土地三權分置的價值取向

(華中師范大學 湖北 武漢 430000)

土地三權分置的價值取向

孫玉潔吳桐

(華中師范大學湖北武漢430000)

不同階段和時期所制定的農村土地制度都體現著不同的價值判斷和利益衡量。而我國在實行農村土地承包經營權制度時，現實生活中就已經存在農村土地承包經營權自由流轉和抵押的需求和實踐，但當時實行的土地承包經營權制度并不能很好的協調這種新的實踐產生的社會關系和不同價值間的沖突，因此能夠解決這一問題的農地三權分置制度應運而生。

三權分置；農村土地；價值判斷

一、土地承包經營權制度的價值缺陷

(一)難以協調公共利益與個人利益

十年“文革”結束后，未為恢復我國農業生產，調動農民生產自主性和積極性，1982年，中央一號文件確立我國農村土地制度為家庭聯產承包責任制，具體而言就是一種以家庭為單位的農戶為主體，通過承包集體組織的生產資料和生產任務進行農業生產的責任制形式。

雖然在當時城鄉二元分割的現實背景下，以“農地農民用”和“均田承包”為特征的農村土地所有權和承包經營權的初次分離，在短時間內解決了農民溫飽問題，在此情形下農村土地承包經營權逐漸成為農民一項重要的財產權利。但由于我國是一個農業大國，擁有廣大的農民群體，人口基數龐大也決定了糧食需求巨大，基本國情和歷史經驗表明，這項附著在土地上的權利絕不僅僅只是一項財產權利，其背后必然具有不容忽視的社會保障功能。

而隨著城鎮化推進，越來越多的農村人口進城務工、向城市轉移，人地分離越來越普遍，因此，農村土地使用率、生產率下降，甚至出現農地荒廢的現象，再加上我國的耕地面積所占比重就不大，從公共利益角度出發，家庭承包制度下“人均一畝三分地”的土地細碎化經營方式和經營主體局限于農戶“家庭自耕自種”的小農生產模式，越來越與以規模化、集約化、專業化、機械化和市場化為特征的現代農業發展不相適應，這些都預示著新一輪農村集體土地產權制度改革的到來。

另一方面，從農民個人利益的角度出發，在農地閑置的情況下，農業經營者產生了農地抵押融資和自由流轉的需求。農村土地流轉比例迅速上升，造成了土地承包權與土地經營權的分離成為常態。而現行法律并未就其中涉及的權利義務關系予以回應。2007年頒布的《物權法》中土地承包經營權制度的設置深受《農村土地承包法》的影響，在農業現代化轉型的背景下呈現不適應性。

總而言之，以規模化為目標的現代農業，通過將細碎化的土地進行整合，實現規模經濟，體現的是穩定和發展我國農業生產的公共利益；而農民的個人利益，是對閑置土地進行流和抵押，行使財產權利。而依據土地承包經營權的法律制度，若要實現公共利益，則需要允許土地承包經營權自由流轉和抵押。

因此，新的農村土地制度提出了在農村土地所有權與農村土地承包經營權“兩權分置”的基礎上，繼續堅持集體土地所有權，將土地承包經營權分為土地承包權和土地經營權，從而構成“穩定土地承包權、放活土地經營權、實現土地經營權流轉和抵押”的三權分置制度。

(二)限制平等和效率價值的實現

1987年施行的《民法通則》第七十四條第二款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。”第八十條第三款規定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓?！?988年《憲法》修正案第二條將1982年憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓?！?/p>

具體而言，享有承包集體土地的權利的只有農村集體經濟組織成員，這對于其他民事主體就是一種法律上的不平等。其次，在土地承包經營權流轉時，受讓主體也僅限于農村集體經濟組織成員，這又造成了繼土地承包經營權的原始取得之后，權利流轉的二次不平等。盡管有觀點認為造成以上不平等的原因其中重要的一點就是我國集體土地所有制和城鄉二元戶籍制度，但在市場經濟背景下，為分發揮市場在源配置中的作用，就應當賦予市場主體平等參與的資格。

再者，由于主體范圍具有一定的封閉性，限制了其他市場主體的自由進出，就勢必會限制農村土地市場通過市場主體之間的自由競爭、發揮資源配置的作用，因此必然會阻礙農村土地經濟效益最大化的實現。

二、土地三權分置價值目標

(一)促進農村土地流轉

在原有的土地承包經營權制度下，農戶出于對生活保障和諸多法律限制的考慮，往往會減少土地流轉，且流轉的方式限于轉讓出租等，不再適應市場經濟的不斷發展。而三權分置提出的，穩定土地承包權，放活土地經營權，實現土地經營權的自由流轉和抵押，不僅方式更具有靈活性，每個權利的主體更是能充分的享受應有的權利，大大提高土地自由流轉的效率。從集體的角度來看，三權分置并不損害集體土地所有權；從農戶的角度來看，農民自由流轉的將是土地經營權，自己仍享有土地承包權，不會有失去土地的心理負擔，從而提升土地流轉的意愿；從新型經營主體的角度來看，經營權的法律限制更少，處置土地的權限更大，且規?；洜I，從而鼓勵更多的主體參與到土地流轉中。三權分置的關鍵目標是有效的解決公共利益和私人利益之間的沖突，既要維護農地的社會保障功能，又要實現對財產權處分自由的保障。

(二)提升社會經濟效益

亞當·斯密說，“土地是財富之母”。土地作為重要的生產要素，既是稀缺資源，又是不可再生資源，所以，提升土地利用率，實現經濟效益最大化將是衡量土地制度的重要標桿。此外，在產業交互的當代，如何提升社會總體效益也是土地制度考核的重要因素，而三權分置通過放活經營權，引入市場機制，提升了農地經濟效益，實現多主體共贏的局面。首先，土地經營權的流轉有利于實現規?；洜I，引入現代化農業工具，加快農業產業化發展，提高農業勞動生產率和土地產出率，推動農業商品化的進程。其次，市場主體享有平等的權利，有利于充分發揮競爭機制的作用，促進技術不斷革新。新型經營主體以追求效益最大化為目標，使農業由保障功能向盈利功能轉變，克服了自給自足的小農經濟弊端，商品化程度高，能為社會提供更多、更豐富的農產品。再次，農村青壯勞動力得到解放，既有土地承包權保障基本生活，又能將勞動力輸送到需要的崗位，對于有志回鄉工作的農戶，也能提供更多的就業機會，緩解城市就業壓力，提升農民經濟收入。最后，新型經營主體比一般的農戶更注重農產品質量安全，更易于政府監管。

三、土地三權分置的權利義務統籌機制

三權分置通過合理配置不同主體之間的權利義務關系，從而實現了各主體共同發展的局面。首先，三權分置秉承集體土地所有權，是一切農地權利配置的基礎，農戶享有土地承包權，是實現農地社會保障功能的重要途徑。通過合理配置國家、集體、農戶之間的權利關系，既維護了社會主義公有制，又能強調個人的意思自主，有利于促進司法自治的發展。其次，三權分置合理配置了農戶與新型經營主體之間的權利義務關系，農戶保留土地承包權，新型經營主體獲得土地經營權，從而實現兩者主體的平等地位，充分遵循了了私法自治原則。

[1]丁文.論土地承包權與土地承包經營權的分離.中國法學,2015,3.

[2]劉俊.土地承包經營權性質探討.現代法學,2007,2.

孫玉潔(1997-)，女，漢族，本科生，華中師范大學，研究方向法律與經濟；吳桐(1997-)，女，漢族，本科生，華中師范大學，研究方向法律與經濟。