習近平總書記在福州工作期間推進行政審批制度改革研究

肖文桂

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習近平總書記在福州工作期間推進行政審批制度改革研究

肖文桂

（中共福州市委黨校 福建 福州 350014）

習近平總書記1990年至1996年在福州工作期間，大力推進福州市行政審批制度改革，健全了有關對外開放的地方法規，制定一系列地方權限范圍內的優惠政策，初步形成“依法辦事”“照章辦事”的規范化局面。學習總結習近平總書記在福州工作期間推進行政審批制度改革的理念和舉措，對推動福州經濟社會發展再上新臺階具有重要意義和啟示作用。

習近平；福州；行政審批制度改革

一、習近平總書記在福州工作期間推進行政審批制度改革的理念

（一）由無限政府轉向有限政府

早在1990年代初，習近平總書記就開始思考福州市行政審批制度改革問題。1992年3月6日，習近平總書記在全市領導干部大會上的講話中指出，“我們不僅要敢為天下先，而且由于我們的位置和責任，也完全必須為天下先。要抓住機遇，發展自己，爭取我市經濟建設搞得更快一些。”在大力發展社會主義市場經濟的過程中，唯有加快政府職能轉變、推進行政審批制度改革，使政府成為“有限政府”，才能“盡可能搞得快一點、好一點，力爭我市 90年代經濟每隔幾年就上一個新臺階，來一個飛躍。”建設“有限政府”的關鍵是做到有所為有所不為，這就要求進一步推進福州市行政審批制度改革。

（二）由管理轉向治理

按政治學的說法，現代政府行為呈現管理行為越來越少、治理行為越來越多的趨勢。習近平總書記在1991年12月14日市委務虛會上指出，“怎樣搞好科學決策和民主決策? 如何避免決策失誤，工作中少走彎路？這是擺在我們面前的一個重要問題，也是一個怎么對待群眾的問題，是馬克思主義世界觀的問題。事實證明，正確的決策，必須從群眾中來，從實踐中來，從深入群眾，深入實際的調查研究中來。”在習近平總書記的倡議和指導下，福州市委市政府就行政審批制度改革問計于外商與群眾，每年在全市范圍開展百人論證、千人調研、萬人問卷等活動，把推進行政審批制度改革化作群眾自覺的實踐。

（三）由規制政府轉向服務政府

規制政府與服務政府是兩種不同的行政理念，其區別在于是官本位還是民本位。服務政府是核心、是主導、是根本。當時福州市行政審批制度改革的難點在于，如何使政府從單純的“管理者”，轉變為市場經濟背景下的“服務者”。習近平總書記指出，“要以對黨對人民高度負責的精神，結合實際情況，一項一項、不折不扣地抓好具體落實，不能層層照轉，不能敷衍應付，不能見難而退，不能輕易把矛盾上交。”政府必須以“服務式”的管理代替以往“行政式”的管理。習近平總書記強調，社會化服務體系、社會保障體系和融資體系是政府必須要重點加快建立的三大服務體系。[1]

（四）由壟斷轉向競爭

在計劃經濟背景下，“政府以指令、指示、命令、強制等手段，從時間和空間兩個維度嚴格規定企業和一切社會組織乃至公民個人的行動路線及其行為傾向。”[2]習近平總書記強調，“改革開放是一項長期、艱苦、復雜的事業，在其發展進程中，許多問題要從長計議，慎于決策。”習近平總書記認為，隨著我國由計劃經濟向市場經濟過渡，政府不是退出、不作為，而是政府和市場需要各就其位，行政理念要由壟斷轉向競爭，在市場的要素配置過程中，不僅要通過市場，同時要更好地發揮政府作用。[3]

二、習近平總書記在福州工作期間推進行政審批制度改革的舉措

當時福州跟全國大多數地方一樣，在行政審批方面面臨審批項目多、審批環節多、審批時限長、審批材料繁雜、審批流程繁瑣等問題。習近平總書記認為，“我們要辦的事很多，要為改革開放提供一個良好的軟環境，這就需要提倡一種滿負荷的精神，反對拖拉扯皮和人浮于事，提高辦事效率，做到今日事今日畢。”[4]1991年2月20日，習近平總書記在福州市委工作會議上提出，“要大力提倡‘馬上就辦’的工作精神，講究工作實效，提高辦事效率，使少講空話、狠抓落實在全市進一步形成風氣，形成習慣，形成規矩，努力實現我們的奮斗目標”。這是習近平總書記第一次提出“馬上就辦”精神。習近平總書記在福州工作期間圍繞“馬上就辦”，在充分調查研究的基礎上，在行政審批制度改革方面推出了一系列地方權限范圍內的政策措施。

（一）推行、完善“一幢樓辦公”、建立“一條龍”服務制度

1990年，在習近平總書記倡導下，在福州實行了投資項目審批的“一幢樓辦公”、建立“一條龍”服務制度。“一幢樓辦公”，這是全國最早的行政服務中心雛形，也是福州市行政服務中心的源頭，全部審批手續不用出樓即可辦成。當時福州經濟技術開發區的工作人員僅用兩天時間就為在馬尾開辦金剛石加工企業的韓國客商辦好了全部辦廠手續，受到了外商的積極評價和肯定。

（二）為投資者建立專門的服務機構

1991年2月23日，習近平總書記在一次辦公會上指出：“要抓住那些急需解決而又有能力解決的事進行研究，本著‘馬上就辦’精神，組織實施，狠抓落實”，并要求“各有關部門要經常深入開發區，幫助開發區及投資者排憂解難”。由此，“外商投資服務中心”“臺胞投資貿易服務中心”“外商投資咨詢服務公司”等為投資者服務的專門機構相繼建立，并在全省率先推出“代辦制”改革。

（三）推行“先證后照”制度，進行“審批制”改為“登記制”的試點改革（保稅區）

1991年，習近平總書記親自指導編寫了《福州辦事指南》和《福州市民辦事指南》。在此基礎上，推行“先證后照”制度，進行“審批制”改為“登記制”的試點改革（保稅區），這不僅方便了外商投資，而且也方便了福州市民生產生活，受到外商和群眾的歡迎。習近平總書記說，“‘馬上就辦’不光是對工作效率的要求，也是激烈的市場競爭中，要求人們審慎地做出最快反應，每個人都有這種敏感，福州的事業才會保持年輕。”

（四）建立重大項目領導跟蹤服務責任制

1992年5月，習近平總書記在中共福州市委六屆五次全體會議上的講話中指出，“去年我們提倡‘馬上就辦’，取得很好效果。我想今年除了這四個字外，還要再加四個字，就是‘真抓實干’。有了‘馬上就辦’和‘真抓實干’，我們工作就一定會搞得更好。”并強調“對于中央的大政方針和關系到群眾冷暖安危的急事、要事，要本著急事急辦、特事特辦的精神，緊緊扭住不放，一抓到底，真正干好，取信于民。各級人大要充分發揮社會各階層、各方面聯系廣泛的優勢，加強對各項工作落實過程的督促檢查，使之完成得更好更快。”[5]

根據習近平總書記的指示和要求，福州市依據國家有關法律和法規，在充分調查研究的基礎上，健全了有關對外開放的地方法規，制定了一系列地方權限范圍內的優惠政策，初步形成了“依法辦事”“照章辦事”的規范化局面。同時，廣泛開展“為發展外向型經濟優質服務”的教育活動，強化了領導的“服務意識”。

三、習近平總書記在福州工作期間推進行政審批制度改革的啟示

（一）強化領導，落實責任，形成改革共識

“強化領導，落實責任，形成改革共識”，這是推進行政審批制度改革的組織、思想和責任保證。在福州工作期間，習近平總書記非常強調強化領導，落實責任，形成改革共識，在多次講話中，習近平總書記一直強調，“要始終保持共產黨人的高尚情懷和政治本色，正確看待個人的進退得失，正確對待金錢名利。唯有這樣，才能做到‘心底無私天地寬’，‘豈因禍福避趨之’”。在習近平總書記的倡導下，福州市建立了重大項目領導跟蹤服務責任制、定期接訪、領導現場辦公等制度。

當前，福州市正處在全面推進行政審批制度改革、著力構建政務服務新格局的關鍵時刻，各級政府應重視加強組織領導，積極從思想、組織、責任等方面，為推進改革提供強有力保障。一是重在認識先行。明確把全面深化行政審批制度改革列入市委、市政府的工作重點，與經濟社會發展同研究、同部署、同推進，把“行政審批規范程度”列入年度績效考核內容，明確改革思路和方法步驟，制定下發《福州市全面深化行政審批制度改革實施方案》和《福州市重大項目模擬審批實施辦法（試行）》等一系列文件，形成改革共識。二是重在領導表率。調整充實市、縣（區）改革領導機構，積極推進行政審批規范化、服務標準化改革，通過召開現場會和舉辦培訓班，以點帶面，全面深化行政審批制度改革工作。市主要領導帶隊深入開展“下基層現場辦公”，實地督導重大項目和簡政放權落實情況，有力推動行政審批提速提效。三是重在責任落實。明確編辦部門為行政審批制度改革牽頭單位，統一審改工作機構，配齊配強人員力量，加強日常管理與協調。

（二）圍繞簡政，突出放權，精簡審批事項

“圍繞簡政，突出放權，精簡審批事項”，這是推進行政審批制度改革的重要內容。在福州工作期間，習近平總書記多次強調，只有“圍繞簡政，突出放權，精簡審批事項”，才能真正方便外商投資和群眾生產生活。20多年來，福州市歷屆市委、市政府大力傳承弘揚習近平總書記在福州工作期間倡導的“一幢樓辦公、一站式服務”等行政理念，不斷探索推進福州市簡政放權改革，堅持把簡政放權作為政府自身改革的突破口，把減少和下放審批事項作為“當頭炮”，念好“減、簡、放、優”四字決，全面清理規范行政審批事項和公共服務事項，進一步厘清政府、市場和社會之間的關系，更多的釋放市場主體活力。堅持能減則減、堅持能簡則簡、堅持能放則放、堅持能優則優。進一步創新行政審批服務方式，積極推行重大項目模擬審批等新舉措、新辦法，不斷提升審批服務效率。

（三）壓縮存量，減少前置，提高審批效率

“壓縮存量，減少前置，提速審批效率”，這是推進行政審批制度改革的主要目標。在福州工作期間，習近平總書記特別注重“壓縮存量，減少前置，提速審批效率”。在清理規范行政審批事項的同時，要不斷在行政審批的“規范”和“效率”之間尋找最佳平衡點，按照“寬進嚴管、依法行政”的要求，以清理審批前置條件、解決行政審批權異化為重點，對市級行政審批項目和公共服務事項進行內部優化和再造。

（四）創新舉措，便民利民，優化審批服務

“創新舉措，便民利民，優化審批服務”這是推進行政審批制度改革的價值所在。在福州工作期間，習近平總書記多次強調要不斷“創新舉措，便民利民，優化審批服務”，并著力推行、完善“外經一幢樓辦公”、建立“一條龍”服務制度。習近平指出，“人民群眾是最實在的，他們不但要聽你說得如何，更要看你做得如何。不光要聽‘唱功’，而且要看‘做功’。”[6]福州市各級政府要立足自身實際，大膽改革創新，從體制機制入手，著力健全基本公共服務體系，進一步提升服務質量和水平。一要優化職能配置。自福州市行政服務中心實行“三集中、兩到位”措施以來，已經實現了行政許可和公共服務事項除涉及國家安全及秘密外100%入駐中心、審批服務事項100%授權到位和審批服務事項100%集中網上審批系統辦理。二要優化審批流程。當前，福州市行政服務中心通過流程再造，實現審批事項由串聯審批向并聯審批發展，進一步提速增效，制定了《福州市優化重點項目審批服務工作的意見》，對省、市重點項目、政府投資的民生類、公益類項目，福州新區建設項目，建立“5+X”會商、協調推進等工作機制。三要優化審批方式。2015年，創新推出“一表申報、一口受理、內部流轉、同步辦理、一口發證”審批方式，進一步優化工商企業執照、組織機構代碼證、稅務登記證以及印章刻制的“三證一章”辦理流程，辦理時限由2.5個工作日壓縮到2個工作小時，2015年6月1日起，按照福建省政府關于“一照一碼”登記制度改革的部署，福州市行政服務中心在半個小時內就可以完成企業注冊登記，基本實現了當場辦結，受到群眾的肯定與歡迎。

[1][5]習近平在中國共產黨福州市代表會議上的講話[N]. 福州日報,1992-05- 22.

[2] 汪波、金太軍．從規制到治理:我國行政審批制度改革的理念變遷［J］．上海行政學院學報，2003(4).

[3] 習近平.再創新的輝煌：福州市 20 年經濟社會發展戰略設想[M]. 福州: 福建美術出版社，1993: 1.

[4][6]習近平總書記在福州工作期間倡導踐行“馬上就辦”紀實[DB/OL].中國共產黨新聞網，2015-03-11.http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0311/c385474-26677359.html．

責任編輯：陳振錕

D630

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1674-1072（2017）02-008-04

2017-02-02

福建省中國特色社會主義理論體系研究中心2016年年度項目（FJ2016B013），中共福建省委黨校、福建行政學院 系統中國特色社會主義理論體系研究基地2016年課題。

肖文桂（1971-）男，福建莆田人，中共福州市委黨校副教授，主要從事哲學、法學研究。