“網約車”的監管困境及解決措施

(四川警察學院 四川 瀘州 646000)

“網約車”的監管困境及解決措施

李敏

(四川警察學院四川瀘州646000)

借助于互聯網絡的發展，打車軟件的出現使得“網約車”在社會中異軍突起，不僅緩解了城市交通的壓力，方便了居民的出行，同時也提高了車輛的使用率，較為經濟和方便的“網約車”成為了當下社會群眾出行的新鮮選擇，然而在“網約車”發展的背后，也存在無法忽視的問題，尤其在監管方面，監管不力，使得“網約車”行業魚龍混雜，對于乘客的人身安全無法進行保障。因此，本文從闡述“網約車”內涵及發展歷程角度入手，分析了“網約車”的監管現狀，重點研究了當前我國“網約車”監管存在的問題，并聯系實際，提出了解決我國“網約車”監管問題的有效措施，旨在為促進“網約車”行業的規范化發展提出自己的建議。

網約車；監管困境；四方協議；解決措施

互聯網的發展深刻的影響了人們的生活，人們的消費水平和消費能力不斷提升，私家車數量越來越多，而在城市化的進程中仍然繞不開交通問題，公共交通壓力大，出租車供不應求，甚至在服務、收費方面都難與社會的需求相協調，使得網絡預約打車逐漸興起，滴滴打車、專車、順風車等新興方式的出現，讓人們在出行上有了更大的選擇空間，“網約車”實現了客運服務模式的改變，其本質應當屬于經濟共享，然而“網約車”的出現也造成了社會諸多問題，首先是對出租車市場的積壓，對出租車來說，“網約車”算是威脅因素①。其次，在進入市場時，沒有相配套的管理措施，而我國為了順應市場的需要，交通運輸部門在2015年出臺了《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》，但是社會對其卻存在較大的質疑，要想真正促進和規范“網約車”行業的發展，政府、社會和監管部門都需要作出更大的努力②。

對“網約車”監管困境及解決措施進行研究，主要有兩方面意義：一方面是理論意義。“網約車”作為新興行業，對既有的監管模式和內容產生了較大的挑戰，而對此的研究較少，本文聯系法學相關知識，從監管管理部門的角度提出了當下監管中存在的問題，在指出解決措施的同時，也充分體現了本文的理論意義。另一方面是實踐意義。通過對“網約車”監管困境及解決措施進行研究，能夠梳理“網約車”的發展歷程，明確“網約車”的社會價值和發展趨勢，從而提出具有切實可行的監管措施，以此來凸顯本文的應用價值。

一、“網約車”內涵及發展歷程

(一)“網約車”內涵

“網約車”即網絡預約出租汽車。隨著網絡技術的不斷發展。“網約車”與傳統的出租汽車之間存在著本質的不同，傳統的出租車具有巡游性質，而“網約車”具有較為明顯的預約性質。“網約車”的發展打車軟件的產生較為密切，打車軟件能夠利用定位技術和互聯網技術實現司機和乘客之間的信息交互，采用搶單的方式，增加網絡約車行為幾率的發生。另外，在范圍的選擇上，打車軟件采用了就近原則，這使得“網約車”較為便利，從接單到乘客上車的時間所耗費的時間較少。另外，“網約車”市場化程度較高，主要表現在信息的透明方面，評價機制的引入使得“網約車”的車主存在接單等級和好評率，大大促進了行業的發展。

(二)“網約車”發展歷程

1.四方協議

2015年是“網約車”發展的重要時期，在此過程中，四方協議起到了關鍵性的推動作用，由于市場存在較大的需求，“網約車”一經推出，迅速火遍神州大地，為了能夠實現“網約車”的規模化和規范化發展，“網約車”發展平臺通過與汽車租賃公司、勞務派遣公司以及司機簽訂勞務協議，使得閑散車輛擺脫了黑車的身份，能夠使其順利進入市場。四方協議明確規定了各方的職責，其中以“網約車”發展平臺為基礎，但是“網約車”發展平臺更多的側重于聯合網絡媒介，為乘客提供“網約車”信息，促進交易的形成，但是消費者仍然存在較大的自主選擇空間，使得“網約車”發展平臺具有較強的中介性質③。而汽車租賃公司和勞務派遣公司方面主要負責車輛和司機人員的管理，然由于管理主體較多，管理的能力較差，成為“網約車”行業發展的盲點。

2.私家車的發展

目前“網約車”的運營形式主要有三種，一種是傳統型，即由勞務派遣公司與汽車租賃公司合作，在“網約車”平臺上的叫車服務。這是當下最為正規的“網約車”，不僅車輛登記較為嚴格，獲得政府管理部門的審批，同時司機也具有資格認證。其二是“網約車”發展平臺的自營模式，車主為“網約車”發展平臺公司的員工，具有兼營的性質。第三種則是私家車模式，我國私家車數量較多，通過利用四方協議，將私家車掛靠在汽車租賃公司，這種行為本身的合法性就受到質疑，私家車是否具有營運的資格，而“網約車”既有的運營規則是否能夠應付監管部門的監管仍然是當下亟須解決的問題④。

二、“網約車”的監管現狀思考

(一)監管模式

1.地方政府

我國為了規范出租車行業的發展，矯正出租車市場的失靈，在市場準入、價格以及數量方面一直采取了較為嚴格的制度，對出租車的牌照、運營主體的管理也較為嚴格。地方政府對于“網約車”中私家車掛靠行為一直是采取反對的態度，為了保證地方出租車市場的規范，地方政府嚴禁私家車的運營行為。私家車運營首先不具備我國法律中要求了運營資格，司機也不具有上崗證，未獲批的行為使得監管部門有權利進行處罰。那么對于四方協議中“網約車”是否能夠通過汽車租賃公司進入到市場，目前國內的地方政府態度上存在一定的差異，如北京和浙江都允許了這一行為，但是在吉林和廣東都不允許租賃汽車的行為。

2.中央

“網約車”的出現，不僅借助了“互聯網+”發展戰略的東風，同時也在汽車服務行業實現了經濟共享發展。經濟共享不僅是未來經濟發展的趨勢，同時也是行業轉型和發展的有效途徑。在這種背景下，中央對待“網約車”的態度是肯定的，發展戰略也更加積極，期望通過“網約車”實現傳統出租車行業的轉型和發展。對于“網約車”的監管工作，中央更加注重制度和政策的調整，如在2016年7月，正是頒布了移動出行駕駛人員禁入標準，明確了網約車司機的資格制度，并建立了審查機制，從而發揮出“網約車”的積極作用⑤。

3.交通運輸部

傳統的出租車行業已經不能滿足于社會的需求，在“網約車”未出現之前，出租車與公眾的矛盾愈演愈烈，而“網約車”出現后，不僅能夠分擔交通上的壓力，同時也能夠實現行業的多元化發展。且“網約車”更加符合現代社會的需求，方便、快捷且信息交互能力也較強，因此，交通運輸部對“網約車”的監管態度就略顯曖昧。交通部網站在2016年8月公布了《網絡預約出租汽車運營服務規范(征求意見稿)》，通過對車內設施、從業資格管理，將“網約車”與傳統出租車進行融合，在“網約車”應用本地的出租車服務憑證，從而促使“網約車”的規范化發展。

(二)監管手段

“網約車”市場與傳統出租車市場相比更加多元化和開放化，這使得原有的監管模式存在較大的不適用性，對當前針對于“網約車”的相關制度和政策進行解讀，發現穩定市場和實現“網約車”市場與傳統出租車市場是政策的主要目的。監管手段主要運作模式、技術應用、從業人員資格以及服務質量四個方面。與傳統出租車的監管手段相類似，但是，“網約車”市場與互聯網的契合度較深，在針對于互聯網市場的監管方面，傳統的制度性、硬性的要求不僅不會起到良好的監管作用，反而會限制其正常的發展。監管部門必須要看到“網約車”發展的趨勢所在，以完善自身的監管缺失為主要目的，從而發揮出市場的作用，注重對于矛盾的調節，才能使得“網約車”行業發揮出積極的社會作用。

三、當前我國“網約車”監管存在的問題

(一)政府監管不具有合法性

法無授權即禁止。政府的一切監管工作也要根據現有的法律依據，但是在“網約車”監管問題上，政府發揮了主要的作用，“網約車”大量出現，不僅擠壓了原有的出租車行業，同時對于“網約車”監管制度和管理方面存在較為嚴重的缺失，嚴重威脅了乘客的人身安全，僅在2015年，我國“網約車”侵權案件就多達200多起。為了能夠減少侵權案件的發生，政府在對其的監管上采取了較為強硬的手段，如蘇州市在2015年制定了《關于禁止“滴滴打車”等手機召車軟件司機端的告知書》，對于蘇州市內的“網約車”進行了全面的排查。然而征服點的監管措施卻不具有合法性，主要表現在兩個方面：一方面是主體資格，政府制定的監管規章并不具有法律效力，無法在實際的行政處罰中應用。另一方面，政府的監管行為具有較為明顯的強制性，然而“網約車”并不適用于這一監管形式。

(二)相關政策法規不健全

我國對于“網約車”的政策和法規存在不健全的現狀，這也是影響我國“網約車”行業健康發展的主要因素。“網約車”的發展速度較快，而相應的監管制度進程卻較為緩慢，盡管我國最新頒布的《網絡預約出租車汽車經營服務管理暫行辦法》于2016年11月正式施行，肯定了“網約車”的合法地位，并在《暫行辦法》中將“網約車”的經營行為、法律責任以及從業資格等做了明確的規定，尤其在駕駛人員的資格認定上，必須要具有“五無”標準，通過對行業制定較為詳細的規章制度，提高了“網約車”的市場準入標準。然而在諸如消費者信息保護、投訴反饋以及定位跟蹤等方面，我國現有的法律和技術條件都無法支撐，使得“網約車”行業仍然存在較大的安全隱患。

(三)過度監管干預了市場

政策和市場在許多問題上都表現出了矛盾的特征，在“網約車”方面同樣也是如此，我國地方政府與監管部門在實際的監管過程中，更加注重對于行政許可的考慮，而在我國交通運輸部頒布的相關政策法規中，對于監管部門的行政許可給予了較大的空間，這使得原本依靠于行業自我約束和協會的工作被搶占，出現了過度監管干預市場的現象。“網約車”是“互聯網+”經濟發展中的新業態，傳統的監管模式監管尺度過大，對于行業的管束也較多，未能充分考慮到市場的作用，使得反而“網約車”的發展受到抑制，而面對市場的巨大需求，一味的管制根本無法解決實際的問題。

(四)地方監管存在較大的差異性

我國的經濟發展水平存在較大的差異，一線城市如北京市自身的交通壓力較大，而在其他地區如蘇州市、長春市自身出租車市場發展彈性較大，因此，地方政府及監管部門在針對“網約車”相關問題上也出現了較大的差異，出于對本地出租車行業的保護。立足于本地經濟的發展實際，使得有的省區能夠接納“網約車”，而有的省區則全面禁止“網約車”。在監管制度、監管手段上也存在較大的差異，這一方面是由于當下“網約車”行業的發展還沒有定性，對于“網約車”的監管意識不強，法律規制較為混亂，監管環境也不夠良好。另一方面則是由于行業的標準還不夠完善，未能適用于我國現實情況的需求。

(五)監管部門不統一

由于“網約車”的發展呈現出了爆發式，對于“網約車”的監管制度最近也是較為密集，然而在監管部門上，我國當下還沒有統一的監管部門。尤其在相關政策制度不斷完善的當下，監管工作的執行情況更加重要，即便是在法律層面上肯定了“網約車”的合法地位，但是在實際的監管過程中，監管部門的監管工作職責權限沒有被明確，使得具體的監管工作無法被落實。另外，“網約車”是技術與市場的有效融合，因此，在監管工作中也應當注重技術監管工作，如網絡安全、信息安全等，這就需要了在實際的監管過程中，實現多個領域的有效交叉，實現部門與部門之間的協作，然而當下監管環境的混亂無法發揮出實際的作用。

四、解決我國“網約車”監管問題的有效措施

(一)建立健全相關法律規范

為了能夠進一步解決我國“網約車”監管過程中存在的問題，還是應當從建立健全相關的法律規范角度入手，不斷統一規范制度，從而發揮出“網約車”的積極作用，筆者認為要注重幾下幾個方面：其一，在市場定位上，“網約車”與傳統的出租車法律責任、運營性質存在較大的差異，因此，在針對于“網約車”的監管，必須要區別于傳統的出租車，“網約車”的市場目標較為單一，需求人員也較為固定，因此，適用于較為寬松的監管政策，在實際的法規建立應當注重強調的法規的適用性。其二，在準入門檻方面，為了能夠順應經濟共享的發展趨勢，筆者認為應當注重對“網約車”的運營作出具體的限制和規范，不僅要全面貫徹行業準入標準，還要限制“網約車”的經營方式，不得自主攬客等，從而保護本地出租車市場的發展。其三，要注重信息安全，“網約車”依靠互聯網信息的交互實現自身的運營，因此，要注重對乘客信息的隱私進行保護，同時建立處罰機制，強調信息安全，以此來促進“網約車”行業的健康發展。

(二)創新監管模式

傳統的監管方式硬性較大，監管內容較多，不僅影響了實際的操作效果，同時也抑制了“網約車”行業的健康發展，為了能夠進一步解決當下我國“網約車”監管過程中存在的問題，筆者認為監管部門應當要注重創新監管模式，采用柔性管理的辦法，從而提升汽車服務行業的發展層次。因此，在實際的監管過程中，首先可以通過建立行政合同和行政指導等方式，一方面來穩定行業的發展，同時也能加強“網約車”與監管部門的溝通效果，通過實地調研，發現“網約車”存在的問題，避免草木皆兵，錯失了行業發展的好機會。另外，建立行政合同能夠最大程度的保留“網約車”市場的自主權，事實上，“網約車”與消費者之間存在雙向選擇的機會，對于“網約車”的監管，應當更加注重提升消費者的地位和選擇空間，這不僅能夠達到規范行業發展的目的，同時也能夠避免單一的管制帶來的風險。

(三)發揮市場作用，輔以政府監管

市場在資源配置過程中的作用一再被增強，這不僅是受到我國經濟發展體制的影響，同時也是當下外部市場環境的要求，市場不再作為一種基礎性的作用存在，而是逐漸上升到決定性地位，因此，作為社會資源的重要配置途徑，市場的作用無法被忽視。“網約車”的發展與市場的聯系較大，發展既來自于市場，同時也受到市場的影響，且新興業態的發展必須要依靠于市場的運行規則進一步調整。因此，在實際的監管過程中，對于“網約車”的發展要保持著積極、肯定的態度，要充分認識到“網約車”在調節城市交通壓力、優化資源配置方面的作用，從而引入市場規則，不可操之過急，輔以政府的監管，才能實現“網約車”行業的健康發展。

(四)引導行業建立行業規范

為了能夠避免政府監管的過度干預，除了要明確行業監管部門以外，筆者認為還應當要注重引導行業建立行業發展能規范，要注重發揮行業發展協會和組織的作用，從而在解決矛盾糾紛時，能夠為消費者提供有效的反饋渠道。另外，還應當注重建立懲處機制，不僅對“網約車”，同時對于消費者也應當建立信用等級，以此來促進“網約車”的良好發展。

(五)明確監管部門，提高監管工作效率

為了能夠進一步加強對“網約車”的監管力度，應當要注重明確監管部門，要注重對監管崗位的職責權限進行明確，以此來全面落實相應的監管制度。由于“網約車”行業的特殊性，筆者認為在此過程中還要突出對“網約車”網絡發展平臺的監管，要以信息科技為主，將工商管理部門、信息安全部門和交通管理部門進行聯合，能夠針對于“網約車”易出現問題的環節進行有效的監管，為了能夠避免監管主體的混亂，筆者認為要注重建立完善的監管體系，在監管方式上，要注重對違法事件和不利法律后果的管理，增強各部門相互協作的力度，從而提高“網約車”監管工作的效率。

五、結論與建議

綜上所述，“網約車”作為新興業態，不僅能夠實現了汽車服務行業的高層次發展，同時也能夠最大程度的優化資源的配置，對于“網約車”的監管工作來說，責任重大，意義重大。為了能夠全面優化“網約車”的監管工作，要注重明確監管部門，建立完善的監管標準，強化各監管部門的協作力度，可以采用行政合同的方式，充分發揮出市場的作用力，從而為“網約車”的發展提供較為安全的空間，從而能夠提高“網約車”的監管效率和質量。

【注釋】

①田進，楊正.基于科斯定理的專車服務管制進路研究——以武漢市為例[J].荊楚學刊，2016，05(02):56-59.

②麥婉華.網約車蓬勃興起迫使中國出租車行業改革加速適度發展出租車有序發展網約車[J].小康，2016，07(10):18-22.

③劉天宇.《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》之實質合法性反思[J].研究生法學，2016，07(01):37-45.

④楊星星，陳幽燕，王勤原，等.新規視野下政府對網約車的監管研究——以北京市為例[J].法制與社會，2016，07(22):198-199.

⑤趙鈞.蝴蝶的翅膀動了嗎網約車合法化、監管者位置感與共享經濟的中國落地[J].WTO經濟導刊，2016，04(08):52-53.

[1]田進，楊正.基于科斯定理的專車服務管制進路研究——以武漢市為例[J].荊楚學刊，2016，05(02):56-59.

[2]麥婉華.網約車蓬勃興起迫使中國出租車行業改革加速適度發展出租車有序發展網約車[J].小康，2016，07(10):18-22.

[3]劉天宇.《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》之實質合法性反思[J].研究生法學，2016，07(01):37-45.

[4]楊星星，陳幽燕，王勤原，等.新規視野下政府對網約車的監管研究——以北京市為例[J].法制與社會，2016，07(22):198-199.

[5]趙鈞.蝴蝶的翅膀動了嗎網約車合法化、監管者位置感與共享經濟的中國落地[J].WTO經濟導刊，2016，04(08):52-53.

[6]楊志軍，歐陽文忠，肖貴秀.要素嵌入思維下多源流決策模型的初步修正——基于“網絡約車服務改革”個案設計與檢驗[J].甘肅行政學院學報，2016，08(03):66-79.

[7]許明月，劉恒科.網約車背景下地方出租車市場法律監管的改革與完善[J].廣東社會科學，2016，07(05):249-256.

[8]陳惟杉，孫冰，宋杰.“滴滴們”的投資神話與合規博弈[J].中國經濟周刊，2016，07(41):19-21.

[9]錢叢楨.史上最嚴網約車新規出臺計價“漲聲一片”，出行重回打車難[J].環境經濟，2016，04(Z7):92-94.

[10]信息社會50人論壇.從“網約車新政”透視轉型期政府治理理念轉變之必要性——“專車新政與共享經濟發展”研討會紀實[J].電子政務，2015，01(11):32-42.

李敏(1987-)，女，漢族，山東省臨沂，四川警察學院2016級警務碩士，山東省棗莊市公安局民警，涉藏警務管理。