政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)之間的區(qū)別與協(xié)調(diào)

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030000)

政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)之間的區(qū)別與協(xié)調(diào)

潘若瑄

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)山西太原030000)

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度是1998年開(kāi)始實(shí)施,自從實(shí)施以來(lái)我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境發(fā)生了很大的變化,但是這次改革并沒(méi)有建立以政府及政府單位的整個(gè)財(cái)務(wù)活動(dòng)為核心的政府會(huì)計(jì),仍然是建立以預(yù)算收支為核心的預(yù)算會(huì)計(jì),可以說(shuō)是一次不徹底的改革,我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)再次改革以適應(yīng)新環(huán)境的變化已經(jīng)逐步提到了有關(guān)部門(mén)的議事日程上來(lái)。本文通過(guò)對(duì)政府會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的比較研究，明確我國(guó)目前政府會(huì)計(jì)改革存在的問(wèn)題，提出對(duì)我國(guó)政府會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的改革路徑。

政府會(huì)計(jì)；預(yù)算會(huì)計(jì)；改革路徑

一、引言

我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是借鑒蘇聯(lián)預(yù)算會(huì)計(jì)制度建立起來(lái)的，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)政府部門(mén)的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理、向社會(huì)提供真實(shí)可靠的會(huì)計(jì)信息以及財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)預(yù)算資金管理等方面發(fā)揮了重要作用。在新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度，構(gòu)建有效的政府會(huì)計(jì)體系成為當(dāng)務(wù)之急。然而，在我國(guó)既定的財(cái)政、預(yù)算管理體制下，如何能既提高會(huì)計(jì)系統(tǒng)的信息含量與質(zhì)量，以滿(mǎn)足公共領(lǐng)域相關(guān)改革的需求，又不削弱會(huì)計(jì)系統(tǒng)預(yù)算管理的重要功能，成為改革的難題。長(zhǎng)期以來(lái)我們并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到政府會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的區(qū)別與聯(lián)系，導(dǎo)致兩者混淆。只有清楚界定政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的概念并據(jù)此對(duì)我國(guó)目前的會(huì)計(jì)體系做出重新安排，才能滿(mǎn)足我國(guó)發(fā)展的需要。

二、政府會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的比較

正確界定政府會(huì)計(jì)并區(qū)別預(yù)算會(huì)計(jì)是政府會(huì)計(jì)改革的理論起點(diǎn)與實(shí)施前提。在辨析政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)關(guān)系的相關(guān)文獻(xiàn)中，大致存在以下觀點(diǎn):一是政府會(huì)計(jì)基本等同于預(yù)算會(huì)計(jì)(劉學(xué)華，2004)。這些文獻(xiàn)認(rèn)為，我國(guó)使用的預(yù)算會(huì)計(jì)概念就是西方國(guó)家使用的政府會(huì)計(jì)概念，二者只是名稱(chēng)不同，并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別;二是政府會(huì)計(jì)包括預(yù)算會(huì)計(jì)。目前持這種觀點(diǎn)的學(xué)者較多，他們主要按照“支出周期”的觀念，認(rèn)為預(yù)算會(huì)計(jì)是追蹤撥款和撥款使用的政府會(huì)計(jì)，它是政府會(huì)計(jì)的一個(gè)重要組成部分(王雍君，2004);三是預(yù)算會(huì)計(jì)包括政府會(huì)計(jì)(張?jiān)铝幔?004)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者按照“組織類(lèi)型”構(gòu)造框架的思想理解預(yù)算會(huì)計(jì)，認(rèn)為預(yù)算會(huì)計(jì)包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)、基建會(huì)計(jì)及稅收會(huì)計(jì)等部分，而其中只有財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)與行政單位會(huì)計(jì)才能被稱(chēng)為政府會(huì)計(jì)。本文贊同上述第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為預(yù)算會(huì)計(jì)是政府會(huì)計(jì)的一個(gè)重要組成部分，政府會(huì)計(jì)除了反映預(yù)算編制、調(diào)整與執(zhí)行過(guò)程中的預(yù)算信息外，還需要全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況、營(yíng)運(yùn)業(yè)績(jī)等財(cái)務(wù)信息。完整的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)至少應(yīng)由反映政府預(yù)算信息的預(yù)算會(huì)計(jì)子系統(tǒng)與反映政府財(cái)務(wù)信息的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)子系統(tǒng)共同構(gòu)成。

三、我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革目前面臨的問(wèn)題

我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革研究的“兩難局面”：我國(guó)現(xiàn)有的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)既非單純的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)，也非西方國(guó)家的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)，而是一種缺乏完整性與系統(tǒng)性的政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的混合體。這種混合會(huì)計(jì)系統(tǒng)既無(wú)法反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)，也難以提供全面的預(yù)算信息，發(fā)揮預(yù)算管理的優(yōu)勢(shì)功能。為了解決這一困境，我國(guó)學(xué)者大都主張引入西方國(guó)家的政府會(huì)計(jì)概念，逐步采用應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)替代現(xiàn)有預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中的現(xiàn)金制基礎(chǔ)，使我國(guó)未來(lái)的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)能夠更好地服務(wù)于公共受托責(zé)任的解除目標(biāo)。然而，引入西方國(guó)家的政府會(huì)計(jì)概念與采用應(yīng)計(jì)制并非政府會(huì)計(jì)改革的“萬(wàn)能良藥”。能否在我國(guó)政府會(huì)計(jì)中采用西方國(guó)家的做法，直接引入應(yīng)計(jì)制，值得反思:其一，西方國(guó)家受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，公共受托責(zé)任的內(nèi)涵由過(guò)程評(píng)價(jià)逐漸轉(zhuǎn)換為結(jié)果評(píng)價(jià)，其政府會(huì)計(jì)采用應(yīng)計(jì)制能夠反映政府控制資源的存量與結(jié)構(gòu)、承擔(dān)債務(wù)的規(guī)模與償還情況，以及政府的營(yíng)運(yùn)成本，有利于對(duì)政府進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)。但我國(guó)政府目前仍強(qiáng)調(diào)預(yù)算過(guò)程控制(如收支執(zhí)行過(guò)程是否符合預(yù)算安排)，現(xiàn)金制相對(duì)應(yīng)計(jì)制能更有效地服務(wù)于預(yù)算的過(guò)程控制目標(biāo)。其二，西方國(guó)家政府治理的重點(diǎn)已逐步由合規(guī)性管理轉(zhuǎn)為績(jī)效管理，而應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)能全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、收入與費(fèi)用，較好地滿(mǎn)足了政府績(jī)效管理的信息需求。但我國(guó)目前仍強(qiáng)調(diào)合規(guī)管理，政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的重點(diǎn)在于政府資金取得與使用的合法合規(guī)性，如政府的支出控制(確保支出總量不突破預(yù)算和法律的規(guī)定)等方面。鑒于以上分析，我國(guó)未來(lái)的政府會(huì)計(jì)改革，不能一味地強(qiáng)調(diào)以西方國(guó)家的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)替代我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)，也不應(yīng)簡(jiǎn)單比較應(yīng)計(jì)制與現(xiàn)金制的優(yōu)劣，盲目地以應(yīng)計(jì)制取代現(xiàn)金制，或者直接在現(xiàn)有會(huì)計(jì)系統(tǒng)中增加應(yīng)計(jì)制運(yùn)用的比重。在分析我國(guó)政府會(huì)計(jì)的改革路徑時(shí)，有必要再明確政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的關(guān)系、我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，以及政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的選擇策略等問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出政府會(huì)計(jì)統(tǒng)新的構(gòu)建思路，為我國(guó)未來(lái)政府會(huì)計(jì)改革的實(shí)施選擇一個(gè)合適的切入點(diǎn)。

四、我國(guó)政府會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)改革的思路研究

一是要注意財(cái)政管理體制改革。隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的建立,我國(guó)政府陸續(xù)對(duì)部門(mén)預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付管理、收支兩條線(xiàn)管理、政府采購(gòu)和績(jī)效評(píng)價(jià)管理實(shí)施了改革,這標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政管理已將重點(diǎn)從財(cái)政收人方面轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出管理方面。目前,財(cái)政管理逐步趨于科學(xué)化、復(fù)雜化,這就要求:一方面,預(yù)算會(huì)計(jì)需要進(jìn)一步改進(jìn),提供以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的用于輔助預(yù)算管理的財(cái)政、財(cái)務(wù)信息;另一方面,政府會(huì)計(jì)必須適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政管理體制的特點(diǎn)和要求,提供預(yù)算會(huì)計(jì)信息之外的更多內(nèi)容的信息。

二是要注意預(yù)算管理改革。我國(guó)正在實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算改革,逐步改革收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算模式,建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算模式。這一改革方向決定了政府會(huì)計(jì)要逐步采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn),以提供按照權(quán)責(zé)發(fā)生制確認(rèn)、計(jì)量和配比的政府及公共部門(mén)的成本、績(jī)效預(yù)算的信息。

三是要注意事業(yè)單位改革。無(wú)論是政府會(huì)計(jì)還是預(yù)算會(huì)計(jì),它們都屬于非企業(yè)會(huì)計(jì)體系,應(yīng)按照有別于企業(yè)會(huì)計(jì)主體的思路來(lái)界定政府會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)主體的范疇。目前我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)的主體較為混亂,主要是如何劃分各類(lèi)事業(yè)單位會(huì)計(jì)主體適用會(huì)計(jì)類(lèi)型的問(wèn)題。我國(guó)部分事業(yè)單位的改革已初步提供了解決這一問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)事業(yè)單位改革的方向是要建立一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿(mǎn)足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。對(duì)承擔(dān)政府職能且不宜撤銷(xiāo)的事業(yè)單位,應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T(mén);對(duì)公益性事務(wù)較少、可以改制為企業(yè)的,或者從事大量市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、企業(yè)色彩比較濃厚的事業(yè)單位,應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。改革后,我國(guó)事業(yè)單位的主體是公益類(lèi)事業(yè)單位,應(yīng)當(dāng)適用非政府非盈利組織會(huì)計(jì);承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位和其他政府部門(mén)同樣適用政府會(huì)計(jì);而轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的事業(yè)單位宜適用企業(yè)會(huì)計(jì)。同時(shí),凡有財(cái)政預(yù)算資金注人的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)及其他會(huì)計(jì)主體,都應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算會(huì)計(jì)的要求,對(duì)預(yù)算資金的收支等進(jìn)行追蹤,提供相關(guān)的預(yù)算會(huì)計(jì)信息。

[1]劉學(xué)華.預(yù)算會(huì)計(jì)[J].上海:立信會(huì)計(jì)出版社.2004

[2]王雍君.政府預(yù)算會(huì)計(jì)問(wèn)題研究[J].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2004

[3]張?jiān)铝?國(guó)有非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)基本理論研究[J].山東科技大學(xué)博士學(xué)位論文.2004

潘若瑄(1994.6-)，女，漢族，在讀碩士，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，審計(jì)。