機關事業單位信息化建設的管理流程解析——以市政投資項目為例

高 捷

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機關事業單位信息化建設的管理流程解析——以市政投資項目為例

高 捷

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

當前許多基層單位信息化建設水平滯后，但由于資金、技術資源的匱乏，依靠自身力量無法著手開展軟硬件建設。必須結合相關的文件法規，借助政府城市信息化建設專項資金的配備，通過采購服務的方式，大幅度提升基層單位信息化建設水平。

機關事業單位；市政投資；信息化建設；項目管理

“十三五”時期，中國大力實施網絡強國戰略、國家大數據戰略、“互聯網+”行動計劃，發展積極向上的網絡文化，拓展網絡經濟空間，促進互聯網和經濟社會融合發展。實質上，“互聯網+”就是互聯網和各個傳統行業的深度融合，而政府部門機關事業單位的信息化建設更要與中央提出的“互聯網+”理念相結合，以信息化手段簡化跨部門協同工作流程、降低重復勞動工作量、提高工作效率；同時加強對政務數據的分析、挖掘和提煉，為行政決策提供有效的數據支撐。

事實上，很多基層單位信息化建設水平滯后，但由于資金、技術資源的匱乏而無法著手開展軟硬件建設。本文以福州市直單位信息化項目的建設為例，結合市政府辦公廳印發的《政府投資信息化項目管理暫行辦法（修訂）》，從項目的可行性方案規劃、立項評審、招標流程、資金調撥、工程施工、驗收管理等方面進行全面解析，為同級或基層單位進行信息化建設提供建設性的參考意見。

一、項目的啟動

以福州市為例，每年5月份由“數字福州”建設領導小組辦公室(下簡稱市數字辦)和市財政局聯合發文，向市直機關單位征集下一年度財政投資的信息化項目。項目申報單位需要根據本部門的實際情況，描述目前本單位信息化建設的現狀、項目申報的意義、以及項目建設內容的概述，形成文字性的申報材料，經過初步評審，申報合格的項目列入市信息化建設的年度計劃，建設經費由城市信息化建設專項經費支出。

在項目申報材料的撰寫過程中，切忌只是單純地進行成品軟件購買或者大量硬件的堆砌，此類型的軟硬件需求不列入財政投資范圍。各個政務部門業務分工各不相同，應該從實際應用角度評估自身需求、做好頂層規劃，從而進行網絡基礎設施的改造、個性化軟件平臺的設計和定制開發，在軟硬件集成的基礎上實現信息化水平的提升。圖1從項目的申報啟動到竣工驗收，簡述了整個信息化項目推進的全過程。

二、項目的可行性報告

（一）關于可行性報告設計公司的甄選和費用支付

當項目初步立項之后，申請單位需要進行詳細的項目可行性報告的撰寫，用于參加市政府數字辦組織的項目評審，如果項目預計總投資高于100萬的，申請單位必須委托專業的設計公司來撰寫可行性報告，原則上兩次評審不能通過的項目將暫緩建設不列入年度計劃和財政預算。由此可見，可行性報告設計的專業性和重要性。目前市面上充斥著各式各樣、能力參差不齊的信息化建設咨詢設計公司，對于這些公司的甄選和費用支付一般基于如下幾點：

1．公司是否具備國家發改委頒發的工程咨詢單位資質證書，一般情況分為甲乙丙三級。可以根據項目預算的大小，選擇相應資質的設計公司來承接方案的編寫。

2．通過考察該設計公司以往承接過的案例，選擇規模類似的項目進行深度調研。需要注意的是某些設計公司、軟硬件施工公司往往在自己的網絡主頁或廣告手冊上進行夸大宣傳，把很多黨政單位、高校、國企列為自己的客戶案例或者合作伙伴，但事實上之間并無實際的合作關系。因此在考察公司以往承接案例時，一定要落實到具體業主單位和具體項目的業主負責人，詳細咨詢項目的規模、公司的服務質量、提供的產品質量等細節要素。

3．設計公司的實力并不能完全根據國家頒發的資質證書來認定，還要評估設計公司為該項目配備的團隊力量，如商務人員、預算核算人員、資深設計師的數量，以及設計師的類似項目從業經驗等，這些條件直接影響設計報告的撰寫質量和項目答辯的通過率。

4．按照市場慣例，設計公司的費用占項目總投資的1%-2%之間，最終的項目總投資需要在項目評審通過后由評審專家進行核算，如若項目評審失敗則無需支付設計公司相關費用。當項目評審順利通過后，設計公司可持申請單位和市數字辦聯合發文的付款函和可行性報告設計合同，前往財政局申請財政撥款。

（二）關于可行性報告的編寫

可行性報告的編寫是以設計公司為主執筆、項目申請單位為輔把關審核，嚴格按照數字辦官方提供的編寫提綱來制定。報告包括項目概述、現狀及需求分析、總體設計、建設方案、項目管理、概算編制等幾個大塊。下文將總結在報告制定過程中需要注意的一些事項：

1．在需求分析和總體設計中，要遵循項目申請單位用戶需求的循序漸進過程。眾所周知，軟件信息化建設步驟是從信息紙質化到數字化的過渡、以及數字化到智能化的提升。就設計公司而言，有些設計公司單純追求項目利益的最大化，往往把項目設計拔高從而爭取到更多的建設經費。就項目申請單位而言，并非越高端的建設就越能符合實際需求，比如一個紙質化辦公的單位想要提升信息化建設水平，下一步要做的是辦公自動化的建設(數字化)，而非智能化的全自動辦公。如果設計超出或者脫離了實際需求，往往造成用戶的心理排斥或者用戶的計算機應用水平達不到新系統的使用要求，從而導致新系統被擱置棄用。

2．在建設方案的編寫過程中，要對單位當前的信息化建設情況進行深入調研。就硬件而言，需要對已有設備的型號、性能、出廠日期進行羅列，在新建設方案中要體現哪些硬件可以淘汰，哪些硬件可以利舊參與到新項目的建設；就軟件而言，應統一規劃頂層設計，滿足需求的舊系統未必都需淘汰，可以通過數據推送或者接口開放的形式和新系統進行對接。整體設計思路避免重復建設，在不浪費舊資源的基礎上實現新系統的構建，設計方案的合理性也直接關系到項目經費的核算審批。

3．有些設計公司存在思想上的誤區，主觀上認為可行性報告中的建設方案并非實際的項目施工方案，只需進行概括性的建設描述，或者簡單套用類似的行業案例即可。事實上，這種弱化建設方案的做法經常在項目答辯過程中紕漏百出，直接導致項目的答辯失敗和立項的終止。因此，可行性報告上的建設方案應該盡可能地完善、詳細，落實到功能的設計、參數的制定、圖紙的規劃等，同時也為后期招標文件參數的制定提供有力的參考依據。

三、項目的評審、招標、變更以及承建單位的選擇

（一）關于項目的評審招標

可行性報告完成之后，由項目申請單位發文向數字辦提出啟動項目評審的要求。根據信息化項目的建設類型，一般評審組由5-7位行業專家組成，分別來自于高校對口專業的教授、信息化建設公司的高級工程師、以及省直單位信息化部門的主管等，對提交的可行性方案進行評審以及項目經費的核算審批，原則上當年兩次評審未通過的項目將暫緩建設，不列入當年的政府投資預算。評審通過后，業主單位隨即選擇合適的招標公司進行標書的撰寫和公示，期間標書需要經過政府采購辦組織的專家評審和各個應標公司的書面質疑，招標過程需要業主單位的紀檢部門進行全程監督，以保證標書編制的公正性和招標過程的透明性。

（二）關于項目變更調整的解讀

市政信息化項目投資規定：項目建設內容確需調整的，調整部分小于原投資概算10%且不突破總投資，經市數字辦審批后實施；有重大技術調整或變更部分超過原投資概算10%的，項目需重新立項。上文10%的調整表示原方案增刪調整費用的總和不得超過原投資預算的10%，很多承建公司經常誤認為可以再次申請不超過總投資10%的金額作為項目的增補款，并慫恿業主單位進行項目的變更申請，最后不但無用甚至因為項目的變更嚴重耽誤項目的施工進度。因此在項目正式批復后，必須嚴格按照原可研方案進行建設，切勿隨意進行刪改。

（三）關于項目承建單位的選擇

對于項目承建公司，業主單位或多或少存在選擇性障礙，主要表現如下幾點：

1．選擇軟硬件集成商一體承建，還是把軟硬件區分成兩個項目進行招標？按照項目管理的統一性來看，選擇軟硬件集成商一體承建更具優勢。首先，選擇集成商承建可以更好的把控項目進度、分配團隊資源，業主單位無需進行兩次招標、簽訂兩份合同，無需分心協調兩個不同團隊進行項目作業。第二，如果軟硬件分開招標，在項目軟硬件集成的時候會引起硬件集成商和軟件開發商的分工推諉扯皮，例如已采購的硬件不具備和軟件平臺的對接的規范接口等類似問題，甚至導致軟硬件開發商利益分配的二次爭議。按照實際情況可建議集成商按照項目分包的形式，和優質的軟件公司進行聯合建設，而集成商作為項目的主體承建公司對業主單位負責。

2．選擇本地的公司承建，還是北上廣大城市的一線企業來施工？首先，一線企業自然具有更多的項目經驗和技術優勢，但是從人工成本和造價核算上本地公司遠低于北上廣一線企業。其次，一線城市的大公司在本地往往只是設置商務公司，未必具有相應的開發團隊和維護團隊，異地開發無法和業主單位很好地進行需求溝通，很大程度影響了項目進度和項目質量。基于以上原因考量，市政投資的信息化項目在可研方案設計時，應該廣泛吸取大公司的設計思路和方案構架，而在建設經費有限的情況下建議優先考慮本地的開發公司來承接。

四、項目建設進程中的注意事項

（一）關于軟件項目建設的幾點建議

1．軟件項目是應該購買成熟的類似產品還是找軟件公司重新定制開發？首先，軟件重新定制開發，時間周期長且耗時耗力；但是購買成熟產品又不能完全符合實際需求。任何機關單位都具有其業務的獨特性，以黨校為例，既不同于普通的高等院校，又有區別于一般的行政機關。因此建議采用成熟的軟件產品框架，在此基礎上進行二次開發，并通過和原有系統之間的利舊對接，建設出適合本單位的軟件平臺。

2．手機移動辦公平臺是否安全？目前，很多進行信息化建設的單位為了方便職工的移動辦公，都開發了手機應用客戶端。但考慮到政務部門信息的特殊性和敏感性，經征詢相關部門的意見，出于安全方面考慮，大部分業主單位都規避了IOS版本的開發，并且需要對放置在互聯網上的辦公內容做出安全等級評估。建議在項目的竣工驗收之前委托專業公司對軟件平臺進行系統測試和安全測評。

3．手機移動辦公平臺實現方式的優劣對比。按照目前互聯網的主流方式，手機移動辦公平臺可以通過開發手機App或者微信企業號來實現。實際上二者本質是相同的，都是通過定制開發把PC端的辦公環境移植到手機平臺來執行。但是實現方式卻有很大的區別，這里將針對二者的優劣做出比較。

首先，手機App的開發成本高，且跨平臺性遠不如微信企業號。假定開發的手機App要覆蓋當前主流的用戶群體，至少需要具備安卓和IOS兩個版本，開發公司需要耗費雙倍的工作量來完成兩套功能相同的軟件，無疑延長了軟件的開發周期并且增加了項目的成本。更重要的是機關事業單位的移動辦公并不提倡IOS版本的使用，由此造成相當部分的IOS用戶無法使用移動辦公平臺。相比之下，采用微信企業號的開發則能很好地解決這一跨平臺難題，用戶只要能登陸微信就可以使用相應移動辦公軟件，并且開發成本和開發周期只有手機App的一半。

其次，手機App的使用很大程度基于硬件的性能，達不到App最低配置的手機無法流暢地使用相應的移動辦公，甚至出現花屏、界面移位等缺陷。但是微信企業號很好地規避了這一問題，由于它是基于web頁面開發的平臺，高低性能的手機均可安裝不同版本的微信，且不影響移動辦公平臺核心功能的使用。綜上所述，作為手機移動辦公的實現，采用微信企業號運營比開發App 更具優勢。

（二）關于硬件項目建設的幾點建議

1．硬件設備的進場和等值保函的解讀。市政信息化項目投資規定：超過500萬預算的項目，項目承建方在合同簽訂前須向業主單位提供合同款等值保函(一般按合同款30%)。等值保函由承建公司向指定銀行存入凍結款后，由銀行出具并交由業主單位保管。合同款等值保函在承建公司投標的基礎硬件設備完成供貨，經業主單位確認后退還(一般在大部分硬件進場后，業主單位可考慮退還等值保函)。在此基礎上，合同簽訂后由市數字辦和業主單位聯合發文，由財政局首期撥付30%合同款。但實際情況中有些承建公司無法提供相應的等值保函，根據實際情況可變通為項目前期零撥付，待項目初驗之后一次性撥付70%合同款。

2．硬件設備的入庫和登記造冊。很多業主單位在項目建設時全權委托施工方執行，在建設中期或者建設完畢后才進行現場驗收，在項目管理流程中這是不當的做法。實際上，當硬件設備采購到位運抵施工現場時，業主需要會同監理公司對硬件進行安裝前的驗收，包括硬件的品牌、質量、數量、參數的檢驗等。在硬件未進行安裝前就需要對每個設備進行固定資產的貼標登記造冊，這是很多業主單位在項目進行過程中經常忽略的要點。

3．硬件設備的采購參數。硬件采購的參數需嚴格按照標書規定，并且性能只能高不能低，如標書上未進行明確說明的參數需要按照可研方案的設計功能來進行采購。在項目建設過程中涉及到軟硬件的集成開發，時常出現硬件自帶的操作平臺不具備二次開發的程序接口，或者無法和定制開發的軟件平臺進行對接；在硬件測試安裝的過程中，也經常出現某品牌的設備功能未能達到該產品的標稱參數，從而導致施工質量大打折扣，因此對設備采購參數的把關尤其重要。

（三）項目的驗收和維保

項目的初驗由業主單位把關，初驗合格后財政局撥付承建方70%合同款。一般項目在預算審批時都會預留系統測評的經費，在此建議業主單位聘請第三方專業公司對項目建設的軟硬件進行系統測評和漏洞測試，以保障軟硬件系統日常運行的穩定性，并要求施工公司對存在的漏洞進行修補。

初驗后試運行三個月，由業主單位提出申請，市數辦組織專家團隊進行終驗。按目前市場行情，硬件維保按照產品的三包期限，而軟件系統每年的維護費用一般在開發經費的5%-10%之間，專家團隊的終驗鑒定可以作為軟件平臺運維費用二次撥付的參考。當終驗通過后，承建公司將收到95%項目款，最后5%項目款作為維護保證金直至維護期結束后再撥付。

責任編輯：林善煒

G270.7

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1674-1072（2017）02-041-04

2017-02-20

高捷(1985-)，男，福建福州人，中共福州市委黨校講師、中級工程師，計算機碩士，主要從事信息化建設研究。