國家基本發展戰略對我國產業轉型和新型城鎮化建設具有重要的推動作用，而融資是特色小鎮建設成功與否的決定性因素。本文對特色小鎮的融資需求和模式進行探討，并提出對策建議。

特色小鎮融資的三種模式及其特點

當前特色小鎮建設融資具有明顯的政府主導特征，主要有政府的財政支持以及土地優惠政策、PPP融資和銀行貸款融資三種模式。

政府財政支持和土地優惠政策

政策性資金的支持對于特色小鎮的建設具有重要的引導作用，三部委的文件和各省、自治區、直轄市出臺的特色小鎮指導意見都有關于資金支持政策的內容。其中三部委的文件——《住房城鄉建設部 國家發展改革委 財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》在組織領導和支持政策中提出兩條支持渠道：一是國家發展改革委等有關部門支持符合條件的特色小鎮建設項目申請專項建設基金；二是中央財政對工作開展較好的特色小鎮給予適當獎勵。

地方政府對特色小鎮的融資支持主要采取財政支持和補助等形式，如財政返還、城鎮化專向資金優先利用、地方發債、低價的土地指標劃分和低息貸款等。

浙江省2015年《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》規定特色小鎮規劃空間范圍內的新增財政收入上交省財政部分，前3年全額返還、后兩年返還一半給當地財政，且劃撥給經典產業50%的用地指標、新型產業60%的用地指標。對如期完成目標的特色小鎮，給予用地指標獎勵和財政收入返還，優先申報國家和省里的改革試點，對于驗收不合格的加倍倒扣省里獎勵的用地指標。

內蒙古規定，各級財政統籌整合各類已設立的相關專項資金，重點支持特色小鎮市政基礎設施建設。在鎮規劃區內建設項目繳交的基礎設施配套費，要全額返還小城鎮，用于小城鎮基礎設施建設。

遼寧省致力于制定相關配套優惠政策，整合各類涉農資金，支持特色鄉鎮建設。福建省新增的縣級財政收入，縣級財政可以安排一定比例的資金用于特色小鎮建設。發債企業1%的貼息，省、地各承擔一半。50萬元規劃設計補助，省發展和改革委員會、省財政廳各承擔25萬元。

河北省2016年在《關于特色小鎮建設的指導意見》中提出，3～5年內打造100個左右特色小鎮，并爭取國家專項建設基金和低息貸款支持。

甘肅省則在其2016年《關于推進特色小鎮建設的指導意見》中明確提出，3年重點建設18個特色小鎮，采取的獎勵措施是：整合部門資金和政策資源，對特色小鎮建設給予支持并采取以獎代補的方式給予一定的獎勵和補助資金，建設用地的租賃收入以及小城鎮基礎設施配套費專項用于特色小鎮的基礎設施建設。

PPP模式以較少的政府資本撬動較大的社會資本

《國家發展改革委關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》明確指出：“創新特色小（城）鎮建設投融資機制，大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發起設立美麗特色小（城）鎮建設基金。”由此可以看出，政府和社會資本合作（PPP模式），在國家政策層面上，已經成為推動特色小鎮建設的重要動力。

PPP模式具體是指政府與私人組織基于某個項目而形成的相互間合作關系的一種特許經營項目融資模式，由該項目公司負責籌資、建設與經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，該協議不是對項目進行擔保，而是政府向借貸機構做出的承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關費用。這個協議使項目公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。項目的預期收益、資產以及政府的扶持力度將直接影響貸款的數量和形式。采取這種融資形式的實質是，政府通過給予民營企業長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施的建設及有效運營。目前，PPP模式在特色小鎮建設中有所應用，如深圳的甘坑新鎮、油嶺生態旅游小鎮、合肥“PPP+VR+特色小鎮”等。

國內首只專注于小城鎮建設的PPP模式的股權投資基金是2012年啟動的北京市小城鎮發展基金，該基金總規模100億元，首期25億元。該基金依靠政府、銀行、企業等多方出資，首批投向北京42個特色小鎮，主要打造旅游休閑、商務會議、園區經濟等5類特色小鎮。該模式是政府支持與市場化運作相結合的金融資產管理新模式，能彌補社會投資缺乏系統性、政府投資資金量小的尷尬，不僅資金來源充足穩定，而且有央企參與，優質資源整合能力強。

銀行貸款融資

根據貸款的主體和資金來源的不同，銀行貸款融資對特色小鎮建設的支持可以分為：政策性銀行對基礎設施等非盈利項目的支持和商業銀行以及投資銀行對小鎮內特色產業為代表的盈利項目的支持。

就政策性銀行融資來說，農業發展銀行早在2015年就推出了特色小城鎮建設專項信貸產品。中長期政策性貸款主要包括集聚城鎮資源的基礎設施建設和特色產業發展配套設施建設兩個方面。2016年10月10日，《住房城鄉建設部 中國農業發展銀行關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》（建村〔2016〕220號）進一步明確了農業發展銀行對于特色小鎮的融資支持辦法。住房城鄉建設部負責組織、推動全國小城鎮政策性金融支持工作，建立項目庫，開展指導和檢查。

中國農業發展銀行進一步爭取國家優惠政策，提供中長期、低成本的信貸資金。支持范圍包括：以轉移農業人口、提升小城鎮公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設，如土地住房、基礎設施、環境設施、文教衛設施、商業設施等。各省級住房城鄉建設部門、中國農業發展銀行省級分行應編制本省（區、市）本年度已支持情況和下一年度申請報告（包括項目清單），并于每年12月底前提交住房城鄉建設部、中國農業發展銀行總行，同時將相關信息錄入小城鎮建設貸款項目庫。此外，商業銀行的當地分行也與地方政府合作，對特色小鎮建設融資提供大力支持。如建行浙江省分行將安排意向性融資700億元，重點支持浙江省特色小鎮項目建設，同時支持優質企業發展，為引進高層次人才提供金融便利。

商業銀行貸款和風險投資機構主要支持特色小鎮內的創業企業。一般來說，特色小鎮內會云集大量的創業企業，對其進行融資構成特色小鎮融資的一項重要課題。風險投資機構和商業銀行看好特色小鎮內創業企業的發展，為其提供了大量條件優惠的融資。不少金融機構在特色小鎮內推出更為優惠的利率和高效的信貸審批。如湖州絲綢小鎮、美妝小鎮等相繼獲批的情況下，面對特色小鎮建設的融資需求，吳興農村合作銀行給予信貸政策傾斜，對符合貸款條件、屬綠色金融的項目和主體在貸款調查、授信審批、資金落實等方面開通“綠色服務通道”，優先受理、優先審批和優先發放，一周內完成新增授信審批，兩天內完成貸款發放，貸款周轉兩個工作日內完成。同時對貸款利率給予優惠下調以降低融資成本。此外，對于初創企業融資時缺少可供抵押的資產，政策性融資擔保機構也傾向于提供便利。

特色小鎮融資四大難題

培育特色小鎮作為我國的一項新的基本國策，是國家城鎮化發展新戰略和產業升級新形態，實施成功將會對我國經濟發展產生重大的促進作用。金融是特色小鎮建設的重要支撐力量，因為資金是項目持續發展的血液，資金短缺、金融支持工具的缺乏，將會制約特色小鎮的創立和長遠發展。與此同時，在特色小鎮的建設中以政策主導的融資遠遠不能滿足特色小鎮建設需求，而且特色小鎮建設面臨融資困難。

特色小鎮建設需要大量的資金投入，資金到位情況窘迫。資金問題是制約城鎮化也是制約特色小鎮建設的瓶頸。特色小鎮建設需要的融資時間長，規模大，項目融資中涉及基礎設施項目融資，資金需求量動輒幾億、十幾億，資金占用時間由幾年到十幾年甚至幾十年不等，大大增加了融資難度。據不完全估計，全國特色小鎮建設的融資需求為萬億數量級，就目前來說，融資成果與需求相去甚遠。旅游小鎮是特色小鎮的重要模式之一，主要依托于旅游基金運作。截至2016年，全國旅游基金總值僅為1819億元，且很多資金尚未到位。

政府融資杯水車薪，難以發揮“小馬拉大車”的作用。過去土地收益一直是地方政府獲得建設資金的重要來源。在逐步減少政府對土地財政依賴的當下，政府資金難以應付小鎮建設需求，也難以發揮“小馬拉大車”的作用。一方面政府資金有限，項目建設很容易成為半拉子工程；另一方面，在政府債務高企的情況下，政府主導特色小鎮建設心有余而力不足。特色小鎮融資一方面加大政府債務負擔，另一方面為特色小鎮的長遠發展埋下隱患。

特色小鎮項目評估困難，收益偏低，加大社會資本介入難度。其一，特色小鎮內產業融資需求多來自初創企業，面臨收益不確定性且無資產可以抵押的困境，加之項目評價指標處于摸索階段，增大了利用ABS等金融創新方式進行市場化融資運作的難度。其二，就特色小鎮內基礎建設項目而言，一方面收益率偏低，難以達到社會資本的收益底線；另一方面項目周期偏長，一般在20年左右，超過社會資本的承受極限，進一步加大社會資本進入難度。

法律機制不健全，專業人才缺乏阻礙融資機制暢通運行。以PPP融資模式支持特色小鎮建設為例，政府和個人間權利義務劃分清楚是融資順利進行的前提。在當前國內的法律大環境下，可能存在強勢政府奪取私人利益，社會資本怯于進入，或者尋租盛行，降低融資效率的情形。加之法律和金融等復合型人才缺乏，進一步增大小鎮融資的阻力。

求解特色小鎮融資難題路徑

特色小鎮建設融資必須堅持政府引導、企業主體、市場化運作。特色小鎮建設融資完全依靠政府投入不現實，完全靠市場融資也不可行，探索多元化的投資建設模式極為必要。政府需要適時引導、做好服務，扮好政策支持的角色。有鑒于此，應該致力于打通金融渠道，引入社會資本，在資本運營層面，實現項目的自收自支。

推動PPP融資模式在特色小鎮建設融資中的應用。在特色小鎮建設面臨大量融資需求而政府財力不足的情況下，推行PPP融資模式是必然的也是有效的解決方式。一方面特色小鎮建設涉及政府、社會和第三方項目公司，三方通力合作促進項目成功實施理所應當；另一方面，引進社會資本可以有效擴大項目資金來源，達到為政府債務松綁的目的。有學者建議采取股權基金模式，由特色小鎮平臺建設方發行一支母基金，吸納所有愿意參與小鎮項目的包括實施方、策劃方、規劃方、施工方，以及相應農產品深加工方、其他應用產品衍生方等有可能與小鎮項目共同發展方加入，將小鎮項目做成一個由基金組成的商業模式。這一金融工具的推出可以大大促進小鎮項目快速落地和快速發展，降低僅僅依靠有限的前期債權融資啟動小鎮項目的難度。此外，PPP模式也能有效降低項目的融資風險，在政府、社會和第三方項目公司合作的情況下，三方各發揮所長，政府負責大方向的規劃審批監督引領作用，社會資本由市場規律調節，保障項目的盈利性，項目公司基于專業水準負責項目的風險控制和項目運行。

創造條件，減少社會資本進入特色小鎮融資的障礙。社會資本進入特色小鎮融資的障礙主要包括：項目評估標準和指標模糊，加大融資風險；基礎設施收益低于社會平均資本回報率，社會資本拒絕進入；PPP融資模式下，政府和個人權利義務邊界不清，且可能存在大量尋租空間，降低融資效率。有鑒于此，其一，政府和項目第三方以及社會應對項目進行完善的前期調研，實行調研結果信息共享，減少因為信息缺失和不對稱造成的融資障礙。其二，根據項目的盈利性質和資金需求，對項目進行劃分，分類資助。北京小城鎮發展基金將小城鎮的投資項目劃分為三類：第一類是特色產業培育和產業結構調整的中等盈利項目，如基金與產業園區合作開發建設廠房、倉儲，搭建招商引資平臺，推動小鎮產業向集約化、生態化轉變。第二類是基礎設施和公共服務項目，如對于道路、公園、醫院、學校等非經營性項目，由基金無償實施一部分；對于供熱、供氣、供水、污水處理等準經營性基礎設施項目，采取與企業合作建設的方式；對于可經營性服務設施項目，則和連鎖企業合作開發建設、經營。第三類是舊鎮改造與建設，如參與舊城鎮改造，提高土地利用效率，提升當地居民宜居水平等。也可以創新PPP應用模式，比如社會資本先行介入，項目建設完成后，以資產股權的形式再行抵押，以政府的信用為背書，用銀行貸款置換出社會資本。其三，政府和社會資本應通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，嚴格按照合同執行，并發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。

多方運用創新融資模式，匯聚資本，助力特色小鎮開發。金融創新，本質上是通過現代金融業的發展，實現對實體經濟及國家整體發展戰略的支撐。特色小鎮建設需要的資金量大、期限長，需要綜合運用多種金融手段進行金融創新，拓寬資金來源渠道，以滿足投資需求。比如可以考慮對符合要求的項目在銀行間債券市場上發行債券，設立特色小鎮建設項目基金，對于項目施工過程中需要的重要設備等可采取融資租賃方式，也可基于項目收益進行資產證券化或者設立固定收益的信托管理計劃，等等，這些都是行之有效的解決特色小鎮融資難的辦法。此外，在“互聯網+金融”大行其道的情況下，普惠金融也是一個方向。在特色小鎮融資過程中，可以創新運用互聯網有效積聚社會資金，提高資金運用效率。在當前實踐中，瀚華金融旗下的天下美鎮專業云端平臺樹立了特色小鎮跨界融合發展的新樣板，用“眾籌、眾建、眾銷、眾創”的理念，廣泛與政府、企業、機構、媒體合作，建立新的生產方式，打通了特色小鎮全產業鏈，覆蓋規劃設計、開發運營、產業招商、投資消費全環節，以創新的“智力眾籌、能力眾籌、信用眾籌”方式，匯聚有意向的企業開發特色小鎮。隨著特色小鎮建設的開展，“互聯網+金融”對其顯示出的融資支持力度將有進一步擴大的潛力。

總之，面對社會機構投資快但缺乏建設系統性，政府投資著眼長遠但資金量杯水車薪的特色小鎮融資困境，應該堅持匯聚社會資本，緩解小鎮建設的融資需求，實現金融對特色小鎮建設的支持作用，推動戰略發展。

（作者單位：中國社會科學院城環所）